Правовые основы выхода территорий РФ из состояния экологического неблагополучия

Н.

Правовые основы выхода территорий РФ из состояния экологического неблагополучия

Основу правового регулирования общественных отношений, связанных с зонами экологического неблагополучия (территориями, на которых требуется оздоровление социально-экологической обстановки), составляют нормы, содержащиеся в разделе VIII «Чрезвычайные экологические ситуации» Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Он состоит из двух статей, определяющих два вида таких территорий: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

Согласно ст.58, зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Согласно ст.59, зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего в зоне населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

Территория объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации либо экологического бедствия на основе заключения государственной экологической экспертизы, порядок проведения которой регулируется Федеральным законом «Об экологической экспертизе»1. На государственную экологическую экспертизу представляются материалы о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения, а также проект программы неотложных мер по оздоровлению экологически неблагополучной территории.

Оценка информации о состоянии окружающей среды и здоровья населения производится в соответствии с разработанными в Минприроды РФ «Критериями оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия». Если экологическая обстановка соответствует установленным критериям, государственная экологическая экспертиза дает заключение о необходимости придания такой территории требуемого статуса. Для оздоровления территории разрабатывается программа, которой после одобрения Правительством РФ придается статус федеральной целевой программы.

В настоящее время экологическая обстановка в городах Братск, Нижний Тагил, Каменск-Уральский, Магнитогорск признана соответствующей критериям зоны чрезвычайной экологической ситуации, а в городе Карабаш – зоны экологического бедствия[1]. Однако до сих пор ни одной территории России, включая вышеперечисленные города, не придан соответствующий статус. Почему? Причин, как представляется, несколько, и большинство из них не связаны непосредственно с правом.

Прежде всего, следует обратить внимание на объективно существующее противоречие между экономическими и экологическими интересами человека. На самых различных уровнях – от государства в целом до каждого конкретного природопользователя - приходится решать вопрос об их соотношении. Человечество, в принципе, совсем недавно встало перед такой необходимостью. Поэтому инертность общественного сознания, по крайней мере, в нашей стране, выступает в качестве мощного фактора, не дающего в полной мере учитывать экологические интересы.

С другой стороны, именно в нашей стране не менее мощным сопутствующим ему фактором является экономический кризис, который объективно влияет на обеспечение экологических интересов, поскольку не позволяет сформировать необходимую для этого материально-финансовую основу. То есть возможность выбора между экономическими и экологическими интересами в пользу последних весьма ограничена.

Что касается непосредственно зон экологического неблагополучия, можно выделить три основных направления вложения средств в их оздоровление: внесение изменений в структуру хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории с целью прекратить негативное воздействие на окружающую среду; оздоровление окружающей среды; компенсация вреда здоровью населения, причиненного воздействием загрязненной окружающей среды. При этом лишь первое направление – экологизация хозяйственной деятельности – позволяет рассчитывать на получение в обозримом будущем экономического эффекта, остальные два подразумевают только затраты (хотя в ретроспективном плане они есть не что иное, как расходование средств, сэкономленных в свое время на природоохранных мероприятиях).

То есть придание той или иной территории статуса зоны экологического неблагополучия потребует в дальнейшем значительных по объему затрат на ее оздоровление, к тому же - из различных источников. Прежде всего, Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривает привлечение в указанных целях средств министерств и ведомств – непосредственных виновников деградации окружающей природной среды. Далее, это бюджеты различных уровней - федеральный, субъектов РФ, местные.

К тому же, из бюджетов различных уровней подразумеваются не только прямые затраты путем направления бюджетных средств на финансирование программы оздоровления. Применительно к предприятиям-загрязнителям оно также будет осуществляться путем привлечения средств самих этих предприятий, направляемых на техническое перевооружение производства с целью уменьшения нагрузки на окружающую среду. За счет этого общий объем их затрат возрастет. Следовательно, уменьшится налогооблагаемая база и, соответственно, объем взимаемых с них налогов. А ведь сильнее всего загрязняют окружающую среду предприятия, наиболее мощные в экономическом отношении, они же перечисляют и больше всего налогов. Поэтому начало финансирования крупными промышленными предприятиями программы оздоровления экологически неблагополучной территории будет связано с существенным уменьшением налоговых поступлений.

