Введение в теорию военного права (монография) (стр. 5 )

Еще одним источником военного права является правовой обычай. В правовом обычае правило поведения возникает не как итог деятельности властно-распорядительных органов, оно складывается естественным образом в ходе нормального течения общественных отношений. Роль государства в данном случае сводится к минимуму: оно лишь подтверждает обязательность уже сложившегося правила, обеспечивает его государственным принуждением, не вмешиваясь в сам процесс правообразования. При этом вовсе не требуется санкционировать каждый обычай в отдельности, достаточно перечислить в законе условия, которым такие нормы должны удовлетворять.

В качестве примера использования правового обычая как источника военного права можно привести положения общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации, касающиеся воинских ритуалов (вынос боевого знамени, развод караулов, отдание воинских почестей при погребении и др.). Порядок проведения указанных, а также других воинских ритуалов сложился в течение длительного, многократного применения и стал, по сути, законом. Правотворческим органам оставалось только официально закрепить их в соответствующих нормативных правовых актах.

Другой пример санкционирования позитивным правом сложившихся обычаев — это законы об обычаях войны. В Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (Гаага, 18 октября 1907 г.) прямо сказано, что ее положения вытекают из установившихся между образованными народами обычаев, из законов человечности и требований общественного сознания. Для российского военного права указанные обычаи санкционированы Наставлением по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным приказом министра обороны Российской Федерации от 8 августа 2001 г. № 000. Согласно п. 3 данного Наставления международное гуманитарное право представляет собой при­меняемую в период вооруженных конфликтов систему правовых принципов и норм, содержащихся в международных договорах (соглашениях, конвен­циях, протоколах) или являющихся следствием установившихся обычаев ведения боевых действий

Подводя итог рассмотрению вопроса об источниках военного права, можно сказать, что многочисленные источники военного права — это не хаотическая совокупность законов, указов, постановлений, приказов, судебных решений и т. д., а правовая система, охватывающая и упорядочивающая весь нормативный массив, регулирующий сферу военной деятельности государства. Научное понимание и обоснование указанной системы необходимо для того, чтобы ее выводы помогали практике создания военного законодательства как внутренне согласованной, непротиворечивой основы военного права.

§ 2.4. Кодификация военного права

Институционализация военного права в качестве самостоятельной комплексной отрасли российской правовой системы неизбежно выводит на необходимость осуществления кодификации военного законодательства (кодификация — от позднелат. codifiсatio, от лат. codex — собрание законов и faсio — делаю — форма систематизации законодательства[230]). Применительно к кодификации военного права можно сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах, имеющая целью создание нового, сводного унифицированного кодифицированного акта, направленного на укрепление правовых основ военной политики Российского государства. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Как справедливо указывает , кодификация отрасли права значительно ее стабилизирует, усиливает возможности автономного регулирования, очищает свойственный данной отрасли права нормативный материал от всего постороннего и наносного, устаревшего и бездействующего, устраняет несогласованность между нормами[231]. Говоря о значении кодификации, указывает, что «систематизация нормативного материала, осуществляемая в виде кодификации (рассматриваемой, как правило, с прагматической стороны — в качестве юридико-технического способа «просто систематизации», необходимой для обеспечения надлежащего применения норм действующего права, его большей ясности, доступности, удобства в пользовании и изучении), это вместе с тем и акт правотворческого порядка… Нормативные обобщения имеют в этом случае существенное значение и для придания позитивному праву значительной интеллектуальной, духовной силы»[232].

Систематизация военного законодательства чрезвычайно важна в первую очередь для самого законодателя. Она дает возможность учитывать действующие нормативные правовые акты при издании новых, содействует обеспечению согласованности нормативных актов, ликвидации повторений и отмене устаревших норм, способствует надлежащему выбору наиболее эффективных средств регулирования общественных отношений в сфере военной деятельности государства. Систематизация законодательства является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом[233].

Теорией права давно доказано, что кодексы, соответствующие отраслям правовой системы, являются самой совершенной из всех существующих форм систематизации законодательства, обеспечивающей оптимальное внутреннее единство, согласованность и полноту правового регулирования данного вида общественных отношений. Достигается это не только строгим подбором юридических норм, но и благодаря значительной степени абстрагирования при разработке единых для данной отрасли права юридических понятий, принципов и терминов, систематическому изложению целых институтов права[234]. По мнению , кодекс — это акт самодостаточный, призванный укреплять системность нормативных актов, их единство и согласованность, своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования[235]. Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм, касающихся военной деятельности государства, на территории всей страны. «Назначение кодексов, — писал известный американский юрист Р. Паунд, — состоит не только в фиксировании в авторитарной форме итогов прошлого развития права, а в значительно большей степени в том, чтобы дать юристу и суду основу для введения новых норм»[236].

