Аналитический обзор нормативно-правовой основы взаимодействия с органами государственной власти (по состоянию на апрель 2015 г.) (стр. 1 )

Аналитический обзор нормативно-правовой основы взаимодействия с органами государственной власти (по состоянию на апрель 2015 г.)

Обзор подготовлен для практического использования. Он включает характеристику федеральных законов, указов президента России, постановлений правительства, приказов Минюста РФ. Характеристика подготовлена таким образом, чтобы ответить на вопрос: «Как использовать этот документ в ходе взаимодействия с властью?». Нормативные и программные документы разбиты на группы по содержанию: «разрешительные» акты (документы, дающие какие-либо возможности некоммерческим организациям); акты, создающие площадки для взаимодействия некоммерческих организаций и власти; акты о порядке экспертизы и оценки документов власти и результатов ее деятельности; «документы о намерениях» (государственные программы и концепции).

В начале обзора даны краткие характеристики использованной в обзоре классификации и изменений нормативной базы в постсоветский период.

Классификация и общие возможности использования документов, регламентирующих взаимодействие с властью

Действующие в настоящее время нормативные акты, регулирующие взаимодействие некоммерческих организаций и бизнеса с органами государственной власти, были приняты в XXI в., главным образом в ходе административной реформы (реформирования системы органов государственной исполнительной власти).

С точки зрения прикладного использования для защиты прав целевых групп граждан, все такие документы можно разделить на группы:

Законодательные и другие акты, разрешающие (но, как правило, не обязывающие) органам власти поддержку деятельности НКО и бизнеса, а также разрешающие решение поставленных гражданами и их объединениями социальных проблем. Могут использоваться для аргументирования необходимости действий власти в интересах целевых групп и формулирования обязательных для рассмотрения властью предложений. Законодательные и другие акты, создающие площадки для взаимодействия с властью (Общественную палату РФ, Совет по правам человека при Президенте РФ, общественные советы при органах власти) и регламентирующие деятельность таких площадок. Могут использоваться включение представителей целевых групп в работу таких площадок в качестве членов советов, экспертов и т. д. Законодательные и другие акты, предоставляющие возможность организациям и гражданам высказывать мнение в форме экспертизы или оценки о документах власти или о результатах ее деятельности. Могут использоваться как для влияния на содержание документов, принимаемых органами власти, так и для выражения мнения профессиональной или социальной группы о качестве работы чиновника. Программные документы, определяющие планы власти по взаимодействию с организациями гражданского общества и повышению открытости власти. Цитаты из таких документов могут использоваться для усиления аргументации в обращениях органам государственной власти.

Все документы, регламентирующие взаимодействие с властью, исходят из запрета вмешательства в деятельность государственных органов. Другими словами, влияние организаций гражданского общества на власть не приводит к непосредственному результату: экспертное заключение может быть учтено или не учтено; оценка деятельности чиновника рассматривается руководителем этого чиновника, она может быть учтена или отвергнута. При этом чиновники в России имеют возможность не реагировать или слабо реагировать на обоснованные попытки гражданского общества влиять на него, поскольку заказчиком для них является не народ, а вышестоящая власть, и они уверены в результатах любых выборов. В таких условиях для получения результата в защите прав и интересов представителей целевых групп необходимо одновременное или последовательное использование нескольких механизмов взаимодействия, иногда – в сопровождении информационной кампании.

Изменения нормативной базы в постсоветский период

Основные законы, определяющие правовой статус и возможности некоммерческих организаций, были приняты в 90-е годы прошлого века, в ходе создания принципиально новой по сравнению с советской нормативной базы. Это законы о некоммерческих организациях, об общественных объединениях, которые впоследствии лишь корректировались.

Большой блок федеральных законов о взаимодействии власти и организации гражданского общества был принят в ходе административной реформы с 2004 г.: о порядке рассмотрения обращений граждан; об обеспечении доступа к информации о деятельности органов публичной власти; о предоставлении государственных и муниципальных услуг, об основах общественного контроля и др. К этому же блоку относятся нормативные акты о создании и деятельности «гражданских платформ», то есть площадок для консолидации организаций гражданского общества и их взаимодействии с властью. Например, закон об Общественной палате России и соответствующие законы субъектов РФ. В период до 2012 г. федеральные акты, которые бы ухудшали положение НКО, практически не принимались.