Таким образом, придание территории статуса зоны экологического неблагополучия потребует значительных затрат со стороны целого ряда субъектов. В дальнейшем окупится лишь часть этих затрат. А в условиях экономического кризиса, нехватки денежных средств, объективные возможности вышеперечисленных категорий субъектов пойти на эти затраты весьма ограничены.

Все вышеперечисленные причины, безусловно, схожи по характеру. Однако представляется необходимым упомянуть еще одно немаловажное обстоятельство, объясняющее отсутствие в Российской Федерации территорий, которым официально придан статус зоны экологического неблагополучия. Ныне действующие нормы вышеупомянутых статей Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» лишь обозначают контуры правового механизма приобретения такого статуса. Это позволяет на различных этапах, вплоть до самого последнего – принятия решения – замедлять или даже, по сути, останавливать процесс его получения. Законодательство не детализирует обязанности субъектов этого процесса, более того, сам круг субъектов очерчен недостаточно четко. Разумеется, не установлена и их ответственность за несоблюдение обязанностей, которые до сих пор окончательно не сформулированы.

Далее, не детализирован в нормативно-правовых актах не только порядок придания территории статуса зоны экологического неблагополучия, но и правовые основы механизма ее оздоровления. А ведь первое без последнего теряет смысл, так как получение статуса – не самоцель, а лишь необходимая правовая предпосылка к нормализации обстановки на экологически неблагополучной территории. Налицо правовой пробел. Специфика проблемы исключает в данном случае какую бы то ни было возможность применения аналогии права или аналогии закона. Однако даже если допустить гипотетически такую возможность, удовлетвориться ей было бы нельзя в силу несомненной важности предмета правового регулирования. Необходимо наличие специальных норм, правовой пробел требует заполнения.

Вместе с тем, утверждение о том, что правовые основы выхода территорий РФ из состояния экологического неблагополучия в настоящее время составляют лишь нормы Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» и ведомственных актов, также не соответствует истине. На федеральном уровне (в основном - Правительством РФ) был принят целый ряд актов, направленных именно на правовое обоснование мероприятий по оздоровлению отдельных территорий.

Прежде всего, имеются в виду города. Так, по проблеме оздоровления социально-экологической обстановки в г. Нижний Тагил было принято постановление Совета Министров - Правительства РФ от 5.02.93 №96 «О мерах по государственной поддержке социально-экономического развития, оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области»1. Этим постановлением на Минприроды РФ, администрации Свердловской области и Нижнего Тагила была возложена обязанность разработать целевую комплексную программу оздоровления социально-экологической обстановки в регионе.

Однако уже в данном акте намечались соответствующие мероприятия в различных направлениях. Так, в социально-экономической сфере был сделан акцент на конверсию военного производства (что позволяет, с одной стороны, обеспечить занятость населения, с другой – снизить уровень негативного воздействия на окружающую среду), на улучшение медицинского обеспечения наиболее уязвимой части населения – строительство детской больницы и, наконец, на снижение вреда здоровью населения города в целом – путем уменьшения количества поступающих в организм вредных веществ, для чего предусматривалось выделение средств на получение сельскохозяйственной продукции в защищенном от вредного воздействия окружающей среды грунте.