Оценка особой роли, которую играют в правовой системе Российской Федерации кодифицированные нормативные правовые акты, осуществляющие комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений, содержится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. : «Федеральный законодатель в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в определенной области отношений, кодифицируя соответствующие правовые нормы, призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики, чем и обусловливается приоритет кодекса перед другими федеральными законами в данной области правоотношений. Такие установления, не нарушая прерогатив федерального законодателя вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, в то же время облегчают работу правоприменителя, поскольку законодательство становится обозримым и тем самым в правоприменении существенно снижаются риски искажения аутентичной[237] воли законодателя».

Следует отметить, что мы имеем достаточно богатый отечественный опыт как в выработке теории кодификации военного права, так и в области практической деятельности по разработке кодифицированных актов в данной сфере. Важность изучения этого опыта обусловлена тем, что «военное законодательство опирается на духовный потенциал русского военного права, позитивные традиции и научные исследования, что позволяет ему указывать правильные пути военного развития и наилучшие правила военного поведения. Представляя собой единство юридических норм, научных идей и принципов военной политики, Военный кодекс оптимально отражает потребности народного правосознания в упорядоченном и «истинном» развитии военной сферы российского общества»[238].

Необходимость и возможность кодификации военно-правовых норм отечественной военно-юридической мыслью осознана достаточно давно. Более того, кодификация норм военного права в нашей стране осуществлялась практически. Так, в итоге громадной работы по систематизации военного законодательства Российской империи в 1838 г. был принят Свод военных постановлений. В дальнейшем такой Свод составляли дважды — в 1859 и 1869 гг. Принятием Свода военных постановлений была разрешена имеющая более чем вековую историю проблема систематизации военного законодательства, что имело прогрессивное значение для создания нормативной основы строительства вооруженных сил[239].

Объективная необходимость осуществления кодификации военного законодательства в тот период была обусловлена множественностью и противоречивостью военно-правовых норм, разбросанных в бесчисленном множестве различных правовых актов. Известный специалист в области истории кодификации российского военного права , обосновывая необходимость осуществления кодификации норм военного права, указывал, что «беспорядочность военного законодательства служит одной из причин нашей отсталости в военном деле»[240]. Взгляды указанного автора по проблемам теории и практики кодификации норм военного права, высказанные в начале ХХ в., представляются настолько актуальными для современного этапа развития военного права, что заслуживают более подробного рассмотрения.

рассматривает кодификацию законодательства гораздо шире, нежели чисто техническую процедуру, направленную на совершенствование формальной стороны права. Он указывает, что в жизни народов бывают такие моменты, когда составление кодекса является необходимым условием для беспрепятственного развития культурных и экономических сил народа и когда отсутствие кодекса может повлечь за собою весьма неблагоприятные для него последствия. Если в правосознании народном произошла по какой бы то ни было причине резкая перемена; если почему-либо правовые устои, слагавшиеся в течение предыдущих веков, подверглись сразу беспощадной критике под новым углом зрения, и как результат такого отношения к существующему правовому строю общества возникла переоценка юридических, а иногда и нравственных понятий и институтов; если народные массы усвоили себе новый взгляд на вещи и на общественные отношения, имеющий мало общего с отцовскими и дедовскими воззрениями на них, — в таком случае составление кодекса является делом безусловной необходимости. Только кодекс, как логически последовательное развитие новых правовых идей, может быть в таких случаях объединяющим, связующим звеном между старым и новым правом. Сохранив в неприкосновенности все то, что не противоречит новым началам, кодификатор устранит из действующего законодательства все то, что не согласуется с этими началами, а взамен их даст положения, логически вытекающие из них по своему содержанию.

