Москва, ЦЭМИ РАН

ПРИНЦИП "ПОЛЬЗОВАТЕЛЬ ПЛАТИТ" И ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В ДОРОЖНОЙ ОТРАСЛИ2

Принцип "пользователь платит" основан на предположении, что наиболее эффективное распределение ресурсов достигается, когда потребители оплачивают полностью стоимость потребляемых товаров или услуг. Соответственно, все пользователи транспортной инфраструктуры должны оплачивать издержки, включая экологические и другие экстерналии. Предполагается, что в этом случае пользователи будут выбирать транспортные альтернативы с наименьшими социальными предельными издержками.

Данный принцип намечен в качестве базового для транспортной политики Евросоюза в 1998 г. [1]. Основные условия его корректного использования включают согласованность подходов в ценообразовании для всех коммерческих видов транспорта в странах ЕС, исключающую дискриминацию пользователей на основе гражданства, мест проживания населения и размещения бизнеса.

Посредством различных дорожных сборов разность между всеми предельными затратами и предельными затратами пользователя должна быть снижена. В предельные издержки не включают капитальные затраты в инфраструктуру, но учитывается ущерб, наносимый потоком транспорта.

Некоторые из допущений, на которых основывается принцип, нереалистичны. Два наиболее сомнительных из них - это предположения, что 1) внетранспортный эффект всегда меньше негативных транспортных внешних эффектов и 2) пользователи выбирают альтернативы с наименьшими затратами, выраженными в стоимостной форме.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Изменение поведения пользователей из-за улучшения транспортных условий влияет на прочие сферы экономики. Механизмами такого влияния могут быть [2]: реорганизация или рационализация производства, распределения и использования земли; влияние на привлекательность рынков труда в регионе; увеличение выпуска в результате снижения издержек производства; стимулирование ввоза капитала; разблокировка недоступных территорий; побуждение к экономическому росту, который в свою очередь стимулирует дальнейший рост.

Некоторые из факторов внетранспортного эффекта, очевидно, вызваны существенным улучшением транспортных условий. Однако даже небольшие улучшения транспортных издержек могут привести к появлению новых производств и, наоборот, ухудшение издержек - к банкротству фирм с небольшой или нулевой рентабельностью. Если это производство характеризуется положительными экстерналиями (например, выплачивает налоги), экономика понесет дополнительный ущерб. Теоретически, положительные внетранспортные экстерналии могут быть выше, чем негативные транспортные. В таком случае пользователь должен быть дотирован.

Влияние не стоимостных факторов при выборе альтернатив пользователями, выявленное эмпирически для конкретных условий рассматриваемой сети, не обязательно будет соответствовать теневым ценам, используемым при анализе затрат-выгод. Так, для срочных перевозок и перевозок дорогостоящих грузов денежные расходы могут не влиять на транспортный выбор. Это верно и для сверхнормативных по габаритно-весовым параметрам грузов, большинство из которых поставляется на строительные объекты, работающим по монтажно-сетевым часовым графикам [3]. Такие перевозки наносят существенный ущерб дорогам и искусственным сооружениям, но использование принципа "пользователь платит" вряд ли приведет к снижению их уровня, поскольку альтернативные маршруты с использованием железнодорожного транспорта и операций перевалки требуют больших затрат времени.

Практическое применение принципа связано с рядом трудностей. Интервальная неопределенность величины внетранспортного эффекта приводит и к неопределенности величины пользовательской платы, когда выбор любого значения произволен и нет оснований полагать, что крайние оценки платы вероятнее средних значений.

Корректный прогноз изменения транспортных потоков в зависимости от пользовательских сборов требует постоянного проведения детализированных социологических исследований. Структура потоков по видам автомобилей, структура грузов и их потребителей, структура пользователей по доходам, опыту вождения, особенности выбора маршрутов и прочие характеристики меняются по участкам сети и времени поездок.

Довольно сложно дифференцировать плату в зависимости от индивидуальных особенностей пользователей. Обычная практика заключается в дифференциации по видам автомобилей (легковые, автобусы и грузовые с разной грузоподъемностью). Это не позволяет приравнять предельные социальные и индивидуальные пользовательские издержки из-за различий внетранспортного эффекта, а также значимости денежных трат при выборе маршрутов для разных пользовательских групп.

Плата должна быть согласована с ремонтными и строительными мероприятиями, что усложняет их планирование. Если определение размера платы не является частью проектно-изыскательских работ, возможны как излишние строительные и ремонтные затраты, так и упущенные выгоды нереализованных инвестиционных проектов. Фактическое снижение уровня потоков ниже прогнозируемого уровня из-за незапланированного введения пользовательской платы делает ненужной часть строительных/ремонтных работ, выполненных ранее. С другой стороны, если инвестиции в дорогу с последующим снижением или отменой платы более выгодны для экономики, чем сохранение платы на прежнем уровне, сниженный уровень потоков в результате платы может быть ошибочным сигналом при разработке инвестиционных проектов.