В собственно экологической сфере на данном этапе были определены две задачи: внедрение проекта по мониторингу и восстановлению качества окружающей природной среды Свердловской области и проведение работ по рекультивации нарушенных земель. Разумеется, на этом перечень возможных и необходимых направлений деятельности не был исчерпан, однако разноплановость намеченных мероприятий, как представляется, явилась залогом комплексности разработанной программы. В рассматриваемом постановлении были намечены также пути финансирования программы, в числе которых особо выделяется валютная выручка от продажи драгоценных металлов, добытых при проведении работ по рекультивации земель

Итогом последующей разработки целевой комплексной программы стало постановление Правительства РФ от 6.05.95 № 000 «О федеральной целевой программе по оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 года»1. Этим постановлением программа была одобрена, а в качестве ее государственного заказчика утверждена администрация Нижнего Тагила. Поскольку перечень конкретных мероприятий дан непосредственно в тексте программы, постановление касается в первую очередь источников ее финансирования. В нем предусмотрено выделение средств из федерального бюджета, а также областного и городского бюджета. Но, поскольку возможности бюджетного финансирования в силу известных причин весьма ограничены, по предложению администрации Нижнего Тагила был создан финансово-инвестиционный фонд для реализации намеченных в программе мероприятий – за счет отчислений в размере 1,5% от стоимости реализуемой на территории города продукции (работ, услуг) с тем, что отчисления в этот фонд необходимо относить на себестоимость продукции.

Поскольку экологическое неблагополучие на территории Нижнего Тагила является следствием негативного воздействия на окружающую среду промышленных предприятий и других объектов, принципиальная основа программы оздоровления – необходимость прекращения такого воздействия. Так как эти предприятия давно уже не являются государственной собственностью, в постановлении определено, что их реконструкция и техническое перевооружение не менее чем на 80% осуществляется за счет собственных источников и привлеченных средств. Такое положение представляется вполне оправданным еще и потому, что рассчитывать на бюджетные ассигнования при проведении модернизации в необходимых масштабах нереально. К тому же реконструкция осуществляется в интересах прежде всего самих предприятий, поскольку нарушение ими экологических требований в процессе хозяйственной деятельности отрицательно сказывается на ее экономических итогах.

Еще одна экологически неблагополучная территория, оздоровлению которой уделено внимание на федеральном уровне – г. Чапаевск Самарской области. Впервые его проблемы рассматривались в постановлении Совета Министров – Правительства РФ от 13.04.93 № 000 «Об улучшении экологической обстановки в г. Чапаевск Самарской области»1. К моменту принятия этого нормативного акта уже был разработан комплекс первоочередных мероприятий на гг, одобренный в постановлении, но комплексное обследование территории и населения города проведено не было. В постановлении оговаривается необходимость этого, с тем, чтобы в дальнейшем провести государственную экологическую экспертизу материалов об экологической обстановке г. Чапаевска на предмет признания его зоной чрезвычайной экологической ситуации либо зоной экологического бедствия.

Вместе с тем, сам по себе факт признания какой-либо территории такой зоной ничего не меняет в состоянии ее окружающей среды и здоровья населения, нужны целенаправленные действия. В постановлении от 13.04.93 № 000 оговариваются лишь отдельные, хотя и приоритетные направления деятельности: разработка комплекса мер по обеспечению города питьевой водой и предложений по перепрофилированию особо опасных в экологическом отношении производств на экологически чистые технологии и утилизации промышленных отходов.

Однако к моменту истечения срока действия комплекса намеченных на 1993 – 1995гг мероприятий была разработана программа, что отразилось в принятии постановления Правительства РФ от 21.06.96 № 000 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области»1. В отличие от программы по Нижнему Тагилу в качестве ее государственного заказчика было утверждено Минприроды РФ с передачей части функций заказчика администрации города.

Источники финансирования в целом те же, что и в программе по Нижнему Тагилу, за одним существенным исключением – создания финансово-инвестиционного фонда в Чапаевске не предусмотрено. Зато, как представляется, безусловным плюсом программы по Чапаевску является указание в ней источников финансирования по каждому конкретному мероприятию. Это обстоятельство облегчает, с одной стороны, выполнение программы, с другой – контроль за ее выполнением и расходованием средств.

К моменту принятия вышеупомянутой программы прошло уже более года со дня одобрения Правительством РФ программы по оздоровлению обстановки в г. Братске. Указание о необходимости ее разработки впервые было дано в распоряжении Президента РФ от 23.04.93 «О первоочередных мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области»1. Помимо прямого выделения дополнительных средств в нем говорится также о необходимости разработать и представить в трехмесячный срок проект федеральной программы неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды для включения в перечень федеральных целевых программ. Минприроды РФ было поручено на основании государственной экологической экспертизы в двухмесячный срок дать заключение о необходимости придания г. Братску необходимого статуса.