В полной мере указанные суждения относятся и к военно-правовым нормам. Военное право, пишет , имеет самостоятельное бытие, и каждая отдельная отрасль его стремится к осуществлению определенной идеи, причем задача военного права состоит в возможно более полном согласовании этой идеи с правосознанием народа, выделившего из своего состава данное войско. Отсюда указанный автор делает логический вывод, что в принципе кодификация военного права возможна точно так же, как возможна кодификация права гражданского, уголовного и т. д. Конечно, кодификация права военного как права публичного представляет гораздо больше трудностей, чем кодификация права частного, так как право частное, предоставляя огромный простор воле каждого отдельного индивидуума, входящего в состав данного общества, несравненно легче воспринимает в себя общие черты народного духа и ярче воспроизводит их, чем право публичное, в значительной степени искусственное, созданное законодателем под давлением требований данного момента времени. Но все-таки народное миросозерцание, народное представление о правде и неправде, с большими или меньшими усилиями, проникает и в национальное войско и, рано или поздно, получит там подобающее ему значение. И если законодатель не заметит этого явления своевременно и не постарается приспособить конструкцию военного организма к народному правовоззрению, то в войске зарождается внутренний разлад, который подтачивает силу войска гораздо больше, чем даже недостаточное обучение. Этот разлад проявляется, прежде всего, во взаимном недоверии подчиненных и начальников: они кажутся друг другу чужими, связанными только по внешности, формально, но живут они каждый совершенно самостоятельною жизнью, нередко враждебною одна другой, увлекаются разными идеалами, стремятся к разным целям. И если только такое явление обнаружится в войске, то это обстоятельство служит наилучшим доказательством того, что действующее военное право уже отстало от народного миросозерцания и, во всяком случае, с ним не согласовано. Конечно, дело согласования даже только некоторых отделов военного права с требованиями военной техники — дело необычайно трудное, и потому-то оно встречается в истории человечества так редко, составляя удел великих военных талантов (например, реформа Петра Великого), а систематическая кодификация военного права во всей его совокупности нигде до сих пор вовсе не была произведена[241].

В советское время практическая реализация идеи кодификации военного законодательства нашла воплощение в Кодексе о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей, утвержденном постановлением ВЦИК СССР от 01.01.01 г. В последующем указанный Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он под новым названием — Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей — был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г.[242]

Основным фактором, обусловливающим необходимость осуществления кодификации норм российского военного права, является множественность нормативных правовых актов, содержащих нормы военного права.

По подсчетам специалистов, в настоящее время правовое регулирование вопросов безопасности государства осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента Российской Федерации, около 500 постановлений Правительства Российской Федерации, а также иных подзаконных актов, число которых исчисляется тысячами. Многие из них носят фрагментарный характер, касаются частных вопросов и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм[243]. В научной литературе данное явление получило очень меткое название «правовая инфляция»[244], т. е. обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества. Налицо правовая зарегулированность, неизбежным следствием которой являются коллизии, противоречия, несогласованности и т. п. Правовое поле в сфере обороны и военной безопасности государства перенасыщено различными, подчас взаимоисключающими предписаниями. Принятые за последнее десятилетие сотни законов и иных нормативных правовых актов по военной проблематике «изображают» движение вперед, не продвигая нас ни на шаг к правовому государству. Как известно, «правовое государство не определяется количеством имеющихся в нем законов; главное — уважение к ним, их авторитет, исполнение и непререкаемость»[245].

Наличие множества нормативных правовых актов, причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу и иным нормативным установлениям, — все это существенно снижает их доступность, затрудняет пользование ими в процессе регулирования общественных отношений в военной организации государства, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной деятельности. Уместно в этой связи напомнить мудрое пожелание законодателям, высказанное известным английским философом и теоретиком права Д. Локком: «Не старайтесь создавать много законов, но старайтесь следить за тем, чтобы они исполнялись, ибо в наиболее испорченном государстве наибольшее количество законов»[246].

Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Вот что писал об этом , крупный русский юрист и государственный деятель: «...многосложность, раздробленность, неизвестность — затруднение равное, а может быть еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений как в свою череду, рождает новую многосложность»[247]. Множественность нормативных актов существенно снижает их доступность для граждан, а это, в свою очередь, ведет к снижению законности в обществе.

На исключительную важность доступности права для утверждения законности в обществе указывали многие ученые. Так, видный русский философ в своей книге «О сущности правосознания» указывает: «Нелеп и опасен такой порядок жизни, при котором народу недоступно знание его права, когда, например, среди народа есть неграмотные люди, или когда право начертано на чуждом языке, или когда текст закона остается недоступным для народа, или же смысл права выражается слишком сложно, запутанно и непонятно. Тогда, в лучшем случае, между народом и правом выдвигается иерархия корыстных посредников, взимающих особую дань за «отыскание» правоты и обслуживающих народную темноту в свою пользу, им выгодно затемнить ясное дело, а не уяснить темное, спасти «безнадежное» дело и внести кривду в суд, под их «опытными» руками толкование права быстро превращается в профессиональный кривотолк»[248].

