Воронежский государственный университет
аспирант
О перспективах внедрения риск-ориентированного подхода
при организации и осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования
Одно из главных направлений реализации «дорожной карты» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы1 заключается в поэтапном внедрении риск-ориентированного подхода при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Из недавно введенной части 2 статьи 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (далее – Закон ) следует, что риск-ориентированный подход представляет собой такой метод организации и осуществления государственного контроля и надзора, при котором выбирается интенсивность форм, продолжительность, периодичность проведения контрольно-надзорных мероприятий путем отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к категории риска либо определенному классу (категории) опасности. Цели такого риск-ориентированного подхода – оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля и надзора, снижение издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышение эффективности, результативности деятельности контрольно-надзорных органов.
К сожалению, законом понятия риска, класса опасности не определяется. В аналитическом докладе, посвященном контрольно-надзорной деятельности за 2015 год, предлагаются следующие дефиниции указанных категорий: риск (или потенциальная опасность) – вероятность причинения в результате деятельности проверяемого лица вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства с учетом тяжести такого вреда; класс опасности – классификационная характеристика субъекта (объекта), определяемая исходя из уровня риска, свойственного данному субъекту (объекту)3.
Сущность риск-ориентированного подхода заключается в разделении деятельности подконтрольных и поднадзорных субъектов на несколько классов опасности – от высокого до низкого. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность отнесена к высокому классу опасности, проверки проводятся постоянно, к низкому классу – редко или вообще не проводятся. Для начала внедрение риск-ориентированного подхода планируется для четырех видов государственного контроля и надзора: федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, федеральный государственный надзор в области связи, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права4, хотя практикой внедрения занимались и некоторые другие ведомства5, а также сформированы методические рекомендации по его применению6.
На данный момент риск-ориентированный подход не используется при осуществлении государственного контроля и надзора в сфере образования (далее – ГКИНВСО) на федеральном уровне, однако некоторые субъекты Российской Федерации начали процесс его поэтапного внедрения. В Тамбовской области выработали следующие критерии для отнесения образовательной деятельности организаций, ее осуществляющих, к определенным категориям риска: наличие или отсутствие обращений граждан по фактам нарушения законодательства об образовании, академических прав и свобод обучающихся; наличие или отсутствие нарушений (в том числе административных правонарушений) при проведении предыдущих проверок данных юридических лиц, а также при лицензионных и (или) аккредитационных мероприятиях; количество достижений обучающихся (научных, общественных, учебных и др.), а также инновационная деятельность образовательных организаций. В Воронежской области также началось внедрение рассматриваемой модели: в частности, предложено «не только оформление актов и предписаний, но и формирование «дорожной карты» – документа, определяющего пошаговый сценарий действий организации в рамках стратегии улучшения результатов ее деятельности»7.
На наш взгляд, внедрение риск-ориентированного подхода в систему ГКИНВСО увеличит эффективность и результативность проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также снизит административные нагрузки на образовательные организации и организации, осуществляющие обучение. Однако для начала необходима разработка понятных и эффективных критериев отнесения образовательной деятельности указанных юридических лиц к высокой, средней или низкой категрии риска. Такие критерии должны иметь комплексный характер, и состоять из нескольких характеристик (параметров):
а. Реализуемые образовательные программы. Так, деятельность образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего образования, среднего профессионального образования не может быть отнесена к низкой категории риска, так как она связана с использованием большого количества материально-технических ресурсов, привлечения большого числа педагогических работников, ведением образовательного процесса в отношении многих обучающихся. А вот деятельность по реализации общеобразовательных программ, дополнительных образовательных программ в муниципальных сельских, поселковых школах, центрах детского творчества находится в меньшей зоне риска, так как связана с меньшими финансовыми, материальными и иными затратами;
б. Количество обучающихся. Например, на официальном сайте Воронежского государственного университета в сети «Интернет» представлена информация о том, что в данном учебном заведении получают образование более 21 тысячи студентов8, а в МБДОУ «Детский сад развивающего вида № 18» г. Воронежа численность обучающихся на 1 сентября 2015 года составляла 124 человека9. Таким образом, количество обучающихся в образовательной организации должно влиять на присвоение уровня риска: большое количество – деятельность относится к более высокой категории риска, меньшее количество – к низкому;
в. Наличие или отсутствие фактов нарушений обязательных требований, установленных законодательством об образовании. Указанные факты подтверждаются актами проведенных проверок государственного контроля качества образования или государственного надзора в сфере образования, выданными предписаниями, количеством установленных в этих документах нарушений, количеством возбужденных дел об административных правонарушениях и назначенных по ним судами общей юрисдикции административных наказаний, наличием или отсутствием обращений о нарушении академических прав и свобод обучающихся. Если образовательная организация или организация, осуществляющая обучение, ведут образовательную деятельность с большим количеством нарушений обязательных требований, то их деятельность никак не сможет быть отнесена к низкой категории риска.
С нашей точки зрения, указанные три параметра имеют решающее значение в определении категории риска деятельности образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение. Дополнительными критериями могут служить уровень инновационной деятельности таких юридических лиц, качество подготовки выпускников (количество баллов ЕГЭ, количество выпускников, поступивших в высшие учебные заведения).
Итак, можно сделать вывод, что и в рамках ГКИНВСО необходимо использование риск-ориентированного подхода, однако внедрение его в процесс рассматриваемой контрольно-надзорной деятельности возможно лишь в случае детальной проработки всех необходимых критериев отнесения образовательной деятельности организаций к определенным категориям риска, установления исчерпывающий административных процедур реализации такого подхода.
1 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы: Распоряжение Правительства Рос. Федерации -р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15. Ст. 2118.
2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон -ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
3 См.: , , и др. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад – 2015. М.: Издательский дом РСПП, 2016. С. 18.
4 См.: О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 35. Ст. 5326., в котором установлен в том числе перечень видов контроля и надзора, в рамках которых применяется риск-ориентированный подход при проведении проверок.
5 См.: роверка по стандарту // Российская Бизнес-газета: бизнес и власть. 2015. 27 янв.
6 См., например: Методические рекомендации по организации проведения проверок в области пожарной безопасности на объектах защиты: утверждены МЧС России 10.01.2016 № 2-4-71-1-28 // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Cм.: Школам региона нужна система риск-ориентированных проверок // Информационное агентство Галерея Чижова. 2016. 17 мая.
8 См.: URL: http://www. vsu. ru/russian/university/vsu_facts. html (дата обращения: 27.04.2016).
9 См.: URL: http://dsad18.vrn. ru/osn. html (дата обращения: 27.04.2016).