Именно в указании сроков разработки программы и проведения экспертизы видится принципиальное положительное отличие рассматриваемого акта от аналогичных ему по смыслу вышеприведенных актов. И, хотя сроки не были соблюдены, ровно год спустя Правительство своим постановлением одобрило программу по г. Братску (применительно к Нижнему Тагилу для этого понадобилось два года и три месяца, в отношении Чапаевска – более трех лет). Правда, сначала во исполнение распоряжения Президента РФ было принято постановление Совета Министров – Правительства РФ от 3.11.93 № 000 «О мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области»2. В нем конкретизированы источники финансирования: помимо традиционных – федерального и областного бюджетов – предусматривалось привлечение средств Министерства путей сообщения РФ и крупнейшего загрязнителя окружающей среды в городе – АО «Братский алюминиевый завод». В дальнейшем работа по подготовке программы была успешно завершена, что отразилось в принятии постановления Правительства РФ от 23.04.94 № 000 «О федеральной целевой программе неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области»1.

Однако на этом перечень российских городов, в отношении которых действуют федеральные целевые программы по оздоровлению социально-экологической обстановки, не исчерпывается. На необходимость разработки такой программы для г. Череповца было указано в постановлении Правительства РФ от 25.04.95 № 000 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки в г. Череповце Вологодской области в 1996 – 1998 годах»2. Что касается самих этих мероприятий, представляется заслуживающим внимания механизм их финансирования. Во-первых, Правительство РФ приняло предложение Минэкономики, Минфина, Минприроды, Госкомитета по металлургии и администрации Вологодской области о финансировании в 1гг по финансированию данных мероприятий за счет средств федерального бюджета в таком размере, в каком это финансирование будет осуществляться за счет средств бюджетов Вологодской области и г. Череповца. Во-вторых, были конкретизированы пути выделения средств из федерального бюджета - оно предусматривается при формировании государственной инвестиционной программы и федеральной программы по развитию региона.

Программа была разработана и утверждена постановлением Правительства РФ от3.10.96 № 000 «О федеральной целевой программе «Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997 – 2010 годы»1. При этом следует подчеркнуть существенную положительную особенность данной программы, состоящую в том, что к моменту ее утверждения администрацией Вологодской области был согласовано выделение не менее 80% средств, необходимых для реализации мероприятий программы, из областного и городского бюджетов, средств предприятий, а также внебюджетных источников. Такая автономность по отношению к федеральному бюджету в сложившейся ситуации является дополнительной гарантией выполнения намеченных мероприятий.

Существует также ряд городов, оздоровлению социально-экологической обстановки в которых уделено внимание на федеральном уровне, пока не имеющих собственных целевых комплексных программ. Так, в отношении г. Каменск-Уральский было принято постановление Правительства РФ от15.04.96 № 000 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению окружающей среды и населения г. Каменск-Уральский Свердловской области на период до 1998 года»2. Можно указать на определенные особенности в финансировании этих мероприятий. Установлено, что не менее 85% затрат на их осуществление будет производиться за счет средств областного и городского бюджета и внебюджетных источников. Другая особенность учитывает специфику экологических проблем Каменск-Уральского и возможных путей их решения. Она заключается в том, что при формировании расходов федерального дорожного фонда должны предусматриваться средства на долевое участие в строительстве автомобильной дороги федерального значения с объездом Каменск-Уральского.

Наконец, в настоящее время выполняются также комплексы мероприятий для городов Карабаш и Шелехов, утвержденные соответственно постановлением Правительства РФ от 7.12.96 № 000 «О комплексе мероприятий по оздоровлению окружающей среды и населения г. Карабаша Челябинской области на 1998 – 2000 годы»1 и постановлением Правительства РФ от 2.04.97 № 000 «О комплексе неотложных мероприятий по оздоровлению окружающей среды и населения г. Шелехова Иркутской области на период до 2001 года»2.