Другим фактором, обусловливающим актуальность постановки вопроса о создании единого кодифицированного акта в сфере обороны и военной безопасности государства, является высокий удельный вес отсылочных правовых норм в законодательных актах, содержащих нормы военного права. Данный фактор небезосновательно относится экспертами к числу коррупциогенных факторов законодательства, поскольку, оставляя более конкретное регулирование органу исполнительной власти, законодатель провоцирует данный орган на создание условий, удобных ему, зачастую в ущерб интересам и удобству граждан[249]. Как известно, отличительной чертой кодекса как вида законодательного акта является то, что содержащиеся в нем нормы подробно и напрямую регламентируют конкретную сферу общественных отношений, что исключает необходимость их дальнейшей конкретизации в других правовых актах[250].

К числу отрицательных сторон сложившейся системы источников военного права следует также отнести подверженность нормативных правовых актов частым изменениям[251]. «Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все — и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители — одержимы идеей подготовки и принятия законов, — отмечает по этому поводу профессор . — Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства. Плохо реализуемое законодательство превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется»[252].

Анализ законодательной деятельности Федерального Собрания России за последние годы показывает, что новых законов, регулирующих военно-правовые отношения, принимается все меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы. Создается обманчивое впечатление, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. В действительности же изменения законов происходят в большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Недостает обобщения правотворческой и правоприменительной практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому эти законы адресованы. Никогда нельзя быть уверенным, учтены в том или ином случае последние нормативные правовые акты или нет. Проблема состоит в том, что сам законодатель не вносит изменений в действующие акты, «сопредельные» с тем, в который только что внесли изменения[253].

Вот наглядный пример на этот счет. Федеральным законом от 01.01.01 г. ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» дополнена нормой, в соответствии с которой военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, приобрели право внеконкурсного поступления в гражданские образовательные учреждения с освоением образовательных программ по очно-заочной (вечерней) или заочной форме обучения. Вполне логичным было бы ожидать от законодателя одновременного внесения соответствующих дополнений в специальные законодательные акты, регулирующие вопросы реализации гражданами России конституционного права на получение образования. Однако этого сделано не было, что на практике привело к существенным трудностям в пользовании военнослужащими указанной льготой, поскольку гражданские образовательные учреждения в своей деятельности руководствуются, прежде всего, Законом Российской Федерации «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Указанные законы содержат исчерпывающий перечень категорий граждан, имеющих льготы при поступлении в образовательные учреждения. Такой категории, как военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет не менее трех лет, в данном перечне не значится. Лишь в июле 2006 г. в Государственную Думу внесен законопроект, устраняющий указанную коллизию.

Вполне очевидно, что нестабильность военного законодательства порождает ряд негативных явлений, последствия которых для военной организации государства порой могут быть весьма серьезными. Во-первых, подрывается сам авторитет закона. Во-вторых, бесконечные поправки, изменения и дополнения, которым подвергаются действующие законы, порождают такую ситуацию, когда рядовому военнослужащему, а порой и правоприменителю, не удается найти окончательный вариант текста того или иного нормативного акта, а тем более понять, чем же нужно руководствоваться в данный момент времени[254].

Еще одним существенным изъяном военного законодательства является тот факт, что вследствие быстрой динамики целые пласты общественных отношений оказываются вообще юридически не урегулированными, хотя объективно нуждаются в этом. В военном законодательстве имеются многочисленные пробелы, или, по образному выражению , «черные дыры», в которые устремляются разного рода любители легкой наживы[255]. Белые пятна в военном праве, юридическая неграмотность и неосведомленность большинства военнослужащих усугубляют проблему. Очень часто возникают ситуации, когда люди не могут сориентироваться в том, как себя вести, поскольку нет ни прямого запрета, ни прямого разрешения. Довольно часто получается ситуация, когда можно делать все, что не запрещено законом, а закона просто нет, он еще не принят на этот случай.

Вопрос о необходимости кодификации военного законодательства ставится в нашей юридической науке не впервые. Еще в советский период отечественной истории к такому выводу приходили военные ученые-юристы , , [256], другие авторы. Предложения о необходимости разработки военного кодекса России высказывают и современные российские военные ученые-правоведы[257]. Рассмотрению теоретических аспектов данной проблемы был посвящен научный семинар — «круглый стол», состоявшийся в Военном университете 20 октября 2004 г.[258]

Важно отметить и то обстоятельство, что проблема кодификации норм военного права является актуальной и для ряда других государств, возникших после распада СССР. Так, например, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь рассматривает принятие военного кодекса Республики Беларусь как завершающий этап реформирования законодательства об обороне. Указанный кодекс должен составить основу правового регулирования в военной сфере государства[259].

