Институт лоббизма и борьба с коррупцией
,
помощник депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
В последние годы в России ведется активная борьба с коррупцией. Парламент России играет первостепенную роль в этом процессе. Только в 2012-2013 гг. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрены и приняты три важнейшие антикоррупционные законодательные инициативы:
1) Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам"1;
2) Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"2;
3) Федеральный закон от 01.01.01 г. N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям"3.
Важнейшее место в борьбе с коррупцией занимает эффективная работа правоприменительных органов. Председатель Следственного комитета России в своем выступлении 4 июня 2013 г. на Втором Евразийском антикоррупционном форуме "Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения" заявил, что только за 2012 г. следователями Следственного комитета России расследовано более 25 тыс. уголовных дел о коррупции. Это почти на 80% больше по сравнению с 2011 г. В суды направлено более 6,5 тыс. дел4.
В средствах массовой информации постоянно звучат громкие разоблачения коррупционеров вплоть до верхних эшелонов власти. Например, расследование дела печально известного «Оборонсервиса» показало народу России, что власть готова реально бороться с коррупцией всеми доступными методами.
Вместе с тем представляется, что Россия пока далека от того, чтобы полностью искоренить это социальное зло, «разъедающее тело» нашего государства и общества, и войти в число стран, победивших коррупцию. В 2012 г. в рейтинге стран мира по индексу восприятия коррупции Россия, к сожалению, занимала скромное 133 место между Угандой (130) и Нигерией (139)5.
Поэтому в целях более эффективной борьбы с коррупцией необходимо использовать инновационные подходы, опираясь на зарубежный опыт. Одним из инновационных методов борьбы с коррупцией, является институт лоббизма. Актуальность использования подобной практики в России осознается сегодня на самом высоком уровне. Так, формирование института лоббизма в России является одним из пунктов Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг6.
Лоббизм в России в последние два десятилетия стал предметом многочисленных научных исследований; однако до настоящего времени существует ряд проблем: не определены четкие подходы к понятию лоббистской деятельности, не сформировано единое отношение к лоббизму как политико-правовому феномену и, что самое главное, - отсутствует необходимое правовое регулирование. Одни авторы рассматривают лоббизм как «политическое давление, оказываемое на органы государственной власти и их руководителей с целью продвижения особых интересов различных групп»7. Вторые - как «систему реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного и нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения»8. Третьи считают, что «лоббизм – это процесс действия заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных, правоприменительных барьеров или общественного интереса по тому или иному вопросу в целях реализации своих собственных интересов либо интересов третьих лиц посредством воздействия на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц»9. Лоббизм в США - разновидность бизнеса, а лоббистами называют людей, которые на профессиональной основе убеждают законодателей принимать или отклонять те или иные законы в своих интересах или в интересах третьих лиц10.
Изучая различные подходы к понятию лоббизма, можно сделать вывод, что лоббизм представляет собой специфическую деятельность заинтересованных лиц, заключающуюся в воздействии на соответствующие государственно-властные структуры различными методами с целью реализации определенных интересов, путем их законодательного закрепления либо реализации в иных управленческих формах.
В научной литературе существует и позитивное, и негативное отношение к лоббизму. Некоторые авторы утверждают, что лоббизм это неотъемлемый атрибут политически развитого общества, ведущий институт демократии рыночного типа11, другие говорят о том, что лоббизм – сугубо негативное явление, одно из проявлений политической коррупции12.
В качестве положительных качеств лоббизма выделяют следующие. Во-первых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, способным оказывать реальное влияние на политику. Во-вторых, он создает возможности для обеспечения интересов оппозиционного меньшинства. В-третьих, лоббизм выступает как способ примирения между собой интересов различных слоев населения - классов. В-четвертых, он способствует развитию демократических институтов и реализации права граждан на участие в управлении делами государства.
В-пятых, наличие легального института лоббизма способствует стабильности в обществе за счет возможности осуществления демократичного влияния на органы власти. В-шестых, он имеет большое значение для обеспечения гласности правотворчества и преодоления социальной и политической анонимности нормативных правовых актов13.
Вместе с тем лоббизм имеет отрицательные черты, которые в определенных условиях способны превратить его даже в криминальное явление.
Во-первых, лоббизм в большей степени способен отражать интересы экономически сильного класса за счет его финансовых возможностей и наличия широкого спектра средств воздействия на государственные органы. Во-вторых, он способен блокировать действительно нужные управленческие решения и препятствовать удовлетворению публичных интересов. В-третьих, лоббизм может стать инструментом удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам национальным. В-четвертых, данный политико-правовой институт способен вызвать рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббистской деятельности крупных экономических субъектов по сравнению с другими. В-пятых, он может выступать проводником неправомерного воздействия (давления) на государственные органы, в том числе может использоваться как инструмент обогащения отдельных слоев, групп населения14.
Вместе с тем развитие института лоббизма при должном законодательном регулировании может служить мощным средством борьбы с коррупцией по следующим причинам.
1. Законодательной закрепление института лоббизма позволит четко разграничить правомерные и противоправные методы влияния групп интересов на органы государственной власти.
