Д О К Л А Д
История развития экологического законодательства Казахстана
Правовые акты об экологии.
В настоящее время в связи с развитием промышленности и индустриализации Экологическое благополучие и безопасность является самым приоритетным направлением в глобальном масштабе.
Республика Казахстан также ставить его одним из приоритетных направлений стратегии развития Казахстана, в этой связи с целью охраны окружающей среды Республика Казахстан разработал и постоянно развивает данную политику в зависимости от вновь возникающих необходимостей. Цели и средство реализации данной политики закреплены в специальных нормативных актах, которые в целом образует экологическое законодательство, которые регламентируют порядок природопользования.
Вместе с тем, без использования природных ресурсов жизнедеятельность человечества невозможно, что и может повлечь отрицательное воздействие на окружающую среду. С целью рационального использования природных ресурсов, а также восстановления его после использования экологическое законодательство содержит определенные правила (права, обязанности, ограничения, разрешения, и. т.д.). Как говорится: Цели оправдывают средство.
Таким образом, экологическое законодательство, как и все другие, является отражением социально-экономических интересов общества, и вызывается необходимостью обеспечения экологического благополучия и безопасности.
Всем известно, что экологическое законодательство в таком виде, в каком оно существует, сложилось не сразу. Данное законодательство в независимой Республике Казахстан свое начало берет от Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР и Закона о государственной независимости Республики Казахстан, в которых наиболее четко сформулированы право народов Казахстана на природные богатства.
Исследователи развития экологического законодательства Казахстана с момента получения независимости разделяют на три этапа.
1). Первый этап. (1991-1997 гг.)
На данном этапе в Республике в основном действовали государственные предприятия, в этой связи законодательство строилось на отношениях между администрацией и предприятиями, находящимися в жесткой зависимости от органа управления.
Началом экологического законодательства независимого Казахстана считается Закон Казахской ССР от 01.01.2001 года «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» и завершением Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей среды в РК» от 01.01.2001 года.
В статье 1 Закона 1991 года отражены задачи законодательства об охране окружающей природной среды , согласно которой его задачами являются:
- регулирование общественных отношений по охране окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятной среды для проживания человека, рационального использования, воспроизводства и сохранения на более длительный срок природных ресурсов республики, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предотвращения вредного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности;
- охрана прав граждан, предприятий, учреждений и организаций в этой сфере отношений;
- установление мер ответственности за нарушение природоохранительного законодательства;
- сохранение многообразия экосистем и ландшафтов, уникальных природных объектов и связанного с ними культурного наследия;
- укрепление законности и правопорядка в данной сфере отношений.
Данный закон, хотя содержит все необходимые принципы охраны окружающей среды, но изложен в широком диапазоне, без конкретизации мелких деталей.
Для восполнения этого пробела на этом же этапе был принят ряд кодифицированных законодательных актов, регулирующих использование и охрану отдельных видов природных ресурсов.
В частности, в 1992 году был принят Кодекс «О недрах и переработке минерального сырья», Законы «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном полигоне», «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье»; в 1993 году – Лесной кодекс, Водный кодекс, Закон Республики Казахстан «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира»; в 1994 году – Закон Республики Казахстан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон «О нефти» 28.06.1995 года, Закон «О недрах и недропользовании» от 01.01.2001г.
Экологическое законодательство первого этапа утратило свои возможности обеспечения экологического благополучия очень быстро. Как было отмечено, данный этап продлился всего на 5 лет. Причиной этому стало вхождение Казахстан в мировую рыночную экономику, необходимость развития производства как государственного так и коммерческого сектора, что требует использование природных ресурсов, реализацию природных ресурсов на экспорт и их импорт, что также вызвало переход законодательства на новую плоскость, так как законодательство первого этапа не могло регулировать рыночные отношения.
2) Второй этап. (1997 - 2006 гг.)
Как говорится: Жизнь на месте не стоит.
На данном этапе коренные изменения в экономической, социальной и политической сферах, развитие рыночных отношений и формирование соответствующих им организационно-хозяйственных структур, появление новых видов природопользователей и новых субъектов природоохранительных отношений, деятельность которых не было четко отрегламентировано действующим экологическим законодательством, выявило пробелы и упущения в действующем законодательстве с 1991 года, поставило вопрос о законодательном обеспечении отношений с ними.
