Тема: «Пути совершенствования
нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: профессиональный взгляд юриста»
Добрый день уважаемые участники круглого стола!
Сегодня я хочу обсудить проблемы нормотворческой деятельности в республике, в частности мониторинг законодательства, неверное толкование норм федерального законодательства, вопросы неоднозначного и двоякого толкования норм права, возникающего из-за нарушения юридической техники.
Федеральный регистр нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия).Федеральный регистр создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Федеральный регистр - это база данных, которая содержит в электронном и документальном виде нормативные правовые акты и сведения о них. На территории Республики Федеральный регистр ведет Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия).
В соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) от 01.01.2001 98-З «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» и Указом Президента Республики Саха (Якутия)
«О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации в Республике Саха (Якутия)» Федеральный регистр является 1) официальным электронным источником опубликования нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) и 2) официальным источником информации о состоянии законодательства Республики Саха (Якутия).
В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации Министерство Юстиции Российской Федерации через портал «Нормативные правовые акты Российской Федерации» обеспечивает доступ к сведениям о нормативных правовых актах, содержащихся в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
(по этому адресу zakon. skli. ru)
Именно хочу подчеркнуть, что Федеральный регистр является открытым источником состояния законодательства Республики. То есть, в отличие от правовых систем установления специальных программ не требуется. Нужен лишь доступ в Интернет.
Кроме того, при авторизации на сайте через электронную почту, появляется возможность ознакомиться с содержанием дополнительных сведений: с экспертным заключением Управления, актом прокурорского реагирования, судебным решением и т. д.
А также можно выбрать любой регион, субъект Российской Федерации и посмотреть их акты и дополнительные сведения к ним.
У себя на раздатке в брошюре «Федеральный регистр» можете ознакомиться с содержанием Федерального регистра. Сколько актов, дополнительных сведений содержится по состоянию на сегодняшний день.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» установлен 7-дневный срок представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы, обязанность по обеспечению установленных положений возложена на Главу Республики Саха (Якутия).
Таким образом, нормативное закрепление на федеральном уровне направления актов для их включения в Федеральный регистр, обеспечивает 100%-ную достоверность сведений, содержащихся в ФР.
Считаю, что в целях оперативного сбора правовой информации о том или ином акте, вообще состояния законодательства в целом очень удобно использовать Федеральный регистр в качестве источника.
Полезным может быть для студентов при написании рефератов, курсовых и дипломных работ. И конечно же в деятельности органов государственной власти так и органов местного самоуправления.
Проблемы нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия)Управлением ведется статистика нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия).
Количество проектов разрабатываемых нормотворческими органами республики увеличивается: за 2015 год в Управление поступило 1258 проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия).
Для сравнения в 2014 году рассмотрено 1228 проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), 2013 году – всего 958 проектов.
По результатам статистики за 9 месяцев текущего года рассмотрено уже 895 проектов нормативных правовых актов. Тут следует иметь в виду, что через Управление проходят все проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов нормативных правовых актов министерств и ведомств.
По результатам правового анализа в 103 проектах выявлены несоответствия федеральному законодательству.
Наиболее часто нарушения встречаются в актах в сфере:
- образования;
- недропользования;
- наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
2. Также следует отметить, что при внесении проекта нормативного правового акта по отдельному поручению не проводится анализ акта в целом, вследствие чего нормативный правовой акт на стадии проекта проходит необходимое согласование во всех органах без замечаний, а после принятия выявляются нарушения федерального законодательства, хотя негативных последствий можно было бы избежать еще на стадии проекта.
Таким образом, еще одной причиной выявления нарушений федерального законодательства является несвоевременное реагирование нормотворческих органов на изменения федерального законодательства.
Соблюдение юридической техники при разработке проектов нормативных правовых актов
Зачастую проекты нормативных правовых актов содержат нарушения юридической техники.
Управлением за 2016 год в 44 проектах нормативных правовых актов выявлены нарушения правил юридической техники.
Основные нарушения выявляются в нормативных правовых актах, которые содержат положения, допускающие возможность двоякого и иного толкования: такие как «не позднее чем в течение десяти рабочих дней с даты внесения соответствующих записей». (Федеральный закон от 01.01.2001 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")
В данном случае не понятно, какой установлен срок:
- не позднее или чем в течение, а также чьи рабочие дни считать: органа, осуществляющего внесение соответствующих записей, либо установленные рабочие дни на календарный год.
В актах часто допускаются отсылочные нормы, что также может повлечь негативные последствия. Многие отсылочные нормы имеют опосредованный характер, ввиду чего возникают проблемы с применением норм (законодательством Российской Федерации), либо имеет место нецелесообразные отсылочные нормы, когда вопрос может быть решен в данном акте.
Еще одним ярким примером двоякого и неоднозначного толкования является использование в актах выражение «и (или)».