Итак, вопрос о кодификации военного законодательства можно считать сегодня одним из самых актуальных в законотворческой практике в сфере военно-социальной политики. Кодекс является наиболее приемлемой формой систематизации законодательства, поскольку только в кодексе могут быть объединены и систематически изложены нормы, которые относятся к нескольким отраслям права, происходят из различных по своей форме и юридической силе нормативных правовых актов, посвященных подчас совсем другим вопросам. В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего военного законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного социального явления или процесса.

Успех деятельности по созданию кодифицированного нормативного правового акта в сфере обороны и военной безопасности государства в значительной мере зависит от правильного понимания и уяснения принципов кодификации. Современные исследователи выделяют следующие принципы кодификации законодательства, которые в силу их универсальности применимы и к кодификации норм военного права[260]:

1) принцип конституционности и законности, который означает, что все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами эти акты должны основываться на Конституции Российской Федерации и соответствовать ей;

2) принцип объективности, который неразрывно связан с предыдущим принципом. Именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. Только учет объективных закономерностей развития военной организации государства и умелое их использование в правовом регулировании могут дать положительные результаты;

3) принцип системности на всех уровнях кодификации норм военного права. Согласно данному принципу каждая военно-правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами военного права, с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами;

4) принцип преемственности и обновления. Развитие военного законодательства неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация норм военного права представляет собой реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных актов, не всегда соответствующих Конституции Российской Федерации. А правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации законодательства[261];

5) принцип демократизма предполагает вынесение на обсуждение общественности проектов кодифицированных актов, привлечение граждан, прежде всего научной общественности, к непосредственному участию в выработке новых актов кодификации;

6) принцип комплексности и оптимальности означает, что в процессе кодификации норм военного права должны быть учтены все стороны функционирования и развития таких важнейших государственных институтов, как оборона и военная безопасность государства. Этот принцип включает в себя также требование оптимального соотношения между военным правом и военной политикой, военным правом и экономикой, военным правом и моралью и т. д.;

7) принцип научного подхода к подготовке и принятию кодифицированного акта призван обеспечить его соответствие потребностям поступательного развития военной организации государства, учет технико-экономических и статистических данных, возможных социальных, экономических и юридических последствий его применения;

8) принцип плановости. Спонтанно принятые законы, как известно, не отличаются высоким качеством. Принцип плановости в кодификации норм военного права предполагает четкое определение целей, задач, сроков разработки проекта кодифицированного акта, определение государственных органов и должностных лиц, ответственных за его разработку, сроки согласования проекта, его внесения в Государственную Думу и т. д.

Вместе с тем при осуществлении кодификации норм военного права нельзя не учитывать и высказываемые в среде ученых сомнения в том, сможет ли кодификация сама по себе в нынешних условиях становления и развития права привнести новое содержание в правовые отношения. Так, например, отмечает, что «...сегодня есть все основания говорить о кризисе традиционной для нашего права кодификационной формы. Кодекс хорош для регулирования, опосредования устойчивых общественных отношений... Кризис обусловливается двумя общественными тенденциями: отмиранием прежних отношений и появлением новых. С точки зрения развития права, эволюции правовых отношений и идей, кодификационная форма является результатом, готовым продуктом правового развития. Она лишь фиксирует развитие права, но никак не реформирует его (при условии, если мы не отождествляем право и закон)»[262]. Однако все это, по мнению данного автора, вовсе не означает отказа от использования кодификационной формы. Это связано с тем, что нельзя не учитывать и законодательные традиции, и существующую юридическую практику, в том числе и правоприменительную, юридические кадры, подготовленные к восприятию именно кодексов.

Приведенные суждения, безусловно, должны учитываться при осуществлении кодификации военного законодательства. Теоретической (научной) основой систематизации законодательства, особенно кодификации, должны быть вскрытые объективные закономерности формирования и развития правовых систем, их дифференциации на отрасли права. Если систему законодательства нельзя смешивать с правовой системой, то их нельзя и отрывать друг от друга, так как «кодификация осуществляется соответственно сложившейся отрасли права, а не отрасль права определяется предпринятой кодификацией»[263].

