ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПАРАМЕТРЫ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
г. Минск, Институт бизнеса и менеджмента технологий БГУ
e-mail: *****@***ru
В экономике Беларуси государственный сектор устойчиво сохраняет доминирующие позиции. Так, на госпредприятиях создается примерно 75% ВВП. Велико значение госсектора в обеспечении занятости, в поддержании внутреннего и внешнего макроэкономического равновесия.
Вместе с тем нарастание неэффективности организаций госсектора обусловило необходимость реформирования сложившегося хозяйственного механизма. Целевое задание по разработке стратегии реформирования предприятий госсектора сформулировано в совместном постановлении СМ РБ и НБ РБ № 28/2 от 18. 01. 2016 г., применительно к краткосрочной перспективе [2].
Выработка комплексной программы реструктуризации госсектора предполагает наличие методологической и прагматической составляющей, адекватной периоду рецессии. В целом снятие коллизий транзитивной экономики обусловливает:
а) определение методологических подходов к выработке базовых принципов реформирования госпредприятий;
б) проведение институционального и политэкономического исследования с целью выявления основных форм и причин кризиса экономики госсектора;
в) выработку предложений по реформированию хозяйственного механизма, обновлению бизнес-процессов и развитию корпоративной культуры;
г) наличие научного сопровождения процедуры реструктуризации, мониторинг и внесение корректив в заявленную программу реформирования госсектора.
В качестве исходной теоретико-методологической базы целесообразно использовать концепцию перманентного кризиса АКС, а также наработки современной транзитологии. Тем самым открывается возможность использовать опыт, накопленный странами транзитивной группы при переходе к рыночной экономике.
Формы проявления кризиса госсектора обнаруживаются на всех уровнях хозяйственной системы. Имеет место торможение НТП, замедление темпов роста производительности труда. Но в первую очередь должны беспокоить снижение «естественной нормы процентной ставки» (доходность капитала), неспособность госсектора создавать внутренние накопления, что снижает инвестиционный потенциал, ограничивает его способности к самофинансированию.
При этом важно обратить внимание на то, что имеет место снижение эффективности не только ранее авансированного капитала, но и капвложений, реализуемых в рамках новых проектов. Это отражает и сложившееся деструктивное неравенство, типа ∆% К > ∆% Q, наглядно отражающее убывание эффективности хозяйственного механизма [4]. Причиной тому выступают низкая институциональная эффективность госсектора, нерациональное межотраслевое распределение инвестиций, навязывание предприятиям изначально сомнительных бизнес-проектов.
По основным параметрам результативность госпредприятий заметно уступает частным организациям, которые были созданы в ходе приватизации. На фоне провала проектов «инновационного перевооружения» (деревообработка, стройматериалы, легкая промышленность) госсектор продемонстрировал свою неспособность решать стратегические задачи «поздней модернизации».
Следует отметить, что перечень проявлений кризиса госсектора достаточно рельефно отражен в Указе Президента РБ № 24 от 23. 02. 2016 г. В качестве таковых обозначены завышенные издержки производства, низкая платежная дисциплина, ненадлежащее управление активами, а также отсутствие рационального импортозамещения [1].
К перечню негативных последствий кризиса устаревшего хозяйственного механизма следует отнести и так называемые формы приспособления, на основе которых искусственно продлевается его культивирование. Так, высокие материальные затраты и низкая эффективность хозяйствования вполне закономерно предопределяют низкий национальный уровень заработной платы. Дефицит внутренних источников накоплений, практика льготирования рыночной процентной ставки снизили склонность госпредприятий к инвестированию за счет собственных средств.
Безусловно, финансовая дестабилизация непосредственно оказывает на экономику госсектора негативное воздействие. Но и сам госсектор деструктивно воздействует на макроэкономические процессы. Так, нельзя оправдать то обстоятельство, что свыше 30% средств консолидированного бюджета расходуется в виде помощи проблемным госпредприятиям. Реализация инвестиционных проектов за счет наращивания внутреннего и внешнего госдолга подрывает финансовую систему страны. Превращение банковского кредитования в квази-бюджетное финансирование дестабилизирует кредитную систему.
Стремление занизить издержки производства и продлить использование сложившихся методов хозяйствования заставляет:
а) отказываться от начисления амортизации; проводить ценовое удешевление ресурсов;
б) удерживать на минимальном уровне заработную плату наемного персонала;
в) постоянно девальвировать белорусский рубль;
г) использовать широкий перечень налоговых льгот и преференций, а также режим перекрестного финансирования;
д) пополнять за счет бюджета оборотные средства предприятий, гарантировать сбыт продукции.
