- доктор политических наук, профессор, директор Центра государственно-частного партнерства ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ

–

доктор политических наук, профессор,

директор Центра государственно-частного партнерства ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ

Ilicheva Lyudmila  -
Doctor of Political Sciences, Professor,
Director of Center for Public-Private Partnership the Russian Presidential Academy of National economy and Public Administration

*****@***ru

[phone]

Лоббизм в США: опыт функционирования

Аннотация: В статье рассмотрен лоббизм в США как феномен рыночной экономики и демократического общества. В современных условиях лоббизм является одним из важнейших каналов воздействия на процесс принятия решений органами государственной власти США. Особое внимание автором уделено лоббизму в пользу иностранных государств.

Ключевые слова: лоббизм, процесс принятия решений, органы государственной власти

В США институт лоббизма - это прежде всего феномен рыночной экономики и демократического общества.

Лоббизм в современных условиях является одним из важнейших каналов воздействия на процесс принятия решений органами государственной власти США

В классической форме он проявляется как механизм давления частных и общественных организаций на конгресс, Белый дом, министерства и ведомства с целью добиться одобрения или отклонения тех или иных законодательных или административных актов. В последние 10-15 лет особенно широкое распространение в США получил внешнеполитический лоббизм, а также его разновидность - лоббизм в пользу иностранных государств и организаций, который, в свою очередь, тесно переплетается с этническим лоббизмом.

По традиции лоббизмом в основном занимаются неправительственные организации, представляющие практически все сферы экономической, профессиональной и общественно-политической жизни. В лоббистскую деятельность активно вовлечены корпорации, банки, профессиональные и предпринимательские ассоциации, университеты, общественно-политические, религиозные, этнические, женские организации и множество других заинтересованных групп.

В соответствии с законом о регулировании лоббизма организация, предпринимающая давление на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов у клерка палаты представителей и секретаря сената и сообщать при этом "область своих интересов в законодательной сфере".

Лоббистов США подразделяют на три группы:

с "юридическим" статусом и опытом (профессиональные лоббисты) по должности, или те лоббисты, которые зарегистрированы в конгрессе; профессиональные лоббисты, которые выполняют эту работу без регистрации в конгрессе, но в рамках официального прикрытия (вашингтонское представительство, юридическая контора, консультативная фирма, отдел по связям с конгрессом или государственным и ведомствами, фирма по связям с общественностью); непрофессиональные лоббисты - т. е. лица, которые обладают влиянием или связями и привлекаются к работе от случая к случаю или выполняют свои функции по совместительству с основным видом деятельности. Например, президент корпорации или банка при личной встрече с тем или иным конгрессменом или высокопоставленным правительственным чиновником может выполнять функции лоббиста.

Профессиональные лоббисты, как правило, называют себя юристами, специалистами по связям с правительственными органами, консультантами по общественным делам (public relation) и лишь в редких случаях лоббистами.

Фактическое число лиц, занимающихся лоббистской деятельностью, примерно в 1,5-2 раза больше, чем официально зарегистрированных лоббистов (23 тыс. по данным 2015 г.), т. е. достигает порядка 40-50 тыс. человек. В среднем на одного члена конгресса приходится не менее 30 лоббистов.

В структуре лоббистских кадров профессиональные юристы составляют примерно 30%, в том числе 15% из них ранее работали непосредственно в юридических фирмах. Остальные - штатные юрисконсульты вашингтонских представительств корпораций, банков, профессиональных ассоциаций, общественных движений и других организаций, занимающихся лоббистской деятельностью.

Влиятельные юридические фирмы, специализирующиеся на лоббизме укомплектованы бывшими юрисконсультами, начальниками управлений, отделов, ведущими специалистами по законодательным делам и связям с конгрессом министерств и ведомств США. Здесь также бывшие сенаторы и конгрессмены, члены кабинета, руководители регулятивных агентств и ведомств. Часть из них являются индивидуальными владельцами, другие - старшими партнерами юридических фирм. В целом примерно 45-50 тыс. американских юристов только в федеральном округе Колумбия имеют правовую лицензию на частную практику. Многие из них постоянно перемещаются между основными работодателями столицы - офисами юридических фирм, правительственными ведомствами, - аппаратом конгресса, консультативными организациями, вашингтонскими представительствами корпораций и ассоциаций. Новые лоббисты появляются при больших кадровых подвижках в правительственном аппарате, которые случаются при смене администрации после проведения выборов президентских и в конгресс.