Однако при этом важно заметить, что проблему создания военного кодекса не стоит абсолютизировать. Дело в том, что независимо от того, проведены кодификационные работы в данной отрасли права или нет, эта отрасль существует, и в этом случае разница заключается только в том, что ее юридические нормы окажутся выраженными либо в отдельных нормативных правовых актах государства, либо в едином кодексе. Никто не будет отрицать большого значения кодификации, но в течение длительного времени наряду с военным правом ряд отраслей права (например, финансовое право, право социального обеспечения) остаются некодифицированными, но от этого отнюдь не исчезают. То же самое происходит и с военным правом.

Глава III. Социальная ценность военного права

§ 3.1. Военное право и военная политика

Серьезной теоретической проблемой современной военно-правовой науки является вопрос соотношения военного права и военной политики.

Как известно, одной из наиболее эффективных форм воздействия государства на общественные отношения является осуществление правового регулирования. В связи с этим любую отрасль права, включая военное право, можно рассматривать как явление политическое. Политика является непременным условием формирования любых с отраслевой точки зрения правовых норм. Равным образом право — наиболее эффективный проводник выраженной в нем политики. Политика, воплотившись в право, уже не только самостоятельно, но и с помощью правовых средств оказывает обратное воздействие на материальную жизнь общества[264]. Это происходит потому, что политика, опосредованная правовыми нормами, «широко наделяется такими характерными для юридически организованных процессов и механизмов свойствами, как определенность, общеобязательность, нормативность, обеспеченность государственно-правовыми средствами»[265]. В связи с этим вполне справедливыми являются утверждения о том, что во всех разновидностях политики присутствует юридическая часть[266], что аполитичных отраслей права с точки зрения формирования правовых норм и реализации существующей политики не существует[267]. В условиях существования демократического государства, коим является сегодня Россия, все правовые решения принимаются в политическом процессе. Право является средством достижения политического компромисса, баланса интересов различных общественно-политических сил, их устремлений. В этом смысле его можно рассматривать как возведенную в закон государственную (политическую) волю общества. Словом, речь идет о политической составляющей права, политическом содержании правовых институтов. Безусловно, все это в полной мере относится и к военной политике, и к военному праву.

Понятие «политика» означает деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающую общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других общественных организаций, общественных группировок, определяемую их интересами и целями[268]. В буквальном переводе с греческого слово «политика» означает то, что относится к государству, его устройству, сущности, форме, содержанию, развитию. Политика — это форма взаимоотношений между классами, социальными группами, историческими общностями (народами, нациями), между партиями, так или иначе связанная с властью, т. е. способностью принуждать большие массы людей соответствующим образом действовать, решать, выполнять определенные задачи[269].

Составной частью общей системы политики является военная политика, т. е. система общественных взглядов, отношений и учреждений, а также определяемая ими деятельность государства и его отдельных структур, других социально-политических институтов общества, направленная на создание, подготовку и применение военной силы в политических целях[270]. Главный смысл и предназначение военной политики состоят в определении возможности и пределов применения военного насилия в политических целях, руководстве военным строительством, планировании военных действий, ведении вооруженной борьбы. Сферу действия военной политики составляют властные отношения, непосредственно связанные с войной и армией.

По своему предназначению военная политика призвана:

а) оценивать возможность, необходимость и пределы применения военной силы для достижения политических целей;

б) определять количественные и качественные характеристики необходимой и достаточной силы, направлять процесс военного строительства;

в) вырабатывать механизм применения военной силы, способы противодействия противнику, руководить военными акциями[271].

Главным субъектом военной политики являются государство, обладающее монопольным правом на легитимное вооруженное насилие, создаваемые государством органы и учреждения, а также союзы государств. Теоретическое осмысление военной практики, ее оценка и выводы из нее находят свое воплощение в военных концепциях, концепциях войны и мира.

Система официальных взглядов на использование средств военного насилия в политических целях находит свое выражение и закрепление в военной доктрине государства, которая определяется как «концентрированное выражение военной идеологии, ее идей, принципов, теорий, концепций, всей научной и законодательной базы, которые ориентированы на определенные сроки, на настоящую и перспективную обстановку»[272]. Ныне действующая Военная доктрина России утверждена Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Военная доктрина — это политический документ, отражающий сущность и направленность военной политики государства. Одновременно это и правовой документ, поскольку он юридически оформлен в виде официального нормативного правового акта — Указа Президента Российской Федерации и потому носит общеобязательный характер.

Приведенный пример с Военной доктриной Российской Федерации можно рассматривать как классический образец того, как политическая воля государства, идеи и теоретические установки в области военного строительства облекаются в юридическую форму и превращаются, таким образом, в право.