Однако, такие «формы приспособления» обычно порождают новые проблемы. Поэтому при разработке «Стратегии реформирования» госпредприятий важно различать:
1) причины низкой рентабельности отдельных предприятий, что имеет место под воздействием конъюнктурных и прочих факторов;
2) причины системной неэффективности функционирования госсектора;
Низкая доходность госпредприятия вполне может быть детерминирована отраслевой специализацией, или использованием его ресурсов при решении социальных задач [3, стр. 61]. Но причину низкой эффективности госсектора следует усматривать в механизме реализации отношений государственной собственности, в специфике сложившихся субъектно-субъектных отношений.
Основные задачи и способы реформирования. При иррациональных взаимоотношениях между центром и периферией, в условиях доминирования бюрократического торга типа «задание в обмен на льготные ресурсы», невозможно обеспечить эффективное применение государственного капитала. Поэтому при выработке комплексной стратегии реформирования госсектора следует руководствоваться теорией отчуждения государственной собственности, концепцией этатизма [5].
Комплексное реформирование госсектора предполагает использование не одной, а совокупности апробированных «техник обновления». В соответствии с рекомендациями современной транзитологии определяются две исходные реформаторские задачи:
а) сведение до минимума организаций госсектора (приватизация, развитие частного бизнеса);
б) радикальное изменение режима функционирования государственного сектора (деэтатизация, дебюрократизация, разнообразие форм хозяйствования).
Содержание первой задачи означает, что государство уходит из экономики, уступая место частному бизнесу. Сокращается число госпредприятий и организаций. Кроме того в процессе разгосударствления сворачивается бюрократическое давление на частный сектор экономики (деэтатизация банковского сектора, сельскохозяйственного производства).
Постановка второй задачи предполагает, что относительно государственного капитала трансформации подвергается механизм «пользование – владение – распоряжение». С помощью институциональных инструментов преодолеваются одиозные проявления отчуждения госсобственности, созданного продукта и труда. Наемный персонал трансформируется в производственную ассоциацию (корпорацию). Вырабатывается и закрепляется режим коммерческого использования госимущества.
Деэтатизация и дебюрократизация управления государственным капиталом не означают исчезновение взаимоотношений между центром и хозяйствующим субъектом, утверждение некого подобия анархосиндикализма. Но опыт стран ЕС показывает, что сохранение за центром полномочных функций относительно распоряжения госимуществом обуславливает необходимость наличия эффективного защитного антибюрократического механизма.
Институциональные формы хозяйствования. При конкретизации стратегии реформирования следует исходить из того, что госпредприятия должны функционировать в разных институциональных режимах. В качестве основных форм хозяйственного порядка принято выделять:
1) режим жестких бюджетных ограничений (бюджетное предприятие);
2) режим публичного, или общественного права (казенное предприятие);
3) режим частного хозяйственного права (коммерческая корпорация) [6, стр. 78].
Каждый из обозначенных режимов хозяйствования предполагает особое сочетание полномочий и обязанностей институционального агента, целей и задач устойчивого развития, а также разный тип взаимоотношений с бюджетом. Каждая институциональная модель предполагает, с учетом отраслевой специализации, наличие особой системы финансирования текущих издержек, инвестирования, проведения аудита и отчетности.
Всю совокупность взаимоотношений казенного предприятия с центром есть основание классифицировать как хозяйственный расчет. Однако ограниченная экономическая ответственность, необходимость соблюдения нормативов доходности, качества товаров и услуг, тем не менее, не исключают принцип самоокупаемости и стратегическую ориентацию госпредприятия на получение прибыли. Если отраслевое министерство склонно контролировать ценообразование, лимиты капвложений и предельные суммы внешних заимствований, то результаты финансовой деятельности отслеживают Министерство финансов и Парламент страны. При этом в зависимости от экономической ситуации зона такого контроля может видоизменяться [7].
В аспекте проведения комплексного реформирования госсектора белорусской экономики наибольший интерес представляет использование режима частного хозяйственного права, утверждение коммерческого расчета (см. выше пункт 3). При этом для становления полноценной коммерческой корпорации (КК) особое значение имеют:
а) конкурсный отбор бизнес-проектов, заключение соответствующих контрактов с директором предприятия и командой менеджеров;
б) экономическая и материальная ответственность за результаты хозяйствования; наделение Топ-менеджеров широкими полномочия по распоряжению активами;
в) установление рационального режима взаимоотношений между центром и КК;
г) развитие корпоративного управления, утверждение норм производственного соуправления;
д) прозрачность финансовых потоков, внедрение МСФО, обеспечение на фондовой бирже листинга ценных бумаг КК;
е) внедрение рациональных систем оплаты труда, обеспечение эффективной занятости персонала.
