Авторы: Бабланов Тлеуберди Кадесович, кандидат экономических наук
, доктор экономических наук
Основания участия государства в предпринимательской деятельности
В экономике Казахстана после обретения независимости проведены реформы, предусматривающие переход от плановой экономики к рыночному регулированию отношений. Для создания условий появления рыночных отношений требовалось построение самого рынка. В отличие от капиталистических стран, где большинство рынков сформировались в результате активности частного капитала, в Казахстане отдельные рынки создавались через государственный капитал. Государство активно создавало субъектов предпринимательства, участвуя в их уставных капиталах.
Вместе с тем государство, выступая, с одной стороны, как основной институт экономической системы может поддерживать экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой, как владелец субъекта предпринимательства, имеет возможность создавать определенные препятствия в виде административных или политических барьеров для деятельности других участников рынка.
Последние тенденции в экономике показали, что субъекты предпринимательства с государственным участием активно конкурируют с частным бизнесом и в некоторых ситуациях даже вытесняют их с товарных рынков, тогда как первоначально задумывалось, что они будут способствовать построению рынков, и в последующем их участие в предпринимательской деятельности будет сокращаться.
Антимонопольное законодательство Республики Казахстан особо выделяет перспективный контроль (ex-ante) воздействия государства на конкурентные секторы рыночной экономики, а также и анализ фактического (ex-post) участия государства в экономике. Впервые в Законе Республики Казахстан «О конкуренции» от 01.01.01 г. были закреплены институциональные основания участия государства в предпринимательской деятельности в Казахстане.
Согласно редакции ст. 31 указанного Закона, государство участвовало в предпринимательской деятельности в целях решения социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства, в случаях:
отсутствия иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества; использования стратегических объектов, находящихся в государственной собственности; наличия общественной потребности в производстве товаров в тех сферах общественного производства, в которых отсутствует конкуренция либо недостаточно развита конкуренция.Пример 1 Предоставление согласия на дальнейшую деятельность Антимонопольным органом рассмотрено ходатайство о предоставлении согласия на дальнейшую деятельность АО «ТЭЦ», основным видом деятельности которого является производство электрической и тепловой энергии. Помимо основной деятельности АО «ТЭЦ» осуществляет иные виды деятельности, в числе которых: реализация материалов, реализация металлолома, реализация угля, передача во временное владение и пользование мостовых кранов. По основному виду деятельности АО «ТЭЦ» является субъектом рынка, занимающим доминирующее положение в границах города А, и субъектом естественной монополии. Тем самым на рынке, где участвует АО «ТЭЦ», недостаточно развита конкуренция. При этом такие рынки, как реализация материалов, металлолома, угля и передача во временное пользование помещения и мостовых кранов, являются развитыми. Так, в городе А деятельность по торговле ломом и отходами черных металлов осуществляют 6 субъектов, по оптовой торговле каменным углем – 26 субъектов, по аренде и эксплуатации собственной или арендуемой недвижимости – 409 субъектов, строительной техники и оборудования для строительства гражданских объектов – 32 субъекта. Вместе с тем, в ходе анализа было установлено, что в процессе осуществления основной производственной деятельности образуется металлический лом. В соответствии со ст. 288 Экологического кодекса Республики Казахстан физические и юридические лица, в процессе хозяйственной деятельности которых образуются отходы, обязаны предусмотреть меры безопасного обращения с ними, соблюдать экологические и санитарно-эпидемиологические требования и выполнять мероприятия по их утилизации, обезвреживанию и безопасному удалению. АО «ТЭЦ» реализует лом и отходы цветных и черных металлов только юридическим лицам, имеющим лицензию на сбор (заготовку), хранение, переработку и реализацию лома и отходов цветных и черных металлов в Республике Казахстан. В случае складирования металлолома, по меньшей мере, через 6 месяцев территория АО «ТЭЦ» будет полностью занята металлолом, что повлечет ущерб окружающей среде. Более того, будут созданы препятствия для безопасного осуществления основной деятельности. Антимонопольным органом, учитывая, что в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан предусмотрена утилизация лома, предоставлено согласие АО «ТЭЦ» по виду деятельности «реализация металлолома» при условии образования металлолома в процессе его хозяйственной деятельности. В результате анализа Антимонопольным органом предоставлено согласие на дальнейшую деятельность АО «ТЭЦ» по основному виду деятельности и по некоторым иным видам деятельности (реализация металлолома) |
Предусматривалось, что создание государственных предприятий, юридических лиц, более пятидесяти процентов акций (долей) которых принадлежат государству, и аффилиированных с ними лиц, которые будут осуществлять свою деятельность на территории Республики Казахстан, осуществляется с предварительного согласия антимонопольного органа. При этом данное требование распространялось только на случай активности государства на товарных рынках, на которых отсутствует конкуренция либо недостаточно развита конкуренция.