Данный период так же характеризуется ростом деградации окружающей среды и усилением экологического кризиса в стране.
В свою очередь данные обстоятельства вызвали потребность в новом урегулировании законодательства об охране окружающей среды.
В этой связи экологическому законодательству Республики этого этапа свойственны устранение пробелов и противоречии в системе правовых актов и развитие природоохранной подсистемы экологического законодательства.
Самым важным природоохранительным законом этого периода являлся Закон «Об охране окружающей среды» от 01.01.2001 года.
Согласно п.1 ст. 2 Закона, задачами законодательства в области охраны окружающей среды являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью улучшения качества окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, укрепления законности и правопорядка.
Данный Закон наиболее лучшим образом определил современные правовые, экономические и социальные основы охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущего периода, обеспечил экологическую безопасность, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организацию рационального природопользования.
В данном законе закреплены такие важные моменты, как права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды, компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области охраны окружающей среды, природные ресурсы и природопользование.
Среди наиболее важных условий осуществления природопользования называются следующие: лимиты и квоты, разрешения на природопользование, государственное регулирование, государственное устройство природопользования и схемы комплексного использования воспроизводства и охраны природных ресурсов, государственный учет и государственные кадастры природных ресурсов, отдельные элементы государственно-правового механизма управления в области экологии, экономический механизм охраны окружающей среды, нормирование, стандартизация и сертификация в области охраны окружающей среды, экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, экологическая экспертиза, объекты охраны окружающей среды, имеющие особую экологическую, научную и культурную ценность, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и т. д.
Также 18.03.1997 года был принят закон РК «Об экологической экспертизе», 15.07.1997 года был принят Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», которые дополнили природоохранительное законодательство, установили детальные механизмы особой защиты природопользования.
Следует отметить, что на этом этапе Президент Республики Казахстан, осознавая необходимость постоянного совершенствования законодательства об охране окружающей среды, жизненную актуальность экологического законодательства, своим Указом от 01.01.2001 года утвердил «Концепцию правовой политики Республики Казахстан».
Концепцией предусматривается системная разработка законов и подзаконных актов, необходимых для внедрения: системы экологического страхования; более совершенной системы государственного контроля, борьбы с браконьерством и лесонарушениями, гарантирующей неотвратимость наказания виновных и обеспечивающей возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде; единой системы государственного экологического мониторинга; обязательного экологического аудита на предприятиях, загрязняющих окружающую среду сверхустановленных нормативов; системы управления коммунальными и промышленными отходами; более совершенных экономических инструментов регулирования и предотвращения загрязнения окружающей среды.
Во исполнения Концепции проведено адаптирование к требованиям времени системы управления природными ресурсами и разграничение полномочий между уровнями государственной власти, а также видами природопользования в области водного, земельного, лесного законодательства.
Так же в этот период были приняты следующие важнейшие законодательные акты: Закон Республики Казахстан «Об охране атмосферного воздуха» от 01.01.2001г., Земельный кодекс от 01.01.2001г., Лесной кодекс от 8.07.2003г., Водный кодекс от 9.07.2003г., Законы «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира от 9.07.2004г., «Об обязательном экологическом страховании» от 01.01.2001г., «Об особо охраняемых природных территориях» от 7.07.2006г.
Экологическое законодательство данного периода также характеризуется усилением экономических рычагов, например, введение страхование экологических рисков с целью обеспечения экологической безопасности.
В этих же целях Указом Президента Республики Казахстан от 3.12.2003 года № 000 была одобрена «Концепция экологической безопасности Республики Казахстана на 2004 - 2015 годы».
В данной Концепций предусматривается обеспечение развития науки (научных исследований) по важнейшим проблемам экологической безопасности и природопользования, которая должна опережать действительное время. В том числе: введение единой системы мониторинга за состоянием окружающей среды; экологическое районирование и специальное картографирование территории Республики Казахстан.