Нормотворческий процесс представляет собой, по сути дела, элемент политического процесса. Оба они (нормотворческий и политический процессы) протекают, развиваются в едином правовом русле, в рамках общих правил и процедур. В тех законопроектах, проектах иных нормативных правовых актов, содержащих нормы военного права, которые разрабатываются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, прямо и непосредственно воплощается политическая воля государства, его целевые установки в области обороны и военной безопасности государства. Законы, разрабатываемые и принимаемые Государственной Думой, также выражают общий политический курс страны, волю народа. Любая разумная политика, включая военную политику, должна быть правовой (в том смысле, что призвана соответствовать законами, юридическим нормам), неизбежно находиться в правовом русле, отвечать международным стандартам, общепризнанным идеям прав человека.

Практическая сторона военной политики охватывает организационно-управленческие проблемы военного строительства, военное строительство в собственном смысле этого слова, а также применение Вооруженных Сил. Сюда входят принятие решений, разработка планов и программ развития военной сферы, создание и поддержание необходимой военной мощи страны; создание оперативно-стратегических группировок; налаживание взаимодействия между собой Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; организация производства вооружения и военной техники; мобилизационная подготовка органов государственной власти и организаций; создание и развитие оборонной инфраструктуры; формирование морально-психологической готовности граждан к защите страны; создание и накопление мобилизационных ресурсов и резервов; международное военное сотрудничество в интересах национальной и международной безопасности; организация гражданского контроля за военной деятельностью государства и др.

Военная политика, военно-политические институты, как правило, имеют правовую институционализацию, т. е. они возникают, существуют, функционируют на основе и в рамках военного права, военно-правовых идей. Разумная, конструктивная, научно обоснованная военная политика не может быть антиправовой. В противном случае она рискует оказаться нелигитимной, противоречащей интересам государства и общества. Бытие военной политики тесно связано с бытием военного права. Противоречия и несогласованность между ними чреваты серьезными последствиями для обороноспособности государства.

Военное право воздействует на военную политику различными путями, основным из которых является осуществление правового регулирования, т. е. выработка и установление правил поведения субъектов военной политики, юридических пределов действия властных структур в военно-политической сфере. Однако это отнюдь не означает существование антагонизма между военным правом и военной политикой; эти два важнейших социальных института находятся в тесном диалектическом взаимодействии. Военное право несводимо к военной политике, но и не может быть от нее абстрагировано. Хотя между правом и политикой никогда не было и, вероятно, в принципе быть не может полной гармонии, однако это не означает, что они обречены только на конфронтацию. Им вовсе не обязательно быть непримиримыми антиподами. Более того, у права и политики есть ряд общих свойств: регулятивно-направляющее воздействие на социальную жизнь, происходящие в ней процессы; властные начала; отражение в законах некоторых совпадающих требований; в значительной мере единое поле действия и цели.

Единство военной политики и военного права является в связи со сказанным выше одним из важнейших условий развития военной организации государства и упрочения правопорядка в сфере военной деятельности государства. на примере информационной безопасности России и отдельного индивида удачно показал, что «плохо, когда политика остается вне права, а право без политики»[273]. Они должны подкреплять друг друга. Право есть способ легитимизации и вместе с тем форма выражения и осуществления политики, а политика через институты власти и законы гарантирует определенную меру свободы и ответственности личности, ее права, интересы. В известном смысле право — это сгусток политики[274].

Несмотря на то, что вопрос «что первично: право или политика» аналогичен, по сути, вопросу «что первично: яйцо или курица», до сих пор очень часто сказывается инерция старого советского мышления — первенствует политика, а не право. еще в 1930 г. указывал: «Мы за то, чтобы в праве на первом месте стояла политика, чтобы политика довлела над правом»[275]. Этот синдром советско-социалистического периода отечественной истории нередко проявляет свои рецидивы и в функционировании современной военной организации государства, хотя в идеале право должно иметь приоритет над политикой, властью, государством. На деле же такая гармония права и политики пока наблюдается не всегда. Право во все времена использовалось в качестве важного инструмента политики, средства властвования, управления. При этом им нередко злоупотребляли, манипулировали, ставили на службу эгоистическим интересам. писал по этому поводу так: «По своему объективному назначению право есть орудие порядка, мира и братства; в осуществлении же оно слишком часто прикрывало собой ложь и насилие, тягание и раздор, бунт и войну»[276].