Для успешной деятельности в сфере лоббизма, от юриста помимо юриспруденции требуются дополнительные знания и опыт в таких областях, как законодательная политика и политический процесс в Вашингтоне, методы пропагандистской работы в рамках отношений с общественностью и правительственными органами. Юрист должен кроме чисто правовых вопросов разбираться в специальных проблемах, которые интересуют клиента-нанимателя (бизнес, торговля, внешняя политика и др.). Важнейшими качествами лоббиста считаются коммуникабельность, напористость, умение налаживать личные связи в коридорах власти и публично выступать. Лоббист должен иметь привлекательную внешность и личное обаяние.

С точки зрения преследуемых целей американский лоббизм можно условно разделить на внутриполитический и внешнеполитический.

По вопросам внешней политики в качестве лоббирующих могут выступать как внутренние, т. е. собственно американские заинтересованные группы (организации), так и внешние (иностранные правительства или частные организации).

Поэтому, характеризуя эту сферу лоббистской деятельности, обычно употребляют два термина: "Внешнеполитический лоббизм" (лоббизм по вопросам внешней политики) и "иностранный лоббизм" (лоббизм в пользу иностранных государств и организаций).

Первое понятие включает как внутренний лоббизм по вопросам внешней политики и внешней торговли, осуществляемый в интересах американских организаций, так и внешний лоббизм в пользу зарубежных клиентов. Ведущие предпринимательские союзы и крупные корпорации, банки, влиятельные профсоюзные и общественные организации с большей или меньшей степенью постоянно осуществляют давление на государственные органы по вопросам, затрагивающим сферу международных отношений, хотя для них эти вопросы в общем объеме лоббистской деятельности не являются доминирующими. Одновременно в США функционируют специально создаваемые организации, для которых лоббизм по внешнеполитическим вопросам становится основной задачей. Прежде всего это касается внешнеторговой политики, некоторых вопросов национальной безопасности.

Иностранный лоббизм - относительно новое и достаточно уникальное политическое явление в том смысле, что зарубежным правительствам и частным организациям официально разрешено при соблюдении соответствующих правил воздействовать недипломатическими методами на органы государственной власти США.

С ростом в послевоенный период экономической и военной мощи США, усилением их влияния в различных регионах мира, развитием процесса интернационализации хозяйственных связей, вопросы формирования политики в Вашингтоне приобрели особое значение для ряда иностранных государств. Это и привнесло новый аспект в лоббистскую деятельность. Поскольку большинство стран (за исключением Израиля с его специфическим лобби, частично Греции, Италии, которые и в прошлом располагали влиятельной местной поддержкой) не могло рассчитывать на американских избирателей в плане воздействия на поддержку своих интересов, им приходилось полагаться на профессиональных лоббистов, консультантов и представителей по связям с общественностью, которые за вознаграждение пропагандировали и защищали их интересы в США.

Такая работа требует не только доступа к влиятельным деятелям в конгрессе и ответственным лицам, принимающим решения в Белом доме, министерствах и ведомствах, но и четкого понимания сложного процесса формирования политики, анализа информации и выявления проблем, которые могли бы повлиять на интересы клиента. Задачи для иностранных клиентов осложняются тем, что при каждой смене администрации на важнейшие посты, связанные с разработкой политики, приходят новые политические назначенцы. Если в 40-е - 50-е годы внешнюю и внутреннюю политику США определяла небольшая группа политических лидеров в конгрессе и влиятельные сотрудники Белого дома, то теперь только в сенате и палате представителей насчитывается около 40 комитетов, непосредственно воздействующих на решение отдельных внешнеполитических вопросов, не говоря уже о разбухшем правительственном аппарате. Ныне почти в каждом министерстве и ведомстве имеется специальное управление по международным делам, около 50 правительственных агентств имеют своих представителей в зарубежных миссиях США, власти американских штатов создали около 80 заграничных представительств.