Например, «условием предоставления субсидии является отсутствие у организации нецелевого использования бюджетных средств и (или) полностью неустраненных нарушений условий предоставления субсидий по ранее полученным субсидиям.
Тут формулировка «и (или)» допускает двоякое толкование, поскольку позволяет выборочное применение условий предоставления субсидии на усмотрение уполномоченного органа, так например субсидии могут предоставляться как при отсутствии обоих оснований, так и при отсутствии одного из них.
Нет гарантии, что правоприменитель использует «или» при наличии одного из нарушений и не потребует отсутствия обеих нарушений применяя «и».
Правовая экспертиза, пробелы в правовом регулированииОсновным инструментарием в обеспечении единства правового пространства является проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов.
В Республике за последние годы количество принятых нормативных правовых актов увеличилось.
Для сравнения в 2013 году было проведено 1128 правовых экспертиз, в 2014 - 1717, в 2015 – 1544, за 9 месяцев 2016 года количество экспертных заключений достигло 1280.
За 2016 год по результатам проведенных правовых экспертиз Управлением выявлены нарушения федерального законодательства в 106 нормативных правовых актах.
Следует отметить, что активизировалась работа органов государственной власти республики по приведению нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством на основании экспертных заключений, в частности сократились сроки приведения нормативных правовых актов, значительно снизилось количество актов прокурорского реагирования, в связи с оперативной работой органов государственной власти по разработке проектов нормативных правовых актов, устраняющих нарушения федерального законодательства.
Средний срок приведения нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством составляет – 2-3 месяца.
В 2015 году количество нормативных правовых актов, приведенных в соответствие с федеральным законодательством на основании экспертных заключений без внесения актов прокурорского реагирования – 54, в 2016 – 40.
За 2015 года приведено нормативных правовых актов на основании актов прокурорского реагирования, внесенных на основании экспертных заключений Управления – 37, в 2016 году – 14, что также указывает на оперативное принятие мер органами государственной власти республики без вмешательства органов прокуратуры.
За 2016 год общее количество нормативных правовых актов, в которых были устранены нарушения федерального законодательства, выявленные Управлением составило 54 акта.
По состоянию на 04.10.2016 несоответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству выявлены в 84 нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия). (Конституция Республики Саха (Якутия), 2 Конституционных закона Республики Саха (Якутия), 21 закон Республики Саха (Якутия), 1 Указ Президента Республики Саха (Якутия), 18 актов Правительства Республики Саха (Якутия), 41 акт иных органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия)).
Наибольшее количество актов, в которых выявлено несоответствие федеральному законодательству, составляют ведомственные акты иных органов исполнительной власти. (41)
Причиной длительного неприведения ведомственных актов является особый порядок вступления их в силу, обязательная процедура их регистрации.
Например, выявляется несоответствие федеральному законодательству, выносится экспертное заключение, приходит отзыв о согласии с нормотворческого органа, справка от прокуратуры республики о согласии с выводами экспертного заключения. Но при этом в Федеральном регистре есть примеры, что с 2013 года стоит статус «Выявлено несоответствие», потому что в Управление акт не поступает, в уполномоченный орган не поступает и, соответственно, предусмотренную государственную регистрацию не проходит.
При этом согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и их государственной регистрации нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, для исполнения не направляются. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. (пункт 12.2)
Примеры длительного неприведения:
1. Приказ Министерства здравоохранения Республики Саха (Якутия)
от 01.01.2001 №01-8/4-1904 «Об утверждении административного регламента Минздрава РС(Я) по предоставлению государственной услуги «Прием заявлений, постановка на учет и предоставление информации об организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством Республики Саха (Якутия) для определенных категорий граждан»
- Экспертное заключение от 01.01.2001 №01-09/3118/057;
- Отзыв от 01.01.2001 №01-20/1307 о согласии;
- Справка Прокуратуры Республики Саха (Якутия) от 01.01.2001 о согласии;
- срок неприведения 3 года 5 месяцев.
Управление на основании поручений Минюста России, а также по собственной инициативе проводит обзоры и мониторинги законодательства в различных сферах правоотношений.
Проведено всего 16 обзоров и мониторингов законодательства.
в следующих сферах: государственной гражданской службы, лесопользования, добычи и переработки биоресурсов, оборота драгоценных металлов и камней, жилищно-коммунального хозяйства, а также реализации крупных инвестиционных проектов и государственного оборонного заказа, о нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона , по вопросам государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества, мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, в целях выявления в нем положений, способствующих проявлению коррупции, профилактики экстремизма, в сфере участия граждан в охране общественного порядка, обеспечения пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров миграции граждан,
По результатам которых, в настоящее время, остаются пробелы законодательства в следующих сферах:
1. В сфере государственной гражданской службы.
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.2001 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» установлено, что нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации утверждаются перечень должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта Российской Федерации, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации. (частью 10 статьи 60.1)
Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 01.01.2001 214-З «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)» указанный перечень и план проведения ротации гражданских служащих утверждаются указами Главы Республики Саха (Якутия). (пункт 2 статьи 27)
При этом ни перечень, ни план проведения ротации в республике еще не утверждены.
