(Национальный исследовательский университет
"Высшая школа экономики»)
Внутренний контроль в государственном секторе - проблемы теории и практики.
Укрупнение организаций бюджетного сектора и изменение их организационно-правовой формы обострили проблемы, связанные с нарушениями в расходовании средств. Повышение эффективности использования средств должно стать одной из главных задач для многих организаций. Ужесточилась административная, бюджетная и уголовная ответственность организаций общественного сектора, будет усиливаться административный пресс.
С расширением автономности бюджетных учреждений предпосылки для совершения правонарушений внутриорганизационного характера не уменьшатся. При этом возникающие в процессе укрупнения, к примеру, высших учебных заведений новые организации (в первую очередь федеральные университеты) уже превосходят по числу занятых средние по размерам федеральные органы власти.
В настоящее время систематических обследований экономических субъектов на предмет объемов распространения внутриорганизационных нарушений в Российской Федерации не проводится, но при этом можно предполагать, что причиной тому является тот факт, что руководство или собственник экономического субъекта предпочитают их не обнародовать.
В 2013 году впервые в системе организации бухгалтерского учета организаций появилось понятие внутреннего контроля. Этому роду деятельности посвящена отдельная ст. 19 «Внутренний контроль» Федерального закона от 6 декабря 2011 г. "О бухгалтерском учете".
Каждый экономический субъект должен осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни, а также проводить внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности. Новый закон обязывает экономические субъекты организовать контроль и проверку не только отчетности, но и ревизию сделок, событий, операций, которые влияют на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат его деятельности и движение денежных средств.
Анализируя тенденции последних двух десятилетий, можно сказать, что правильное ведение бухгалтерского учёта не защищает от рисков и финансовая отчетность предприятий и организаций не позволяет во время констатировать низкое качество либо полное его отсутствие в применяемых управленческих методов. Необходим контроль как принятия решения (decision making process), так и контроль его исполнения.[1]
Актуальным направлением является формулирование сущности и процесса организации внутреннего контроля.
Исторически, понятие внутреннего контроля в своем развитии прошло к настоящему времени три этапа:
1. Внутренний контроль, направленный на борьбу с мошенничеством.
2. Внутренний контроль, направленный на обеспечение достоверности финансовой отчетности предприятий.
3. Совершенствование эффективности и экономичности организационных структур, как в бизнесе, так и в государственных организациях.
Одной из последних тенденций является идея, заключающаяся в том, что каждый административный орган сам создаёт систему, контролирующую собственную деятельность (внутренний контроль и внутренний аудит), что является настоящим не только техническим, но и умственным, и поведенческим переворотом.
Если в коммерческом (частном) секторе (в первую очередь в больших корпорациях) существуют структуры, отвечающие за предотвращение и раскрытие подобного рода нарушений, то для государственного сектора до недавнего времени регулирование процедур внутреннего контроля сводилось к созданию структур контроля соблюдения бюджетного законодательства у главных распорядителей бюджетных средств. Но понятно, что проблемы внутриорганизационной преступности это не решало.
В настоящее время на уровне конкретных организаций нет понимания, чего именно надо делать для организации внутреннего контроля. Для этого нужно теоретическое осмысление, в том числе с привлечением зарубежного опыта для раскрытия всего круга проблем.
Одной из важнейших тенденций развития государственного финансового контроля в развитых странах является оформление его комплексного характера, что выражается в сочетании в практике контроля различных научных подходов и видов финансового контроля, а также постоянный поиск оптимального соотношения их применения. Отдельные виды контроля часто применяются не в «чистом виде» как они выделены в рамках научных подходов, но содержат элементы других видов контроля с целью повышения эффективности практической реализации функций государственного финансового контроля.
Выделяется одновременная тенденция к децентрализации осуществления контрольной функции, выполнения ее непосредственно на объекте контроля, с рассмотренным выше усилением консолидированности и стандартизации контрольной деятельности; повышается внимание к предварительному контролю и оценке эффективности использования государственных средств, в том числе в форме выражения мнения органов финансового контроля не только по факту осуществления расходов, но и на стадии планирования.