Осознание явлений тесного переплетения личных отношений деятелей администрации и конгресса, сложного взаимодействия организационных институтов, определяющих политику в Вашингтоне, в большей мере свойственно тем, кто непосредственно работал или работает в правительственных ведомствах. Вашингтонская "карусель" политических назначений обеспечивает постоянный приток отставных правительственных чиновников в консультативные и лоббистские фирмы, где иностранные правительства и фирмы имеют возможность покупать их навыки и знания. По данным 2013 г., более 1000 американских граждан были зарегистрированы в министерстве юстиции США в качестве так называемых иностранных агентов (foreign agent)1, т. е. лоббистов иностранных государств и организаций на основании соответствующего закона.

Официальное, т. е. правовое, признание иностранного лоббизма фактически состоялось лишь в 1966 г., когда конгресс одобрил соответствующую поправку к закону о регистрации иностранных агентов. Этот закон требует, чтобы лица и организации (как иностранные, так и американские), недипломатическим путем действующие в пользу иностранных нанимателей и получающие от них плату, регистрировались в министерстве юстиции в качестве иностранных агентов и представляли туда отчеты о своей деятельности. Вместе с тем, иностранный лоббизм подпадает под действие федерального закона о регулировании лоббизма. Лоббист, работающий на иностранного клиента, при условии, если он намерен воздействовать на конгресс, обязан регистрироваться еще в конгрессе.

Фактически лоббисты, работающие в пользу иностранных держав, дополняют узаконенную дипломатию и внешнюю разведку, действуя в качестве местных советников иностранных правительств и зарубежных организаций, не имеющих достаточного опыта в вашингтонских коридорах власти. Одновременно они выполняют ряд задач, которые по тем или иным соображениям боятся брать на себя дипломаты. Следует учитывать также, что иностранные посольства аккредитованы при правительстве, и поэтому зарубежные дипломаты формально не имеют права лоббировать в конгрессе, в том числе выступать на слушаниях в комитетах и подкомитетах. И хотя в последнее время здесь допускается некоторое нарушение правил, тем не менее, часто профессиональный лоббист является практически единственным лицом, через которое иностранное государство может оперативно изложить свою позицию непосредственно тому или иному члену конгресса.

В ряде документов конгресса 70-х годов признавалась "полезная роль иностранных агентов", т. е. иностранный лоббизм трактовался как своего рода квазидипломатическая система.

В структуре лоббистских устремлений иностранных держав и организаций можно выделить два направления.

Первое определяется интересами тех государств, которых называют традиционными клиентами США. Сюда относят Израиль, Тайвань, Южную Корею и ряд других стран. В этом случае основная цель лоббистской деятельности на протяжении многих лет – обеспечить военную, экономическую и политическую помощь США для "выживания " этих стран, укрепления их экономического и военного потенциала.

Второй тип устремлений завязан на торгово-экономические интересы зарубежных правительств или организаций. Доминируют, как правило, торгово-экономические интересы, поэтому наибольшее число лоббистов имеют те страны, которые являются главными торговыми партнерами США.

У отдельных зарубежных клиентов имеются и другие интересы, но два основных направления лоббистской деятельности являются наиболее типичными.

В настоящее время в качестве иностранных клиентов под флагом более 150 государств мира зарегистрированы как законные правительства, так и оппозиционные политические группировки, как отдельные зарубежные фирмы, так и иностранные промышленные ассоциации, как региональные политические и экономические союзы (например, ЕЭС, ОАГ), так и провинциальные правительства2. В Канаде, например, считают, что более выгодно тратить деньги на лоббистскую деятельность, чем держать в посольствах дополнительный штат экспертов для решения тех же самых проблем. Защищая тезис о важности для национальных интересов лоббистской деятельности, министр иностранных дел Канады, выступая в парламенте страны, высказал мысль, что специалисты из юридических фирм с их знанием американского права, глубоким пониманием отдельных сторон экономики и социальных отношений, с их широкими связями среди официальных лиц Вашингтона могут быть ценным источником информации, выступать в качестве экспертов по разработке стратегии влияния на законодательный процесс в США.

Спрос на лоббистов и консультантов особенно вырос в последние годы и прежде всего со стороны Японии, Тайваня, Южной Кореи и других новых индустриальных стран Азии, имеющих с США тесные военные и экономические связи. Активно проталкивают свои интересы через лоббистов страны Западной Европы, Канада, Южная Африка, Мексика, Бразилия, Египет, Кувейт, Саудовская Аравия, Нигерия и целый ряд развивающихся государств. В последние годы официально нанимали лоббистов такие страны, как Венгрия, Румыния и КНР, имеют своих лоббистов Ангола и Никарагуа.