Помимо отдельных городов, в Российской Федерации уделяется внимание и оздоровлению целых регионов. В качестве примера можно привести постановление Совета Министров - Правительства РФ от 8.12.92 № 000 «О проведении в Тульской области эксперимента по отработке экономических, организационных и правовых методов и механизмов экологического оздоровления ее территории и охраны здоровья населения»3. Правда, оно имеет четко выраженную специфику и посвящено в первую очередь вопросам нейтрализации последствий радиоактивного загрязнения вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. А ведь в Тульской области есть территории, на которых экологическое неблагополучие не является ее следствием (например, Новомосковск – центр химической промышленности).

Но в постановлении Совета Министров – Правительства РФ от 2.08.93 № 000 «О программе оздоровления экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской области на 1993 – 1998 годы»4 затронут уже более широкий круг проблем. Для финансирования программы предусмотрено создание специального фонда в составе бюджета области с выделением отдельной строкой. Представляется заслуживающей внимания также инициатива Союза директоров промышленных предприятий Тульской области по созданию фонда экологического оздоровления ее территории.

Дважды принимались постановления высшего органа исполнительной власти по Самарской области. Однако в первом из них – постановлении Совета Министров – Правительства РФ от 9.09.93 № 000 «О мерах по решению неотложных проблем стабилизации экономики, развитию социальной сферы и охраны окружающей среды Самарской области»1 акцент сделан на решение экономических проблем. К социально - экологической сфере можно отнести лишь предусмотренные в нем строительство завода медицинского оборудования и обустройство Национального природного парка «Самарская лука».

Зато впоследствии было принято постановление Правительства от14.11.96 № 000 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения»2. Программа вполне конкретна: намечены мероприятия по отдельным населенным пунктам и отдельным объектам в них. Кроме того, она скоординирована с утвержденной ранее федеральной целевой программой по расположенному в Самарской области г. Чапаевску.

Большое количество населенных пунктов, претендующих на получение статуса зоны экологического неблагополучия, расположено на территории Кемеровской области. Проблемы их реабилитации рассматриваются в постановлении Правительства РФ от 5.11.95 № 000 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению окружающей среды в Кемеровской области на 19годы»1. При этом в постановлении указано, что данные мероприятия являются первым этапом федеральной целевой программы оздоровления окружающей среды и населения Кемеровской области, а также дано поручение администрации области ускорить разработку ее проекта. Однако в настоящее время проект все еще не утвержден.

Что касается такого субъекта Российской Федерации, как Оренбургская область, действует программа ее оздоровления, утвержденная постановлением Правительства РФ от8.06.96 № 000 «О федеральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996 – 2000 годы»2. В нем поддерживается предложение областной администрации о создании за счет объединения части страховых фондов (резервов), созданных на предприятиях, расположенных на территории области, регионального фонда для финансирования расходов, связанных с предупреждением экологических катастроф.

Итоги работы, проведенной в Томской области, отражены в постановлении Правительства РФ от 3.№ 000 «О мероприятиях по оздоровлению и экологической безопасности населения Томской области на 1998 – 2000 годы»3. Перечень этих мероприятий отражает специфику экологических проблем данной области – они сводятся в первую очередь к обеспечению радиационной безопасности.

Наконец, возможно решение экологических проблем и на межрегиональном уровне. К сожалению, примеры такого подхода пока единичны. В их числе – программа «Возрождение Волги», вопросы разработки которой рассматриваются в постановлении Правительства РФ от 2.02.96 №95 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна»1. В нем одобрена концепция соответствующей программы, предусматривающей поэтапное комплексное решение проблемы.

Еще один пример – постановление Правительства РФ от16.11.96 № 000 «О комплексе первоочередных мероприятий по оздоровлению экологической обстановки и населения в Уральском регионе и Тюменской области на 1997 – 2000 годы»2. В нем также указано на необходимость рассмотреть предложение Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона о разработке проекта федеральной целевой программы «Экологическая безопасность Урала».

