1. Продолжение федеральной и республиканской кадровой политики на местах, однако, в виде муниципальной кадровой политики.
2. Ограничена роль населения – прежде всего в силу пассивности и недостаточного уровня развития (по сравнению с горожанами), так и в связи с отсутствием опыта и традиций реального самоуправления.
3. В правовом, политическом, организационном и финансовом отношениях решающая роль в проведении кадровой политики принадлежит администрации района, которая только с января 2006 года стала органом муниципального управления.
4. Появление больших возможностей в реализации собственной специфики в кадровой политике, обусловленных формированием муниципальных образований на уровне городов и районов.
5. Консерватизм, отсутствие современного, научного, системного обеспечения и понимания кадровой политики в районе.
6. Отсутствие специальной подготовки у субъектов кадровой политики в районе.
7. Конкретный, прикладной характер кадровой политики.
5.8 Основные проблемы развития кадрового потенциала в районе и городе:
1. Проблемы социально-экономического характера (отсутствие жилья, материальной заинтересованности и стимулов производительной социально-экономической деятельности, инфраструктуры, инвестиций в экономику).
2. Отсутствие возможностей для повышения эффективности деятельности по подготовке кадров и непрерывного образования, падение интереса к видам массовых профессий, отсутствие образовательных центров подготовки и переподготовки специалистов в соответствии с потребностями районов и городов.
3. Проблемы демографического плана, в число которых относятся высокий уровень смертности, снижение рождаемости, старение квалифицированных кадров и отток молодых специалистов.
4. Проблемы занятости, в частности, отсутствие системы формирования рынка труда.
5. Формальный подход кадровых структур к реализации своих функций, отсутствие профессиональных кадров и системы анализа кадрового потенциала.
5.9 Общая характеристика кадровых технологий
В современной организации независимо от ее формы собственности наибольшую ценность представляет человеческий потенциал. Рост значения человеческой составляющей организации требует профессионального и технологичного подхода к работе с персоналом, в том числе и в сфере кадровой политики. Выработка и реализация государственной кадровой политики невозможна без специальных технологий. Под технологией понимается совокупность приемов, способов деятельности, ведущих к заданному результату.
Работа кадровых служб сегодня должны основываться разработке и использовании современных технологий привлечения, отбора, оценки и расстановки, перемещения кадров. Большое значение имеют новые методы, процедуры и критерии оценки, т. к. эффективная деятельность государственных органов и предприятий различной формы собственности зависит от уровня и качества кадровой работы, от компетентности и квалификации управленческих кадров, персонала предприятий и организаций.
Необходимо иметь в виду, что технологизация кадровых процессов в целом и кадровой политики в частности носит объективный характер и имеет большое будущее. По существу это вопрос профессионализма для субъектов кадровой политики. Быть профессионалом осуществления кадровой работы – это, прежде всего, владеть современными кадровыми технологиями, целесообразно их использовать на практике в соответствии с поставленными целями.
5.10 Особенности технологий кадровой политики
Описание технологий кадровой работы дано в многочисленных учебниках по управлению персоналом. Достаточно хорошо описаны кадровые технологии профессиональной ориентации, отбора персонала, его адаптации и оценки, управления карьерой, мотивации. Однако возможности их применения в рамках осуществления государственной кадровой политики довольно ограничены, поскольку эти кадровые технологии рассчитаны прежде всего на уровень реализации кадровой политики в организациях и предприятиях, например, технологии приема, увольнения, кадрового учета, кадрового планирования, оценки персонала и т. д.
Гораздо сложнее обстоит ситуация с технологиями кадровой политики на уровне района, города или более крупного региона. Скажем, кадровый учет здесь могут осуществлять разные службы – от центральных аппаратов федеральных министерств до служб занятости. Технологии кадровой политики пока еще слабо изучены и не отражены в учебной литературе в достаточной степени. Нет технологий – значит, нет и специалистов. Особенно важна эта проблема для государственных и муниципальных органов общей компетенции, которые в силу своей специфики отвечают за население и кадры «своей» территории и в составе которого, как правило, нет ни одного работника, подготовленного для профессионального выполнения этой кадровой деятельности. Что должен знать и уметь заместитель главы администрации района по кадровой работе? Как конкретно должен выстраивать кадровую политику глава администрации города? Это не праздные вопросы, их ставит реальная практика работы государственных и муниципальных органов, так или иначе отвечающих за состояние кадрового потенциала вверенных территорий.
Пока в лучшем случае выполняются отдельные направления кадровой политики: подготовка кадров, социальная защита, медицинское обслуживание и т. д. Однако нет собственно самой политики как четкой и комплексной стратегии развития кадрового потенциала территории.
5.11 Виды технологий государственной кадровой политики
Проблемы возникают уже при выделении технологий кадровой политики как в целом, так и государственной кадровой политики в частности. По нашему мнению, к основным группам технологий кадровой политики в регионе можно отнести:
1. Технологии научного анализа кадровых процессов и отношений; совершенствование кадровых технологий.
2. Оценка кадровой ситуации в регионе и стратегическое кадровое планирование в системе государственной кадровой политики;
3. Разработка и реализация программ развития кадрового потенциала региона.