В целом обеспечивается разделение функций собственника национального капитала, регулятора надзора и хозяйствующего субъекта, а также обособление прав собственности на капитал, создаваемый продукт и инновационные улучшения.
В институциональном аспекте особое внимание должно быть уделено режиму заключения контрактов, конфигурации полномочий руководителя КК (индивидуальная ответственность), правилам формирования команды Топ-менеджеров (коллегиальная ответственность). В данном аспекте целесообразно различать и дополнять «контракт управления», например, «контрактом исполнения».
Первый тип контракта (управление) призван регулировать взаимоотношения органа госуправления и лидера – генерального директора КК. Именно здесь и определяется – с каким типом директора КК государство предпочитает выстраивать договорные отношения – с профильным чиновником или с профессиональным менеджером-предпринимателем.
При подборе генерального распорядителя государственным капиталом должен быть обеспечен конкурс не только личности, но и бизнес-проектов.
Второй тип контракта (исполнение) воспринимается как «социальный договор» между уполномоченным органом госуправления и командой Топ-менеджеров предприятия. Документ должен содержать детализированные показатели по основным направлениям хозяйственной деятельности КК, с указанием конкретных исполнителей. Понятно, что прекращение действия «контракта управления» автоматически вызывает отставку всей команды менеджеров.
Обратим внимание на то, что сквозь призму конкурса бизнес-проектов и т. п. теряют актуальность имеющие место дискуссии о количестве доводимых госпредприятию показателей, о нецелесообразности «планирования от достигнутого». С прагматических позиций становится понятным, что показателей такого рода должно быть достаточно, чтобы обеспечить сохранность, рациональное использование и наращивание государственного капитала. Каждый контрактный показатель должен быть обоснован и мотивирован, иметь персональную «шкалу ответственности».
Функционирование госпредприятия в режиме коммерческого расчета не должно исключать право государства наращивать капитал за счет бюджетных средств. Но вместо бюджетной поддержки, с целью скрыть накопленные убытки, необходимо формировать инвестиционный канал – для межотраслевого перелива капитала и обеспечения назревших структурных сдвигов. Внедрение норм МСФО создаст предпосылки для развития финансового рынка и использования ценных бумаг как инструмента по привлечению денежного капитала. При выполнении «общественных поручений» госпредприятие должно иметь право на компенсацию понесенных затрат.
Следует упростить практику реструктуризации госпредприятия, процедуру объявления финансовой несостоятельности и применения механизма банкротства. «Контракт управления» и «контракт исполнения» должны реализовываться как в режиме концессии, доверительного управления, аренды, так и государственного (частного) предпринимательства.
В условиях тотального снижения эффективности использования государственного капитала необходимо усиливать аудит инвестиционных проектов. Следует исключить имеющую место номенклатурно-бюрократическую разновидность «инвестирования» в основной капитал, когда финансовые средства расходуются на кабинеты и офисы, на приобретение иномарок и т. п. Оборотные средства не должны выступать для технократии источником первоначального накопления капитала. Поэтому в контрактах на распоряжение государственным имуществом необходимо использовать показатели платежеспособности и ликвидности, отражающие обязательства менеджеров предприятия за состояние дебиторской задолженности, а также внешние заимствования.
В условиях дефицита бюджетных ресурсов, низкой хозяйственной и правовой культуры директорского корпуса есть резон осторожно относиться к культивированию государственно-частного предпринимательства.
Специфика во взаимоотношениях с центром всегда возникает, когда предприятие функционирует как акционерное общество, с контрольным пакетом у государства или без оного. Здесь следует учитывать те дополнительные коллизии, которые возникают между ассоциированным собственником, персоналом предприятия и технократией.
Опыт западноевропейских стран показывает, что непосредственный контроль за деятельностью АО целесообразно осуществлять через автономную управляющую организацию, или государственный холдинг (ГХ). Функционирующий на основе публичного права ГХ может выступать как структура регионального кластера (ТПК), или создаваться по отраслевому признаку. В свою очередь со стороны «центра» деятельность ГХ должна контролироваться «Министерством государственных участий» (Госкомимущество), Министерством финансов и Комитетом по антимонопольному регулированию. Профильные отраслевые министерства отслеживают лишь проведение промышленной политики.
Модернизация внутрипроизводственных отношений. Дефиниция реформированного госпредприятия как корпорации означает, что отныне приходится иметь дело не с имущественным (организация), а с социально-экономическим комплексом, т. е. с производственной ассоциацией. Дорожная карта реформирования внутрипроизводственных отношений должна включать конкретные преобразования на соответствующих уровнях:
а) работник – материальные условия труда (охрана и безопасность труда; эффективное рабочее место, сохранность собственности);
б) работник – работник (микроклимат, разделение труда, взаимозаменяемость, производственное обучение);
в) работник – линейный руководитель (организация труда, индивидуальные и коллективные системы зарплаты, премирование, рацпредложения, повышение квалификации, управление персоналом);
г) работник – производственная ассоциация (стабильность занятости, «системы долевого участия» в собственности и прибылях, социальное страхование, производственное соуправление).