Исторический опыт нашей страны убедительно показал, что попытки проводить ту или иную политику без правового обеспечения, как правило, терпят провал из-за недостатка нормативно-правовой базы, скрепляющей правовой воли, выраженной в юридических нормах. В то же время военная политика может быть эффективной лишь в том случае, если она опирается на твердую, легитимную, авторитетную власть — как на уровне в целом государства, так и на уровне его военной организации. Военная власть, военная политика и военное право всегда шли рядом, поддерживая друг друга в достижении общих целей и тесно взаимодействуя между собой. По справедливому утверждению , «власть, не ограниченная правом — опасна; право, не обеспеченное властью, бессильно. Эти два начала должны синхронно корреспондировать друг другу»[277].

Разговор о соотношении военного права и военной политики был бы неполным без рассмотрения теоретических проблем правовой политики государства, которая определяется как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием «правовое пространство» и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти. Конечная цель правовой политики — построение правового государства[278].

Правовая политика — особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитимизации, нормативного закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур. Будучи осознанной и консолидированной, эта политика воплощается, прежде всего, в законах, иных нормативных правовых актах государства, направлена на охрану и защиту данного социального строя, развитие и совершенствование общественных отношений.

В связи с изложенным вполне правомерной является постановка вопроса о выделении в правовой политике относительно самостоятельной составной части — военно-правовой политики. Соотношение здесь такое: политика вообще — государственная политика — правовая политика — военно-правовая политика. В практическом плане военно-правовая политика представляет собой разностороннюю деятельность субъектов, направленную на решение таких конкретных задач, как повышение эффективности правового регулирования воинских правоотношений; создание нормативно-правовой базы военной реформы и военного строительства; укрепление законности и правопорядка в военной организации государства, борьба с преступностью в ней; обеспечение прав и свобод военнослужащих, усиление гарантий их правовой и социальной защиты; формирование должного правосознания и правовой культуры военнослужащих и др.

Важнейшим свойством военно-правовой политики является ее государственно-волевой характер, властно-императивное содержание. Военно-правовая политика потому и называется правовой, что она, во-первых, основывается на военном праве и связана с правом; во-вторых, осуществляется правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом военно-правовую сферу деятельности государства; в-четвертых, опирается, когда это необходимо, на силу государственного принуждения; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами.

Военно-правовая политика не может «плестись в хвосте» у военно-экономической, военно-социальной, военно-технической и других подвидов военной политики (хотя она в известной мере ими обусловлена), а, напротив, по возможности призвана прокладывать им путь, воздействовать на них, предупреждать негативные явления и процессы, не забегая вместе с тем вперед там, где условия для правового вмешательства еще не созрели. В военно-правовой политике, как нигде, важны прогноз и предвидение. Военно-правовая политика должна обладать способностью диагностировать болевые точки повседневной жизнедеятельности военной организации государства и своевременно их профилактировать.

Важной стороной рассматриваемого вопроса о соотношении военного права и военной политики является проблема утверждения принципов демократизма в военной политике и в деятельности военной организации государства. Как справедливо отмечают военные эксперты, к сожалению, до сих пор многие генералы и офицеры с недоверием относятся к демократии. Они опасаются гласности, гражданского контроля, боятся, что демократия подорвет единоначалие и дисциплину. Критики демократии обычно ссылаются на то, что для нее характерны хаос, низкая дисциплина, безответственность, что пагубно для отражения вооруженной агрессии[279].

Демократическая политическая система с рыночной экономикой и демократические ценности позволяют создать армию, способную вести справедливые войны, отразить любое нападение, обеспечить военную безопасность. Разделение властей, четкое определение в военном праве их задач и функций, регулярная сменяемость властей позволяют привлечь к важным решениям в сфере обороны и военной безопасности большое количество квалифицированных специалистов, принимать адекватные обстановке решения, создать рациональную систему руководства военной организацией государства, добиться гармоничного баланса между миролюбивой политикой и оборонной политикой, между военной политикой и военной стратегией, между централизацией и децентрализацией руководства Вооруженными Силами.

Таким образом, государственная военная политика, даже самая правильная и мудрая, не может быть реализована без военного права или вне военного права, без юридического инструментария. Военно-правовые проблемы чаще всего являются и военно-политическими, а последние, в свою очередь, решаются с помощью военного права. Иными словами, можно говорить не только о военном праве в политическом измерении, но и о военной политике в правовом измерении. Военное право и военная политика должны развиваться в едином русле, ибо они нужны друг другу. Военное право — мощный, высокоэффективный инструмент проведения в жизнь военной политики государства, специфическое средство (форма) организации и обеспечения его разносторонней деятельности, осуществления его задач и функций в сфере обороны и военной безопасности государства.