Вышеупомянутые правовые акты различаются не только по масштабу территорий, в отношении которых они приняты, их можно классифицировать и по некоторым другим основаниям. Прежде всего, они различаются по степени систематизации намечаемых действий. Чаще всего речь идет об отдельных мерах либо мероприятиях (первоочередных мероприятиях), в ряде случаев – о комплексе мероприятий, а для четырех городов и трех областей разработаны программы. Разумеется, наиболее предпочтительным во всех отношениях является последний вариант.

Далее, рассматриваемые правовые акты можно классифицировать в зависимости от того, на каком этапе деятельности по оздоровлению социально-экологической обстановки они приняты. Большая часть была принята с целью утверждения уже разработанных программ. Однако только для Оренбургской области была сразу утверждена программа, в во всех остальных случаях этому предшествовал акт об утверждении ряда мероприятий либо их комплекса.

Акты, принятые на этом этапе, в свою очередь, можно подразделить на две группы. Постановления, входящие в первую из них, одновременно с утверждением уже разработанных мероприятий содержат решение о разработке федеральной целевой программы (которое в отношении Кемеровской области и Уральского региона пока не выполнено). Другую группу составляют постановления, не упоминающие о необходимости разработки программы (хотя для Самарской области и расположенного на ее территории г. Чапаевска они впоследствии были разработаны и утверждены). В этом отношении наиболее предпочтительным представляется принятие на федеральном уровне решения об утверждении уже разработанной программы, или, в крайнем случае, об утверждении комплекса мероприятий как основы будущей программы с обязательным указанием конкретных сроков ее разработки.

Рассматриваемые правовые акты также можно подразделить на две группы в зависимости от того, кто является государственным заказчиком утверждаемого комплекса мероприятий или программы. В одном случае – это администрация территории – городов Братск, Нижний Тагил, Тульской области (последняя – «совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами»). При другом подходе государственным заказчиком является Минприроды (Госкомэкологии) РФ, которому предписывается решить в установленном порядке вопрос о передаче части функций заказчика администрации соответствующей территории.

Наконец, следует отметить, что должна существовать определенная зависимость между объявленными задачами и содержанием деятельности по их реализации. В зависимости от того, какие задачи отражены в названиях рассматриваемых правовых актов, их можно подразделить опять-таки на две основных категории. К первой из них относятся те, в которых заявляется о необходимости оздоровления (улучшения) экологической обстановки (окружающей среды) или даже просто об охране окружающей среды. Но ведь в тексте этих актов речь идет также и об оздоровлении населения соответствующих территорий.

Поэтому более предпочтительной представляется формулировка другой категории - оздоровление окружающей среды и населения. Кстати, эта формулировка (либо ее варианты – вплоть до громоздкого «улучшение состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения» – применительно к программе г. Братска) встречается почти в одной трети актов.

Здесь наиболее удачным представляется понятие «оздоровление социально-экологической обстановки» (встречающееся как раз в правовом акте, обусловившем принятие вышеупомянутой программы), поскольку оно, по сути, включает в себя весь комплекс задач, подлежащих решению. Это, во-первых, оздоровление экологической обстановки (прекращение неблагоприятного воздействия на окружающую среду и нейтрализация его последствий), и, во-вторых, оздоровление социальной обстановки (компенсация вреда здоровью населения, социальная поддержка населения в ходе осуществления изменений в хозяйственной деятельности).

Что касается такой проблемы, как финансирование мероприятий по оздоровлению социально-экологической обстановки на рассматриваемых территориях, здесь можно отметить следующее. Практически во всех правовых актах одним из основных вопросов является изложение особенностей финансирования намечаемой деятельности. Разумеется, есть и общие источники: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, средства предприятий и учреждений. Вместе с тем, в ряде случаев их перечень содержит существенные дополнения: финансово-инвестиционный фонд в Нижнем Тагиле; фонд экологического оздоровления Тульской области, созданный по инициативе союза директоров; региональный фонд, созданный в Оренбургской области за счет объединения части страховых фондов предприятий области; особое упоминание средств федерального дорожного фонда РФ применительно к Каменск-Уральскому и Оренбургской области и др.