Концепция экологической безопасности разработана исходя из приоритетов Стратегии «Казахстан-2030» в соответствии со Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2010 года и с учетом основных положений Повестки дня на XXI век и принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 года, а также решений Всемирного саммита по устойчивому развитию в г. Йоханнесбурге (2002 год)
Реализация Концепции предусматривало также 3 этапа. Первый этап (2004-2007 годы) – снижение уровня загрязнения окружающей среды и выработка плана действий по его стабилизации. Второй этап (2008-2010 годы) – стабилизация показателей качества окружающей среды и совершенствование экологических требований к природопользованию. Третий этап (2011-2015 годы) – улучшение качества окружающей среды и достижение благоприятного уровня экологически устойчивого развития общества.
Во исполнения Концепции разработаны стратегические документы развития государства, создана основа природоохранного законодательства, подписан ряд международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, создана система управления природоохранной деятельностью.
3) Третьи этап.
На этом этапе принят Экологический кодекс Республики Казахстан (9.07.2007г.), который стал основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в экологической сфере.
В данном Кодексе уровень экологической безопасности приведен в соответствии с международными стандартами, который ориентирован к передовых технологиям.
В связи с принятием Данного Кодекса утратили силу такие законы, как «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе» и ряд подзаконных актов.
Экологический кодекс состоит из Общей части и Особенной части.
Общая часть состоит из 7 разделов: общие положения; лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды, экологическое нормирование, техническое регулирование в области охраны окружающей среды, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологические разрешения, экологический аудит; экономическое регулирование охраны окружающей среды и природопользования; экологический контроль; экологический мониторинг и кадастры; зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия; экологическое образование и просвещение, научные исследования и международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
Особенная часть состоит из двух разделов: экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и ответственность за экологические правонарушения и разрешение экологических споров.
Как видно из содержания Экологический кодекс содержит все аспекты охраны окружающей природной среды.
Так же в Кодексе закрепляется перечень объектов природы, подлежащих правовой охране, указываются основные экологические требования к хозяйственной и иной деятельности.
Особо следует отметить, что Кодекс включает аспекты экологического воспитания и образования, положения, закрепляющие систему органов государственной власти и управления в области охраны окружающей природной среды и т. д., в частности главу 25 Кодекса.
В данной главе отмечено, что целью экологического образования и просвещения является формирование активной жизненной позиции граждан и экологической культуры в обществе, основанных на принципах устойчивого развития. Для достижения этой цели предусмотрены меры государственной поддержки, в том числе и путем финансирование.
Экологическое законодательство отражает экологическую политику Республики Казахстан, основанной на соблюдении принципов приоритета всеобщей экологической безопасности, обеспечения каждому человеку права на жизнь в экологически благоприятных условиях, предотвращения загрязнения окружающей среды и нерационального использования природных ресурсов, установления контроля за состоянием окружающей среды на основе международно-признанных критериев, свободного и беспрепятственного обмена информацией по охране окружающей среды и передовым ресурсосберегающим технологиям, взаимопомощи государств и мирного разрешения возникших между ними споров, с учетом международного права.
Реализация экологической политики в сфере международного сотрудничества осуществляется в виде присоединения к ранее принятым международным конвенциям и соглашениям, заключению новых международных договоров в масштабах региона или на двустороннем уровне с последующим принятием законодательных мер на национальном уровне. Участие Казахстана в работе по международным экологическим конвенциям способствует включению страны в общемировой процесс экологической деятельности.
Казахстан присоединился к важнейшим международным конвенциям по изменению климата, борьбе с опустыниванием и сохранению биоразнообразия, ратифицировал Орхусскую и трансграничные Конвенции Европейского Экономической комиссии (ЕЭК), ООН, Киотский протокол, стал членом Комиссии Устойчивого развития ООН.
Также существует большое разнообразие международных договоров, затрагивающих вопросы экологии: договоры, в целом и прямо направленные на охрану окружающей среды; косвенно связанные с проблемами экологии; комплексные договоры, в которые включены специальные разделы о защите окружающей среды.