При организации внутреннего контроля следует придать структуре, его осуществляющей некоторые черты внешнего контроля. Удачным примером такого рода организации является институт Генеральных инспекторов США.
Анализируя положения законодательных актов, регулирующих работу Генеральных инспекторов США можно сформулировать наличие научной проблемы соотношения использования различных видов финансового контроля. Соотношение внутреннего и внешнего финансового контроля государственных расходов рассматривается в связи с тем, что внешний контроль в качестве преимущества имеет независимость от объекта контроля, однако обладает меньшей оперативностью, может не обеспечить достаточной степени тщательности контроля в связи с объективным определенным отрывом от реалий деятельности объекта контроля. Внутренний контроль в меньшей степени подвержен этим недостаткам, так как, теоретически, находясь в постоянном контакте с объектом контроля, должен иметь больше информации о его функционировании. Недостаток внутреннего контроля – возможное влияние руководства объекта контроля на объективность результатов проверки и, зачастую, незаинтересованность служб внутреннего контроля в выявлении нарушений или неэффективности деятельности объекта контроля в связи с возможными отрицательными последствиями, в определенных случаях связанных с серьезным сокращением финансирования или вообще закрытия ведомства – объекта контроля. Еще одной проблемой является необходимость обеспечения общей стандартизации деятельности внутреннего контроля (о чем говорится и в Лимской декларации).
Институт Генеральных инспекторов США – попытка объединить преимущества внутреннего и внешнего контроля в рамках одного органа. Генеральные инспектора, как уже говорилось, назначаются или Президентом США или руководителем ведомства, фактически им отводится роль организации внутриведомственной контрольной службы, отчитываются перед руководителями своих ведомств, т. е. они исполняют функцию внутреннего контроля исполнительной власти. При этом важная роль отводится обеспечению независимости Генеральных инспекторов от руководства ведомств, однако, по-видимому, нет оснований говорить о полной независимости Генеральных инспекторов от ведомственных интересов, в связи с включением бюджета службы Генерального инспектора в бюджетную заявку ведомства. Генеральные инспектора осуществляют и внешний контроль, так как отчитываются перед Президентом и Конгрессом США, т. е. не только перед верховной исполнительной, но и законодательной властью. Важным моментом является законодательно оформленное требование следования Генеральными инспекторами стандартам государственного финансового контроля, устанавливаемым в случае США Генеральным аудиторским офисом США – высшим органом внешнего контроля, как этого требуют принципы Лимской декларации. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о невозможности реализовать на практике осуществление внутреннего контроля в чистом виде, т. е осуществляемого исключительно внутриведомственными структурами. В подобном случае такой контроль потеряет объективность в связи с отсутствием независимости.
Генеральные инспектора также совмещают в своей деятельности элементы предварительного и последующего финансового контроля. Работа непосредственно на объекте контроля и доступ ко всей информации, касающейся деятельности контролируемого ведомства позволяет предупреждать нарушения и неэффективное использование средств. В случае необходимости, теоретически более высокий уровень компетентности службы Генерального инспектора в вопросах функционирования объекта контроля, по сравнению с внешними проверяющими, «оторванными» на длительные периоды от специфических особенностей деятельности объекта контроля, позволяет производить последующий контроль с теоретически более высокой, по сравнению с осуществлением такого контроля органом внешнего контроля, эффективностью.
Однако, зарубежные стандарты и рекомендации не могут полностью применяться к бюджетной деятельности. Существует проблема использования их в нашей практике, что делает невозможным полностью и детализировано их копировать.
Требуются новые стандарты, регламенты деятельности и должностные регламенты внутреннего контроля, а также целый спектр организационно-методических мероприятий.
Литература
1) Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году)
2) Inspector general act of 1978 (Федеральный закон США «о генеральных инспекторах» 1978 г.)
3) Inspector general reform act of 2008 см. (Федеральный закон США «о реформировании института генеральных инспекторов» 2008 г.).