Далее, иногда особо оговаривается максимальный размер долей федерального бюджета в финансировании намеченных мероприятий. К тому же, она в разных случаях различна: не более 15% - для Каменск-Уральского, не более 20% - для Череповца и Оренбургской области. При этом в двух последних случаях устанавливается еще одно ограничение – в той мере, в которой финансирование будет осуществляться за счет средств бюджетов других уровней.

Таким образом, можно говорить о существовании сравнительно развитой правовой базы оздоровления отдельных зон экологического неблагополучия. Вместе с тем, вышеупомянутые правовые акты не заполняют пробелов именно в нормативном регулировании. Они являются своего рода прецедентами, возможность применения каждого из которых в отношении аналогичных ситуаций весьма ограниченна, поскольку в подходах к правовому обеспечению процесса оздоровления отдельных территорий налицо весьма существенные различия.

С одной стороны, их появление обусловлено объективными причинами, так как в каждом случае намечаемое решение должно учитывать особенности конкретной ситуации. С другой – очевидна необходимость выработки единых правовых основ решения общих для всех зон экологического неблагополучия проблем, в рамках которых и будут учитываться индивидуальные особенности.

То есть, следует, во-первых, найти границу между общим и особенным, и, во-вторых, изменить соотношение между индивидуальным и нормативным началами в правовом регулировании отношений, связанных с экологически неблагополучными территориями, в пользу последнего. Для этого нужно обобщить сложившуюся практику правового регулирования и отразить выявленные общие моменты.

Принимая во внимание важность данной группы общественных отношений, оптимальным представляется их правовое регулирование на уровне федерального закона, для чего необходимо внесение соответствующих изменений в Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Правовую основу оздоровления зон экологического неблагополучия призваны составить именно его нормы. В них должны быть даны понятие и классификация таких зон, а также закреплены принципиальные моменты правового механизма как получения территорией статуса зоны экологического неблагополучия, так и выхода из этого состояния.

Законодательно закрепленные основы правового регулирования соответствующих отношений подлежат конкретизации в подзаконных актах. Это, прежде всего, относится к процессу придания территории статуса зоны экологического неблагополучия - на этапе как обоснования требуемого решения, так и его принятия. Однако процесс оздоровления также будет осуществляться в соответствии с утвержденной постановлением Правительства РФ федеральной целевой программой.

В принципе, возможно и принятие специального акта высшей юридической силы по проблеме зон экологического неблагополучия. Однако оно представляется излишним. Хотя бы потому, что принятие данного закона в любом случае потребует также внесения изменений в Закон «Об охране окружающей природной среды», то есть достижение практически одинаковых результатов потребует намного больших усилий.

Но главное заключается в том, что, как подчеркивает , принятие закона – необходимая, но не главная стадия правового механизма1. Само по себе принятие закона (равно как внесение в закон изменений) не решает проблему надлежащего урегулирования тех или иных общественных отношений. В любом случае требуется создание эффективно действующего механизма правоприменения, для чего необходимо параллельное с разработкой и внесением изменений в законодательство совершенствование системы конкретизирующих требования закона нормативных актов.

При этом в число норм, регламентирующих те или иные общественные отношения, обязательно должны быть включены нормы, определяющие права и обязанности участников этих отношений, и нормы, устанавливающие ответственность за их нарушение. Кроме того, необходимо не просто установление мер юридической ответственности за несоблюдение требований закона, а их неуклонное применение по отношению к нарушителям. Таким образом, внесение изменений в законодательство независимо от формы должно быть обосновано путем разработки мер по обеспечению их эффективности.