Ситуация изменилась в июле 2012 г., когда был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Власть увидела в НКО угрозу, как непосредственную (, получавших зарубежное финансирование), так и потенциальную (в случае резкого обострения социально-политической ситуации НКО могут выступить центрами консолидации недовольных граждан). Первый удар был нанесен по непосредственной угрозе. В соответствие с новым законодательством, к иностранным агентам могут быть отнесены организации, отвечающие одновременно двум критериям: занимаются политической деятельностью, получают зарубежное финансирование. В случае регистрации в качестве иностранного агента организация оказывалась в условиях очень жесткой регламентации: более частая отчетность и проверки; необходимость прохождения аудита; необходимость выполнять требования, о которых легко забыть, что создает возможность для штрафа или закрытия такой НКО (например, указывать в переписке, что НКО выполняет функции иностранного агента). Практика выполнения закона «об иностранных агентах» с 2014 г. такова, что в реестр по требованию территориальных подразделений Минюста вносятся организации, которые не занимаются политической деятельностью. Лишь в редких случаях решения о внесении в реестр агентов удается отменить через суды. Таким образом, зарубежное финансирование стало главным фактором риска в деятельности российских НКО.

Однако НКО, не получающие зарубежного финансирования, также являются уязвимыми в отношениях с властью в силу того, что понятие «экстремизм» в Федеральном законе «О противодействии экстремизму» является чрезвычайно широким и включает в себя «возбуждение социальной розни», что может при желании означать обвинения по данному закону в отношении активистов НКО, резко критикующих органы власти или представителей каких-либо социально-профессиональных групп (чиновники, медики и др.).

Помимо изменений нормативной основы, меняется практика отношения контролирующих государственных органов по отношению к НКО: лояльные НКО фактически выведены из сферы государственного контроля при условии выполнения формальных требований о предоставлении отчетности. В то же время, НКО, признанные по каким-либо причинам нелояльными, подвергаются жесткому прессингу.

В апреле 2015 г. Комиссар по правам человека Совета Европы в своем докладе за 2014 г. призвал к «комплексному пересмотру» российского законодательства об НКО в соответствии с Европейской конвенцией и решениями Страсбургского суда.

Можно ожидать дальнейшего ужесточения законодательства о НКО в России в направлениях: усиления возможностей контролирующих организаций по контролю за деятельностью НКО; прекращению деятельности НКО по представлению контролирующих организаций.

Перечень и описание основных нормативных и программных документов, регламентирующих взаимодействие

Группа 1: «Разрешительные» документы федерального уровня

Федеральный закон от 01.01.2001 N 7-ФЗ (ред. от 01.01.2001) «О некоммерческих организациях»

Данный ФЗ установил, что органы власти (ст. 31) «в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку». Закон не содержит полного перечня видов такой поддержки, он предусматривает, что «оказание экономической поддержки некоммерческим организациям осуществляется в различных формах». К таким формам, приведенным в качестве примера, почему-то отнесены закупка товаров, работ услуг, а также предоставление льгот по уплате налогов и сборов гражданам и юридическим лицам, оказывающим НКО материальную поддержку. При этом закупка товаров, работ и услуг у НКО фактически не является поддержкой, поскольку процедуры таких закупок одинаковы для НКО и бизнес-организаций, действующих в едином конкурентном поле. Возможность предоставления налоговых льгот донорам НКО фактически сведены к нулю оговорками, сделанными в этой же статье 31: льготы не могут предоставляться отдельным организациям.

Дополнительно введенная в данный закон ст. 31.1. «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления» установила перечень видов деятельности, работа по которым (в соответствие с учредительными документами НКО) дает возможность для оказания им помощи органами власти и, соответственно, включения таких НКО в реестр социально ориентированных некоммерческих организаций. В данном перечне такие виды деятельности, как

«6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;…

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности».

ФЗ разрешает дополнять данный перечень видов деятельности законами субъектов РФ и нормативными актами муниципалитетов. Многие субъекты РФ воспользовались данной возможностью и расширили список.