2. Формулирование законных методов влияния, их форм, процедур, объемов и пределов допустимости, а также круга компетентных лиц, порядка их регистрации, раскрытия и функционирования позволит использовать новые эффективные способы борьбы с политической коррупцией:
- закрепить в уголовном законодательстве новые составы преступлений (например, коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, переход государственного либо муниципального служащего на работу в частную компанию, которая до этого момента фактически находилась в его ведении или под его "протекторатом"15);
- закрепить в административном законодательстве новые составы административных правонарушений (например, нарушение порядка лоббистской деятельности, нарушение порядка финансирования лоббистской деятельности);
- придать прозрачный характер деятельности лоббистов, осуществлять лоббирование на публичных основах с широким привлечением к данному процессу общественности и СМИ;
- гласность лоббизма позволит, во-первых, контролировать его и не допускать «скатов» в коррупцию, а, во-вторых, позволит широким слоям населения участвовать в правотворчестве.
3. В настоящее время практически все отношения, связанные с «проталкиванием» тех или иных интересов в политике, носят теневой характер. Законодательное закрепление института лоббизма позволит законопослушным субъектам правотворчества более эффективно взаимодействовать с избирателями на открытых началах, а заинтересованным лицам участвовать в правотворчестве на законных основаниях.
Опыт государств с развитыми политико-правовыми институтами показывает, что легализация лоббизма имеет положительные результаты как для борьбы с «теневым» преступным лобби, так и для развития институтов гражданского общества.
Например, в США Закон «О регулировании лоббизма» был принят еще в 1946 г. и предусматривал обязательную регистрацию лоббистов, обязательное раскрытие информации о сфере их интересов, категории лоббистов, порядок финансирования профессиональной лоббистской деятельности. В 1996 г. вступил в действие Закон "О раскрытии лоббистской деятельности", предусматривающий механизмы предания ей наибольшей прозрачности, понятийный аппарат, перечень сведений, который должен отразить лоббист в регистрационном документе, сроки отчетов зарегистрированных лоббистов, сведения, которые должны содержаться в отчетах, обязанности зарегистрированных лоббистов, обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей, размеры штрафов за нарушение норм лоббистской деятельности16.
К сожалению, в настоящее время в России комплексное правовое регулирование лоббистской деятельности отсутствует. Законопроекты о лоббизме вносились в Государственную Думу неоднократно17, но все они сначала были «положены под сукно» и в дальнейшем сняты с рассмотрения. Причина, на наш взгляд, очевидна и заключается в том, что определенным группам выгодно, чтобы процесс лоббирования решений в органах государственной власти России имел теневой характер.
В целях осуществления эффективной борьбы с коррупцией и преодоления теневого характера лоббизма, предлагается законодательно закрепить понятие и основные черты лоббистской деятельности, набор законных методов лоббирования, порядок регистрации лоббистов, формы раскрытия информации о преследуемых ими целях в специальном нормативном правовом акте «Об основах правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации».
Необходимо четко разграничить лоббизм и коррупцию и, законодательно закрепив законные методы лоббирования, объявить все иные «вне закона», прировнять к политической коррупции и вести с ними активную борьбу. В частности, необходимо законодательно закрепить новые составы коррупционных уголовных преступлений и административных правонарушений, связанных с преступным лоббизмом, а также создать специальные подразделения в рамках правоохранительной системы.
Однако при реализации перечисленных мер необходимо учитывать, что слепое заимствование западных юридических конструкций далеко не всегда имело положительные результаты и проводить реформирование чрезвычайно осторожно, с учетом реалий российской действительности, уровня правовой культуры и национальных традиций нашего общества.
1 Федеральный закон от 01.01.2001 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 50 (часть 4), ст. 6953.
2 Федеральный закон от 01.01.2001 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 19, ст. 2306.
3 Федеральный закон от 01.01.2001 N 134-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 26, ст. 3207.
4 , , Шиндяпина механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 103.
5По информации центра гуманитарных технологий // http://gtmarket. ru/ratings/corruption-perceptions-index/info.
6 Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 12, ст. 1391.
7Шапошиков как явление общественной жизни и категория политической науки // Российская газета. 2001. 7 февраля;
8 Баранов и лоббизм: две стороны парламентской деятельности России // Социология и политология. 1999. N 1 (СПС «Консультант Плюс»);
9 Зелепукин регулирования лоббистской деятельности // "Юридический мир", 2012, N 2 (СПС «Консультант Плюс»);
10 См.: Зяблюк в США как политический институт // США. Экономика. Политика. Идеология. 1995. N 1(301) (СПС «Консультант Плюс»);
11 См.: Жирнов лоббизма и перспективы его правового регулирования в России // "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 7 (СПС «Консультант Плюс»);
12См.: Чаплыгина исследовательские подходы к феномену политической коррупции // "Государственная власть и местное самоуправление", 2012, N 4; Верещагин практика лоббирования налоговых льгот в России // "Право и политика", 2007, N 4 (СПС «Консультант Плюс»).
13См.: Жирнов лоббизма и перспективы его правового регулирования в России // "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 7 (СПС «Консультант Плюс»); Жильцова в России // "Публично-правовые исследования" (электронный журнал), 2012, N 1 (СПС «Консультант Плюс»);
14 См. например: Верещагин практика лоббирования налоговых льгот в России // "Право и политика", 2007, N 4; Субочев как инструмент отстаивания законных интересов // "Право и политика", 2007, N 3, (СПС «Консультант Плюс»);
15 Грищенко института лоббизма как инструмента борьбы с коррупцией на примере инвестиционно-строительной сферы // Российский следователь. 2013. N 1. С. 28.
16См.: Сиротенко регулирование лоббистской деятельности в некоторых иностранных государствах // "Международное публичное и частное право", 2008, N 6 (СПС «Консультант Плюс»); Ситникова законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в США // "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 8 (СПС «Консультант Плюс»).
17 Проект Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»; «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»; «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (http:///main. nsf/SearchUD? OpenForm&Seq=1).