Создание государственных предприятий и юридических лиц в иных случаях рассматривалось без согласия антимонопольного органа. В результате на практике происходило так, что многие компании с государственным участием, создавшись при отсутствии иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества, а также при использования стратегических объектов, находящихся в государственной собственности (без предварительного согласия антимонопольного органа), в уставе указывали стандартный перечень видов деятельности. Иными словами, в уставе присутствовали основные виды деятельности, по которым, данное предприятие создается, но, помимо них, в уставе указывались виды деятельности, которые находятся в конкурентной среде и осуществление которых способно привести к ограничению конкуренции.
Также в Законе была установлена обязанность государственных предприятий и юридических лиц, более пятидесяти процентов акций (долей) которых принадлежат государству, и аффилиированных с ним лиц, созданных до введения в действие Закона, получать заключение антимонопольного органа на право ведения дальнейшей деятельности.
Антимонопольным органом в реализацию ст. 77, 78 Закона была проведена работа по сокращению участия государства в предпринимательской деятельности. Согласие антимонопольного органа на создание и функционирование госпредприятий выдавалось по тем сферам деятельности, где по каким-либо причинам потребности общества не могут быть полноценно удовлетворены частными предпринимателями.
В период с 2009 по 2011 гг. Антимонопольный орган в совокупности получил 5477 ходатайств по ст. 77 и 78. В рамках ст. 77 Антимонопольный орган рассмотрел 4818 ходатайств и представил отрицательный отзыв по 252 из них. В рамках ст. 78 было рассмотрено 659 ходатайств, из которых 195 были отклонены (см. примеры 4.1. и 4.2.). Большинство государственных предприятий и компаний с государственным участием, которые не получили согласия от антимонопольного органа, были впоследствии приватизированы или ликвидированы. Наиболее частым основанием для отказа служил мощный потенциал развития конкуренции на рынках, на которых действовали эти предприятия и компании.
Пример 2 Отказ в предоставлении согласия на дальнейшую деятельность Антимонопольным органом рассмотрено ходатайство на дальнейшую деятельность ТОО «А». ТОО «А» создано приказом единственного акционера АО «АА». Согласно Уставу, предметом деятельности ТОО «А» являются исследования и экспериментальные разработки в области общественных и гуманитарных наук. Потребителями услуг ТОО «А» являются более 30 компаний. Фактические показатели деятельности с 2006 по 2010 гг. (млн. тенге)
По информации статистики, вид деятельности исследования и экспериментальные разработки в области общественных и гуманитарных наук (72.20.0) в Республике Казахстан осуществляют 254 субъектов рынка. Кроме того, учредитель ТОО «А» АО «АА» также осуществляет аналогичные виды деятельности в нефтегазовом секторе, что приводит к дублированию функций. К тому же, учитывая, что участником указанных субъектов рынка является государство, они фактически являются конкурентами между собой. Однако конкуренция между субъектами с государственным участием нецелесообразна. В этой связи в предоставлении согласия на дальнейшую деятельность ТОО «А» было отказано |
В целях создания благоприятных условий по развитию частного предпринимательства Антимонопольным органом были осуществлены дальнейшие шаги. Проведено «Народное IPO», в рамках которого любой желающий мог стать миноритарным владельцем пакета акций национальных компаний. Проведена так называемая «вторая волна приватизации», в рамках которой реализованы и продолжают реализовываться объекты государственной собственности.
Кроме того, законом Республики Казахстан от 01.01.01 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ограничения участия государства в предпринимательской деятельности» в антимонопольное законодательство Казахстана внедрены принципы Yellow Pages Rule, заимствованные у США, Сингапура и Норвегии.
Ст. 31 закона «О конкуренции» изложена в новой редакции, согласно которой, государство участвует в предпринимательской деятельности в следующих случаях:
- отсутствия иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества;
- использования и содержания стратегических объектов, находящихся в государственной собственности;
- осуществления деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии;
- осуществления деятельности организациями, создаваемыми для анализа эффективности и выработки предложений по совершенствованию государственной политики;
- отсутствия на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства, осуществляющего (осуществляющих) производство и (или) реализацию аналогичного либо взаимозаменяемого товара;
- осуществления деятельности созданными аффилиированными лицами национального управляющего холдинга, образованного в рамках мер по оптимизации системы управления институтами развития, финансовыми организациями и развитию экономики;
- прямо предусмотренных законами Республики Казахстан, указами Президента Республики Казахстан или постановлениями Правительства Республики Казахстан.