Рост выплат в дорожные фонды, а также в рамках концессионных соглашений, считается надежным признаком проблематичных дорожный условий [1]. Это довольно спорно, так как, во-первых, превышение потока над нормативной пропускной способностью, а тем более рост заторов, легко определяются наблюдениями, во-вторых, увеличение доходов, бюджетных или коммерческих, обычно не воспринимается государством или бизнесом как негативная тенденция, требующая вмешательства для ее исправления.

Участки дорог с прямой платой пользователей обычно обслуживаются концессионерами, которые заинтересованы, в условиях ограничений на доходы или доходность концессионера, в достаточном уровне выручки и, следовательно, в поддержании достаточного уровня расчетных внешних издержек. Поскольку нельзя исключать влияния коммерческих интересов на принятие решений государством, ввод платы для устранения противоречий между пользовательскими и общественными интересами приводит к рискам, которые вызваны противоречиями между интересами бизнеса и общества. Одним из способов снижения этих рисков является создание системы, обеспечивающей корректное обоснование платы за проезд, в том числе при разработке инвестиционных проектов. Обычным, общепринятым в мире подходом для оценки целесообразности инвестиций, с позиции общества в целом, является методология экономического анализа затрат и выгод, на основе которой следует выбирать лучшие варианты инвестиций из всех возможных. Применение этой методологии является барьером, затрудняющим реализацию сомнительных проектных решений. Однако часть этих решений определяется заранее, еще до начала разработки проекта, нередко они соответствуют модным трендам экономической политики. Априорные решения могут приводить к различным видам ошибок в расчетах эффективности и при формировании вариантов проектов.

Наиболее грубой из них из них является подмена под теми же названиями традиционных методов абсурдными, что характерно для России. Методика Инвестфонда и Методика оценки эффективности применения инвестиционных механизмов (Росавтодор) полагают, что улучшение, соответственно, экономической и общественной эффективности достигается увеличением сметной стоимости строительства и платы за проезд. Согласно Методике оценки проекта ГЧП социально-экономическая эффективность проекта обеспечивается построением произвольной функции , обеспечивающей равенство , где - целевой индикатор, - технико-экономический показатель проекта, - вектор релевантных технико-экономических параметров, обладающих "методикой расчета и значениями, утвержденными органами государственной статистики либо нормативными правовыми актами".

Иногда подход "пользователь платит" является самоцелью, когда важно взимание платы, а не эффективность. Характерным примером является система "Платон", которая вводит плату на дорогах, приспособленных для пропуска тяжелых грузовиков, чтобы часть из них перераспределить на местную сеть, не приспособленную для этого.

Распространенной ошибкой при обосновании платы является игнорирование внетранспортного эффекта. Например, в [4] проанализировано несколько вариантов платного/бесплатного проезда для проекта строительства нового тоннеля при существующем альтернативном с недостаточной пропускной способностью. Согласно расчетам, наиболее эффективным из всех является вариант с платой, максимизирующей общественный эффект и взимаемой как на существующем, так и новом тоннеле. Вторым по эффективности (выгоды меньше на 15%) является вариант бесплатного проезда, для которого общее количество поездок выше на 8%. Однако из результатов расчета видно, что, скорее всего, при умеренном внетранспортном эффекте лучшим является нерассмотренный, хотя и очевидный, комбинированный вариант с взиманием платы на существующем тоннеле и бесплатным проездом на новом.

Наконец, нередко искусственно сужается диапазон рассматриваемых альтернативных вариантов, исключаются те из них, которые противоречат уже принятым априорным решениям. Так, в рекомендациях [5] рассмотрен проект новой дороги, являющейся недостающей частью коридора TEN-T с взиманием платы с грузовиков, при этом в сценарном анализе варианты с нулевым тарифом и различными уровнями тарифов, не рассмотрены.

Список использованной литературы:

1. Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU. White paper/Commission of European Communities, Brussels, 22.07.1998.

2. Contribution of transport to economic development: International literature review with New Zealand perspectives/New Zealand Government, Ministry of Transport, 2014.

3. , Логистический подход при перевозке сверхнормативных грузов через мосты/Наука и техника в дорожной отрасли, №2, 2003.

4. De Palma A., Lindsey R., Proost S., Van der Loo S. A cost-benefit analysis of tunnel investment and tolling alternatives in Antwerp./45th Congress of the European Regional Science Association: "Land Use and Water Management in a Sustainable Network Society", 23-27 August 2005, Amsterdam, The Netherlands Provided in Cooperation with: European Regional Science Association (ERSA)

5. Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects/European Commission, Directorate-General for Regional and Urban policy, 2015.

1 Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ, грант № 16-06-00012 «Теоретико-методологические основы, модели и методы согласования интересов в многоуровневых системах управления».

2 Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ, грант № 16-06-00012 «Теоретико-методологические основы, модели и методы согласования интересов в многоуровневых системах управления».