2. Органом исполнительной власти Республики не установлены лимиты использования объектов животного мира и лимиты и квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, не относящимися к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, для которых охота и рыболовство являются основой существования.
В силу части 2 статьи 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации эти лимиты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Если в первом случае, точно на лицо пробел в правовом регулировании, то в данном случае ситуация такая.
Принят приказ уполномоченного органа (Министерство охраны природы Республики Саха (Якутия)) от 01.01.2001 №01-05/1-219 «Об установлении лимитов на добычу (вылов) объектов водных биологических ресурсов для удовлетворения личных нужд».
Однако, по информации органа, осуществляющего государственную регистрацию ведомственных актов, данный акт не поступал для регистрации, в связи с чем, не подлежит применению, поскольку как я уже озвучивала согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и их государственной регистрации нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, для исполнения не направляются. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
(Постановление Правительства РС(Я) от 01.01.2001 N 572
«Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и их государственной регистрации»)
Таким образом, в данном случае акт уполномоченным органом принят, но в силу указанных обстоятельств, применяться не может, что также рассматривается как пробел.
Независимая антикоррупционная экспертиза.
Особая роль в законодательстве Российской Федерации по противодействию коррупции отведена лицам, аккредитованным в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В настоящее время по сведениям Государственного реестра независимых экспертов, на территории Республики аккредитованы всего 14 независимых экспертов: 8 физических и 5 юридических лиц.
Между тем, говорить о независимых экспертах как о полноценных субъектах антикоррупционной экспертизы рано. За 2011 независимыми экспертами проведено 14 антикоррупционных экспертиз, за 2012 - 4, за 2013 -2, за 2014 -2, за 2015 года -3, за первое полугодие 2016 -1. Пик активности в 2011 году, 5 лет назад.
В соответствии с информацией, поступившей от независимых экспертов, отсутствие заинтересованности обусловлено отсутствием оплаты за указанную деятельность. Конечно, это вопрос спорный, поскольку экспертиза - независимая, зависеть финансово от государства эксперты не могут и экспертизу они должны проводить за счет собственных средств.
А также основной проблемой, которую обозначили независимые эксперты - это отсутствие мотивированного ответа по результатам рассмотрения заключения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, как показывает мониторинг сайтов не все проекты нормативных правовых актов и муниципальных нормативных правовых актов публикуются на официальных сайтах нормотворческих органов, что препятствует проведению независимой антикоррупционной экспертизы.
Возможными толчками решения проблем пассивности независимых экспертов послужило бы, например, проведения обучения, повышение качества условий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы, популяризация данной деятельность среди населения республики и т. д.
Уставное нормотворчество
Основу жизнедеятельности любого муниципального образования помимо федерального и республиканского законодательства составляет устав муниципального образования как нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов.
За последние года наблюдается активизация органов местного самоуправления в части уставного нормотворчества.
Так, в 2013 году Управлением было рассмотрено всего 960 муниципальных правовых актов, в 2014 году отмечается резкий скачок – 2005 муниципальных правовых актов, в 2015 – 2138 актов, за девять месяцев 2016 года Управлением рассмотрено 1684 муниципальных правовых акта.
Несмотря на растущие показатели, на сегодняшний день в республике остро стоит вопрос приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством.
Полностью соответствуют действующему федеральному и республиканскому законодательству уставы 311 муниципальных образований республики.
Управлением в данном направлении проводится огромная работа по методической помощи органам местного самоуправления.
Как результат, прослеживается тенденция сокращения доли отрицательных решений (за 2016 года доля отрицательных решений составила 37,4% от общего количества принятых Управлением решений (АППГ – 50,8%).
К сожалению, в республике все еще есть муниципальные образования уставы, которых не соответствуют Федеральным законам 2011 года, 2013 года.
В данное время уставы 134 муниципальных образований не соответствуют действующему законодательству.
Притом, что федеральное законодательство не претерпевало изменений, требующих внесения изменений в уставы муниципальных образований, с февраля текущего года и у органов местного самоуправления было достаточно времени для приведения в соответствие уставов муниципальных образований.
В связи с чем призываю муниципальные образования активизировать работу в сфере уставного нормотворчества.
Итоги:
1. Рекомендовать использовать в работе Федеральный регистр нормативных правовых актов как единственный достоверный источник состояния законодательства республики;
2. В целях повышения качества нормотворческой деятельности выработать единые правила по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов;
3. Признать и обеспечить мониторинг действующего законодательства как необходимую и неотъемлемую часть нормотворческой деятельности;
(Признать и считать мониторинг действующего законодательства важнейшим и необходимым условием совершенствования нормотворческой деятельности)
4. Инициировать разработку комплекса мер, направленных на популяризацию института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