С принятием ПК РК Закон Республики Казахстан «О конкуренции» утратил силу, и положения Закона перешли в раздел «Экономическая конкуренция» нового кодекса. Согласно п. 2 ст. 192 ПК РК, участие государства в предпринимательской деятельности может осуществляться путем создания государственного предприятия и участием в капиталах юридических лиц.
При этом в случаях, предусмотренных в пп. 5) и 6) п. 1 ст. 192 ПК РК, создание и расширение видов деятельности государственных субъектов рынка осуществляется с согласия антимонопольного органа. В числе последних случаи:
- отсутствия на соответствующем товарном рынке субъекта (субъектов) частного предпринимательства, осуществляющего (осуществляющих) производство и (или) реализацию аналогичного либо взаимозаменяемого товара; осуществления деятельности созданными аффилиированными лицами национального управляющего холдинга, образованного в рамках мер по оптимизации системы управления институтами развития, финансовыми организациями и развитию национальной экономики.
В других случаях п. 1 ст. 92 ПК РК допускает создание государственных субъектов рынка без согласования с антимонопольным органом, так как приоритетом являются отличные от развития конкурентной среды вопросы.
К таким случаям относится:
- отсутствие иной возможности обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства или защиты интересов общества; использование и содержание стратегических объектов, находящихся в государственной собственности; осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии; осуществление деятельности организациями, создаваемыми для анализа эффективности и выработки предложений по совершенствованию государственной политики; прямо предусмотренных ПК РК, законами Республики Казахстан, указами Президента Республики Казахстан или постановлениями Правительства Республики Казахстан.
При этом, в соответствии с п. 1 ст. 192 ПК РК, перечень видов деятельности, осуществляемых юридическими лицами, более 50 процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилиированными с ними лицами, утверждается Правительством Республики Казахстан. В отношении государственных предприятий аналогичное ограничение уже установлено ст. 134 закона РК «О государственном имуществе».
Следует отметить, что ПК РК предполагает обособленный контроль над деятельностью субъектов рынка осуществляющих свою деятельность в сферах, отнесенных к государственной монополии. Государственной монополией, согласно п. 1 ст. 19 ПК РК, является исключительное право государства на производство, реализацию или покупку какого-либо товара на конкурентном рынке.
Отнесение тех или иных видов деятельности осуществляется на основании отраслевых законов и кодексов. Основанием введения государственной монополии в те или иные сферы деятельности является негативное влияние присутствия в них частных субъектов рынка, то есть негативное влияние конкурентной среды на состояние конституционного строя, национальной безопасности, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья населения. Например, согласно п. 1 ст. 11-1 закона РК «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», деятельность по изъятию осетровых видов рыб из естественной среды обитания, их закупу, переработке и экспорту их икры и других видов продукции относится к государственной монополии.
Осуществление деятельности, отнесенной к сфере государственной монополии, может осуществляться только субъектом государственной монополии, то есть государственным предприятием, созданным Правительством Республики Казахстан либо местными исполнительными органами областей, городов республиканского значения, столицы по решению Правительства Республики Казахстан.
В соответствии с п. 4 ст. 193 ПК РК, в отношении субъектов государственной монополии установлен ряд запретов. В их числе запреты:
1) производить товары, не относящиеся к сфере государственной монополии, за исключением деятельности, технологически связанной с производством товаров;
2) владеть акциями (долями участия в уставном капитале), а также иным образом участвовать в деятельности юридических лиц;
3) переуступать права, связанные с государственной монополией;
4) устанавливать цены на производимые или реализуемые им товары, отличающиеся от цен, установленных в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Данные запреты направлены на недопущение возможных фактов ограничения конкуренции, в связи с чем контроль за ними закреплен Антимонопольным органом.
Антимонопольный орган также осуществляет экспертизу цен на товары, производимые и реализуемые субъектом государственной монополии. Однако законодательно не закреплены случаи проведения экспертизы цен. При этом ПК РК запрещается создание государственного субъекта рынка в категории субъекта малого предпринимательства, а также участие государства в подобных субъектах.
Также п. 5 ст. 192 ПК РК допускает создание юридических лиц, более двадцати пяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилиированных с ними лиц только при условии последующей продажи акций (долей участия в уставном капитале) государства с учетом срока окупаемости проекта.