Прежде всего, необходимо выработать концептуальные основы решения проблемы зон экологического неблагополучия правовыми средствами. В связи с этим следует отметить, что уже упоминавшаяся ранее норма ст.58 Конституции РФ устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду. Однако в зонах экологического неблагополучия просто охраны окружающей среды для обеспечения ее благоприятного состояния недостаточно. Необходимо оздоровление окружающей среды, нейтрализация результатов длительного неблагоприятного воздействия на нее, которое, к тому же, продолжает оставаться длящимся.

Как представляется, решать проблему необходимо по двум направлениям: 1. Правовая регламентация прекращения вредного воздействия на окружающую среду, 2. Правовое обеспечение оздоровления социально-экологической обстановки. Каждое из направлений, в свою очередь, реализуется в двух аспектах: применительно к окружающей среде и к проживающему в зоне населению. Исходя из этого, подлежат обеспечению правовыми средствами четыре взаимопроникающих основных идеи:

- экологизация хозяйственной деятельности (необходимая для прекращения длящегося неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье населения),

- социальная поддержка населения в ходе экологизации хозяйственной деятельности,

- нейтрализация негативных последствий воздействия на окружающую среду (в целях восстановления нарушенных экосистем),

- компенсация вреда здоровью проживающего в зонах экологического неблагополучия населения.

В таких зонах возникает целый комплекс общественных отношений, связанных с выводом их из состояния экологического неблагополучия. Эти отношения и составляют предмет правового регулирования, которым определяется его цель – создание правовых основ для перехода таких зон к устойчивому развитию. Данная цель может быть достигнута посредством выполнения следующих задач:

-  четкая классификация зон экологического неблагополучия в законодательстве (включая определения видов зон и критерии их разграничения, правовые последствия объявления территории такой зоной, соотношение зон экологического неблагополучия с зонами чрезвычайных ситуаций с экологическими последствиями, а также – с зонами радиоактивного загрязнения),

-  правовая регламентация порядка объявления территории зоной экологического неблагополучия, снятия с нее этого статуса или его изменения (обоснование необходимости присвоения статуса, особенности государственной экологической экспертизы соответствующих материалов, порядок и сроки принятия решения),

-  разработка организационно-правового механизма оздоровления зон экологического неблагополучия (управление зоной, порядок финансирования деятельности, мероприятия по оздоровлению окружающей среды и развитию территории, контроль за реализацией программы),

-  установление ответственности за экологические правонарушения в зонах экологического неблагополучия,

-  выявление правовых путей и способов обеспечения прав граждан и хозяйствующих субъектов (обеспечение прав на охрану здоровья, на труд, на социальное обеспечение, на получение экологической информации, ограничения и стимулы хозяйственной деятельности, экологическое страхование),

1 Собрание законодательства РФ, 1995, №48, ст.4556.

[1] , Назаревский и предложения к законопроекту «О реабилитации

территорий с неблагополучной экологической обстановкой. М., 1996, с.2.

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №6, ст.530.

1 Собрание законодательства РФ, 1995, №20, ст.1805.

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №16. ст.1386.

1 Собрание законодательства РФ, 1996, №27, ст.3261.

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №17, ст.1540.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №45, ст.4386.

1 Собрание законодательства РФ, 1994, №3, ст.212.

2 Собрание законодательства РФ, 1995, №20, ст.1830.

1 Собрание законодательства РФ, 1996, №42, ст.4801.

2 Собрание законодательства РФ, 1996, №17, ст.2025.

1 Собрание законодательства РФ, 1996, №51, ст.5844.

2 Собрание законодательства РФ, 1997, №17, ст.2042.

3 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, №24, ст.2146.

4 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №34, ст.3257.

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №38, ст.3570.

2 Собрание законодательства РФ, 1996, №48, ст.5464.

1 Собрание законодательства РФ, 1995, №46, ст.4456.

2 Собрание законодательства РФ, 1996, №26, ст.3131.

3 Собрание законодательства РФ, 1997, №27, ст.3268.

1 Собрание законодательства РФ, 1996, №6, ст.584.

2 Собрание законодательства РФ, 1996, №48, 5471.

1 Боголюбов право. М., 1998, с.78.