ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ОПЫТ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОВОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ
,
декан юридического факультета
Северо-Восточного федерального университета,
кандидат юридических наук
Аннотация: В настоящей статье автор исследует правовые факторы, препятствующие развитию государственно-частного партнерства, раскрывает достоинства и недостатки проекта федерального закона «О государственно-частном партнерстве», разработанного Минэкономразвития России
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, правовая политика России о сотрудничестве государства и бизнеса, проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве», гарантии интересов граждан
В развитых экономиках мира существуют апробированные и доказавшие свою состоятельность формы экономического взаимодействия государства и бизнеса, обобщенно именуемых «государственно-частное партнерство». Общим качественным признаком такого сотрудничества является то, что при экономии бюджетных средств и снижении уровня коррупции происходит использование опыта частных инвесторов в области управления проектами и осуществление последними технических инноваций.
Вместе с тем, в современной Российской Федерации экономическое партнерство государства и бизнеса еще не нашло широкого развития. По состоянию на октябрь 2012 года по данным федерального портала «ГЧП. Инфо» в реализации находится всего 313 проектов, в том числе в сфере высшего образования лишь 1. Опросы представителей бизнес-сообщества показывают, что основная проблема кроется в несовершенстве законодательства.
Обзор правовых основ государственно-частного партнерства в современной России показывает, что большинство субъектов Федерации (60 из 83) приняли соответствующие законодательные акты. Вместе с тем, на данный момент имеются лишь отдельные положительные результаты реализации проектов государственно-частного партнерства (г. Санкт-Петербург, Кемеровская, Вологодская, Иркутская области, Алтайский край).
Законы есть, нет широкой практики их реализации. Общество задается вопросом: что препятствует увеличению количества партнерств? Почему при очевидных преимуществах ни государство, ни бизнес не спешат с инициативами? Каковы реальные причины?
Во-первых, до сих пор в структуре правовой политики Российской Федерации отсутствует концептуально оформленное направление в области экономического партнерства публичных образований и частных лиц, нет понимания важности и комплексности данных отношений. Так, Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленная в соответствии с Указом Президента России от 01.01.01 года и одобренная 7 октября 2009 года Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, не охватывает вопросы государственно-частного партнерства в сфере экономики. В итоге федеральный центр вместо кодифицированного либо иным образом систематизированных актов принимает отдельные и не в полной мере взаимосогласованные федеральные законы («О концессионных соглашениях», «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О финансовой аренде (лизинге)» и другие).
Во-вторых, отношения, возникающие в рамках проектов государственно-частного партнерства, имеют межотраслевое регулирование, но все же приоритет гражданско-правовых механизмов очевиден. В соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий принятие норм права, регулирующих имущественные отношения, – это прерогатива федерального Центра. Именно они формируют основу регулирования государственно-частного партнерства. В соответствии со статьей 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, бюджетное, налоговое, природоресурсное федеральное законодательство фактически препятствовало успешности проектов государственно-частного партнерства в субъектах Федерации.
В-третьих, кампания приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие федеральному, состоявшаяся в начале 2000-х годов, народную пословицу «лес рубят – щепки летят» превратила в особенность национальной правовой идеологии. В рамках «приведения в соответствие» было устранено не только отсталое и центробежное, но и передовое, причем без учета чьих-либо интересов, каких-либо компенсаций, реальных перспектив совершенствования законодательства.
В результате безусловный риск для партнеров, в том числе для публичного , заключается в нестабильности правовых основ желаемого проекта. Дополнительными рисками следует считать административные барьеры, ведущие к росту затрат инвестора, отсутствие механизма принуждения публичного партнера к выполнению его обязательств в установленные сроки и в полном объеме, а также в случае необходимости привлечения к реальным и достаточным для возмещения ущерба мерам гражданско-правовой ответственности. Кроме того, в условиях недостаточного развития законодательной культуры и техники вполне возможно превышение пределов допустимого нормотворчества со стороны субъектов Российской Федерации и, как следствие, вмешательство федеральных надзорно-контрольных органов. В комплексе данные и другие факторы выступают закономерным тормозящим развитие государственно-частного партнерства обстоятельством.
Следовательно, принятие федерального закона может выступить «локомотивом», способным сдвинуть с места и привести в активное действие весь механизм экономического сотрудничества государства и бизнеса.
Законопроект, разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации, имеет ряд безусловных достоинств.
Во-первых, это введение единых системообразующих понятий и их определение. Это природа самого явления, его цель, объекты и субъекты, а также организационно-правовые модели взаимодействия партнеров. Для правильной юридической квалификации формируемых партнерских отношений государства и бизнеса важны существенные условия соглашений о государственно-частном партнерстве, пределы и гарантии прав и обязанностей сторон соглашений.
Во-вторых, автор законопроекта попытался определить правовой механизм принятия решений: разграничить предметы регулирования и поля ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за формирование правовых основ.
В-третьих, достаточно подробно закреплены требования к содержанию соглашений о государственно-частном партнерстве.
В-четвертых, законопроект предусматривает внесение соответствующих изменений в земельное, налоговое, природоресурсное, бюджетное, гражданское, антимонопольное законодательство, хотя вступление закона в силу следовало бы согласовать с предполагаемыми изменениями и дополнениями.
Имеются и иные достоинства такие, как упрощенный по сравнению с действующим, не предусматривающий проведение торгов порядок предоставления частному партнеру земельного участка, особенности исчисления и уплаты НДС и налога на прибыль организаций и т. д.
Вместе с тем непроработанные надлежащим образом положения могут превратить весьма перспективный закон в неэффективный законодательный акт, какими богата российская правовая система.
Прежде всего, обращает на себя внимание злоупотребление принципом «негативного» правового регулирования. Законопроект оперирует всевозможными "иные формы", "специальные процедуры", "в ряде случаев" и прочими правовыми неясностями. Например, в части закрепления открытого перечня объектов соглашений о ГЧП, проведения специальных процедур заключения соглашений о ГЧП с проведением по усмотрению чиновников предварительного отбора заявителей и т. д.
Важнейшей недоработкой законопроекта следует считать декларативность принципов публичности и открытости. Так, согласно положениям проекта федерального закона цели ГЧП должны соответствовать интересам граждан. С другой стороны, абсолютно не предусмотрены механизмы, обеспечивающие публичность и доступность открытого участия граждан для выражения своих интересов. Следовало бы закрепить возможность общественного представительства в составе конкурсных комиссий, организации консультативных форм прямой демократии, например, публичных слушаний.
Отдельные замечания заслуживает разграничение полномочий по правовому регулированию отношений государственно-частного партнерства. Гарантии как способ обеспечения прав и законных интересов, реальной конкурентной среды следовало бы регулировать законом, но не подзаконным актом. Например, согласно п. 2 статьи 13 проекта получается, что критерии и порядок определения ухудшения положения частного партнера устанавливаются Правительством РФ, но не законом. Если это возможно сделать федеральным подзаконным актом, что мешает в текст ФЗ включить критерии ухудшения положения частного партнера.
В качестве недостатков ряд российских экспертов также отмечает недостаточно подробное описание ситуации с расторжением соглашения о ГЧП, распределением рисков, а также вопросов ответственности сторон.
На основании вышеизложенного, следует сделать вывод, что проблема развития государственно-частного партнерства и совершенствования его законодательной основы давно назрела и требует максимально скорейшего разрешения. Доказательством тому значительный резонанс с обсуждением разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О государственно-частном партнерстве».