Если в прошлом, лоббистская деятельность многих развитых и развивающихся стран в Вашингтоне велась в основном через посольства и была направлена на поддержание контактов с влиятельными членами конгресса, чиновниками госдепартамента и министерства обороны США, то теперь наиболее важное место в списке их приоритетов заняли внешнеторговые отношения. Поэтому к лоббизму активно подключились и иностранные фирмы. Соответственно и усилия нанимаемых лоббистов направлены на то, чтобы сохранить рынок США, открытым для товаров из заинтересованных стран, т. е. бороться с угрозой торгового протекционизма. Например, только на Японию в Вашингтоне в начале 2013 годов работало 400 официально зарегистрированных лоббистов. Ежегодные расходы "страны восходящего солнца" на эту деятельность превышают 150 млн. дол. и по сравнению с началом 80-х годов они увеличились почти в десять раз.

С учетом скрытых форм лоббизма расходы японцев на обеспечение своих интересов в Вашингтоне составляют, по оценкам, более 250 млн. долл., а в целом в эту сферу деятельности вовлечено около 1000 человек.

Парадокс американской политики заключается в том, что заинтересованные группы платят миллионы долларов бывшим официальным лицам из администрации с тем, чтобы они выступали против политики, за которую ратовали, будучи на государственной службе. Особенно это положение звучит верно в отношении проблем внешней торговли.

Как отмечалось выше, наибольшим спросом среди зарубежных правительств и организаций пользуются лица, имеющие связи в госаппарате, в том числе по прошлой работе на высоких постах в учреждениях исполнительной власти и конгрессе. Среди этой когорты отставных чинов в особой цене лица, связанные с администрацией. По некоторым оценкам, иностранное лобби в Вашингтоне в последнее время представляли около 100 бывших высокопоставленных правительственных служащих, покинувших посты в период с 2011 по 2013 гг. Среди них бывшие сенаторы и члены палаты представителей, старшие сотрудники аппарата конгресса, ответственные сотрудники Белого дома, генералы, руководящие работники министерств и ведомств. Их клиентами были более 70 государств.

Скрытой формой лоббизма является консультирование иностранных правительств, фирм и организаций по вопросам внешней политики. В качестве консультантов фигурируют, в основном, бывшие деятели американской администрации, которые благодаря своим связям и влиянию добывают нужную для клиента информацию или выступают посредниками по приобретению нужных связей в высших политических кругах. Такого рода консультанты официально не регистрируются в качестве лоббистов, поскольку их усилия в основном направлены на исполнительскую власть, однако многие функции профессиональных лоббистов они успешно выполняют. Наиболее влиятельной считается фирма Kissinger Assoc .

Разрастающийся лоббизм в пользу иностранных государств и организаций подвергается критике со стороны американской общественности и ряда членов конгресса, считающих, что бывшие официальные лица злоупотребляют своими связями и влиянием. Определенную тревогу у американской общественности вызывает усиление влияния иностранных монополий, действующих в США, на избирательный процесс с помощью финансирования тех или иных кандидатов. Как правило, каждая избирательная компания сопровождается лоббистским скандалом.

Тем не менее, лоббизм в США позволяет сбалансировать политические и экономические интересы, разворачивает политику в сторону господствующих в экономике интересов, синхронизируя функционирование базисных и надстроечных институтов, делает решение экономических проблем относительно более гибким.

Литература:

1., ,   Лоббизм российского бизнеса в США и ЕС: Эволюция и перспективы,-Москва, ИСКРАН, 2009, 84 с.

Ilicheva Lyudmila -

Doctor of Political Sciences, Professor,

Director of Center for Public-Private Partnership the Russian Presidential Academy of National economy and Public Administration

«Lobbying in the United States: the experience of the functioning»

Abstract: The article describes the lobbying in the United States as a phenomenon of the market economy and democratic society. In modern conditions, it is one of the most important channels of influence on decision-making bodies of the government of the USA. Particular attention is paid to lobbying on behalf of foreign states.
Keywords: lobbying, decision-making, government departments

literature

1.Peregudov SP, Utkin AI, Kostyaev SS. Lobbying Russian business in the US and EU: Evolution and prospects - Moscow, ISCRAN 2009, 84 p.

1 http://www. opensecrets. org/lobby/

2 http://www. opensecrets. org/lobby/