Основная стратегическая направленность реформирования «внутреннего контура» технико-организационных и экономических взаимоотношений – мобилизация социальных факторов устойчивого развития корпорации. Поэтому при реформировании экономики госпредприятий следует внимательно следить за той долей продукта (ВВП), которая выступает как пофакторный доход с труда. Поддержание определенного соотношения между темпами роста производительности труда и зарплатой, их независимость от политического цикла – это исходный пункт в таком ответственном регулировании.
Основная задача формируемой корпоративной культуры – обеспечивать самовыражение личности, гарантировать гендерное равенство, закреплять оптимальный социальный микроклимат, мобилизовать социальные факторы повышения производительности труда.
Поэтому в цивилизованных странах к «конституционной основе» современного предприятия принято относить не только формы собственности на средства производства, но и производственное соуправление. Его основные империативы (независимость профсоюза, совет предприятия, выборность управляющих и возможность их отзыва, «системы долевого участия» наемного персонала в собственности и прибыли) закрепляются в Конституции стран. Нормы производственной демократии отнесены к области важных субъектно-субъектных взаимоотношений, а поэтому детально регулируются специальными законами (ФРГ, Австрия, Швеция).
В любом случае, применительно к белорусским реалиям, весьма актуально принятие новой редакции «Закона о государственном предприятии (корпорации)», а также профильного «Закона о производственном соуправлении и представительстве интересов наемного персонала».
Таким образом, при выработке «Стратегии реформирования» именно корпоративная модель управления должна заменить бюрократическую модель распоряжения государственным капиталом.
Сложность данной проблемы состоит в том, что подобную трансформацию предстоит осуществить:
- посредством реформы, которую должна подготовить республиканская бюрократия и сама же в определенные сроки ее провести;
- в социально-экономической среде, где достаточно широко распространены патерналистские настроения.
Бюрократия и технократия давно усвоили, что от распоряжения госимуществом можно присваивать доходы не меньшие, чем от частной собственности. К тому же при полном отсутствии коммерческих рисков и при максимальных гарантиях личной безопасности. Опыт трансформационного периода свидетельствует о том, что бюрократия способна не только свернуть процесс реформирования, но и представить его в карикатурном виде. Относительно новейшего периода бюрократическое сопровождение негативно отразилось на реализации программ по созданию национальной инвестиционной системы, формированию высокотехнологичных ФПГ, при внедрении в реальный сектор экономики холдингов и т. п.
Поэтому нужно учитывать вероятность возникновения разнообразных институциональных ловушек, что особо деструктивно в условиях незавершенного трансформационного процесса. При разработке комплексной «Стратегии реформирования» госсектора позитивный системно-структурный анализ необходимо дополнять нормативным политэкономическим, сориентированным на обоснование использования приемов деэтатизации и дебюрократизации экономических процессов.
При этом выбор конкретных приемов разгосударствления и реструктуризации национальной экономики придется осуществлять не только в соответствии с результатами объективных научных исследований, но и с учетом состояния надстроечных отношений.
Литература
Указ Президента РБ № 78 от 23. 02. 2016 г. «О мерах по повышению эффективности социально-экономического комплекса Республики Беларусь». // Электронный ресурс: president. Совместное Постановлении СМ РБ и НБ РБ № 28/2 от 18. 01. 2016 г. «Об утверждении комплекса мер по решению задач социально-экономического развития Республики Беларусь в 2016 году и обеспечение макроэкономической стабильности». // Электронный ресурс: . Экономика организации (предприятия). – Минск, Вышэйшая школа, 2015. – 688 с. Методологические основы анализа административного роста в условиях перманентного кризиса мобилизационной экономики. В сб.: Труды БГТУ. Научный журнал. Экономика и управление. № 7 (154) – Минск, 2012. – стр. 17 – 20.5. Экономическое самоуправление. Монография. – Минск: Вышэйшая школа, 1992. – 248 с.
6. Микроэкономика: основы микроанализа и современная практика. Учебное пособие, 5-е изд. – Минск: ФУАинформ, 2013. – 400 с.
7. , Формы организации и принципы функционирования государственного предпринимательства: зарубежный и отечественный опыт конца ХХ – начала ХХI века. // Журнал « Вестник экономической интеграции», Москва, 2015 г., № 3 – 4, стр. 142 – 150.