В настоящее время в Республике Казахстан действуют 22 ратифицированных экологических международных конвенций, порядка 10 кодексов и 18 законов, а также более 300 специальных подзаконных актов, которые напрямую или косвенно регулируют определенные сферы взаимодействия общества и природы и, характеризуя действующее законодательство в области охраны окружающей среды.
Нарушение экологического законодательства влечет имущественную (гражданско-правовую), административную, уголовную ответственность.
Роль Конституции в охране окружающей среды.
До получения Республикой Казахстан в истории Казахской ССР существовали всего 3 Конституции: 1926 года, 1936 года, 1977 года.
Конституционным законом «О государственной Независимости Республики Казахстан» от 01.01.2001 года Казахстан объявлен независимым государством. Конституция 1993 года является первой Конституцией независимого Казахстана. Указанные Конституции прямых норм об охране окружающей среды не содержали. В них лишь указывались, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находятся исключительно в государственной собственности. Роль охраны окружающей среды отводилась специальным законам.
Конституция Республики Казахстан, принятая 30.08.1995 года, определила охрану окружающей среды в качестве базовой функций государства и основной составляющей его политики. В этой связи идеи охраны окружающей среды и устойчивого развития включены в основные стратегические документы и планы, закреплены в качестве долгосрочной политической линии.
Также очень важно отметить, что развитие и пополнение экологического законодательства происходило в соответствии с положениями ежегодных Посланий Президента Республики Казахстан народу Казахстана, стратегических документов по социально-экономическому развитию страны, а так же процессами, происходящими на международной арене по решению глобальных экологических проблем. На сегодняшний день в Казахстане сформирована определенная нормативно-правовая база в экологической сфере, ее дальнейшая актуализация и пополнение будет связана с политикой и перспективой социально-экономического развития республики.
Участие судебной системы Республики Казахстан в охране окружающей среды.
Кроме рассмотрения конкретных дел по спорам охраны окружающей среды судами Республики Казахстан, Верховный Суд Республики Казахстан с целью установления судебной практики принимает Нормативные постановления.
В частности им 22.12.2000 года принято постановление №16 «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды», которое утратило силу Нормативным постановлением Верховного суда Республики Казахстан от 01.01.2001 года №8 «О некоторых вопросах применения судами экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам.
Во первых: В Нормативном постановлении №8 разъяснено, что Экологическое законодательство основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из Экологического кодекса Республики Казахстан, кодексов «О здоровье народа и системе здравоохранения», Земельного, Лесного и Водного, законов от 01.01.2001 года «О радиационной безопасности населения», от 01.01.2001 года, «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», от 9.07.2004 года «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», от 7.07.2006 года «Об особо охраняемых природных территориях», от 01.01.2001 года «О недрах и недропользовании» и иных нормативных правовых актов.
Далее также разъяснены правила применения Экологического кодекса в случае противоречия его норм международным договорам, а также иным законам Республики Казахстан, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, вопросы охраны и использования недр, вод, лесов и иных природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, не используемых в хозяйственной деятельности, животных и растений, занесенных в Правила ведения Красной книги Республики Казахстан от 2.06.2012 года, виды природопользования, в частности: общее природопользовании населения - на бесплатной основе, а также специальное природопользования - на основании специальных разрешений и на платных условиях, обязательность платы за эмиссии в окружающую среду, равно как и обязательные налоговые платежи за пользование отдельными видами природных ресурсов.
Данное постановление охватывает не только порядок применения норм материального права, в частности положении Международных Конвенции, экологического, гражданского, налогового законодательства, Закона Республики Казахстан от 01.01.2001 года «Об обязательном экологическом страховании», Правил экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды от 01.01.2001 года, Перечня экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности и. т.д., оно также дает исчерпывающие ответы о порядке применения норм процессуального права.
Резюмируя анализа истории развития экологического законодательства Казахстана, следует отметить, что процессы политической и социально-экономической модернизации, происходящие в казахстанском обществе, а так же вовлечение республики в мировые процессы определили особенности и основные тенденции развития системы отечественного экологического законодательства и на данный момент экологическое законодательство отвечает всем требованиям его цели.
Мангистауский областной суд