4.Технологии кадрового обеспечения организаций и предприятий городов, районов;
5.Технологии подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
6.Технологии социальной защиты кадров;
7.Технологии управления миграционными процессами в регионе;
8.Технологии разработки и проведения мониторинга кадровой ситуации в регионе;
9.Формирование морально-психологического потенциала кадров региона;
10. Технологии работы с отдельными социально-профессиональными группами: развитие и реализация возможностей нетрудоспособных жителей, адаптация молодых специалистов, формирование корпуса руководителей предприятий и организаций, развитие кадров государственной и муниципальной службы региона и т. д.;
11. Технологии привлечения населения к реализации государственной кадровой политики;
12. Формы и методы кадровой политики в органах государственного и муниципального управления.
5.12 Оценка кадровой ситуации
Оценка есть некоторое суждение об определенных сторонах, свойствах изучаемого объекта. Чтобы иметь суждение мы должны получить информацию об объекте, причем не любую, а необходимую, достаточную и точную. Таким образом, объект оценки – то, что оценивают; предмет оценки – оцениваемые качества, свойства оцениваемого объекта; субъект оценки – тот, кто оценивает. В управлении персоналом оценочные процедуры используются давно и довольно хорошо исследованы. Однако речь в них идет, как правило, об отдельных работниках, подразделениях или персонале организации в целом.
В данном случае необходимо оценить кадровую ситуацию не в организации, а в каком-то регионе. Это может быть субъект РФ, район, город, муниципальное образование. Объектом оценки здесь является все население данной территории, предметом оценки – ее кадровый (трудовой) потенциал, то есть оценки людей носят обезличенный, обобщенный характер. В качестве субъекта оценки выступают должностные лица, отвечающие за проведение кадровой политики на данном уровне.
Роль оценки кадровой ситуации в проведении кадровой политики трудно переоценить, без этого просто невозможно управление кадровыми процессами и отношениями. Развернутая и объективная оценка позволяет:
· Знать состояние кадрового потенциала региона;
· Измерить его в количественных и качественных показателях;
· Сравнить настоящее положение с прошлым или с другими регионами;
· Увидеть динамику изменения кадрового потенциала во времени, выявить тенденции развития;
· На основе объективной оценки найти необходимые и точные рычаги воздействия, осознанно осуществлять кадровую политику;
· Вовремя оценить степень и эффективность воздействия этих рычагов на кадровый потенциал и внести необходимые коррективы.
В собственно технологическом аспекте оценка кадровой ситуации представляет собой процесс сбора определенной информации и ее последующую интерпретацию. Основные вопросы, которые здесь возникают – какую информацию собирать и как это делать? Кто должен это делать? Как обрабатывать, хранить и обновлять эту информацию? Как ее интерпретировать? Откуда брать на все это время и средства? К сожалению часто этих вопросов бывает достаточно, чтобы отказаться от серьезной оценки кадровой ситуации в административно-территориальном образовании. Но это по существу означает отказ и от последовательной и осознанной кадровой политики.
По нашему мнению, информацию о кадровом потенциале можно разделить по пяти основным группам показателей.
1. Социально-демографические показатели, предполагающие не только выявление общей численности, но и определение групп по полу, возрасту, национальности, уровню доходов, семейному положению, количеству детей, уровню заболеваемости, степени трудоспособности.
2. Профессиональные показатели. Группы по уровню и профилю образования, по профессии, квалификации, стажу, уровень безработицы (по профессиональным и возрастным группам, по продолжительности), потребность в кадрах (уровень спроса на рынке труда).
3. Динамика населения: рождаемость, смертность, миграция, текучесть. Разумеется, эти показатели необходимо выстраивать с разбивкой по значимым для муниципального образования группам.
4. Морально-психологические показатели: отношение граждан к работе, к своему району (городу), к предприятию, к властным структурам, характер мотивации к труду, миграционные настроения, степень тревожности. Сюда же можно отнести ряд показателей криминальной статистики.
5. Стоимостные показатели: стоимость рабочей силы по группам, видам отраслей, в абсолютном выражении и в относительном (доля в затратах). Стоимость подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; сроки окупаемости затрат на подготовку кадров; потери в результате прогулов, миграции, брака, низкой квалификации и т. д.
Конечно, эти показатели носят ориентировочный характер: каждый субъект кадровой политики вправе самостоятельно определять их. Однако принципиально важным является системный и регулярный сбор определенной информации.
5.13 Кадровое планирование
Кадровое планирование представляет собой анализ и определение мер по решению проблем развития кадрового потенциала. На основе осуществления кадрового планирования решаются следующие задачи:
1) определение количества и квалификации, времени и места затребованности тех или иных кадровых или профессиональных групп для решения социально-экономических задач;
2) выявление способов и форм привлечения требуемого и сокращения объема незатребованного кадрового потенциала и принятия мер по его социальной защите;
3) решение задач по оптимизации использования кадрового потенциала;
4) определение перспектив развития кадров для решения новых социальных задач и сохранение уровня их профессионализма на необходимом уровне;
5) определение затрат на реализацию намеченных кадровых мер.
Кадровое планирование основывается на использовании установленных принципов и стандартов, реализации положений нормативных правовых актов.
5.14 Подбор и расстановка кадров
Подбор и расстановка кадров – одна из важнейших функций управленческого цикла, выполняемых руководящим составом организации. Под подбором и расстановкой персонала понимается рациональное распределение работников организации по структурным подразделениям, участкам, рабочим местам в соответствии с принятой в организации системой разделения и кооперации труда, с одной стороны, и способностями, психофизиологическими и деловыми качествами работников, отвечающими требованиям содержания выполняемой работы, - с другой.
Основная задача подбора и расстановки кадров заключается в решении проблемы оптимального размещения персонала в зависимости от выполняемой работы.
5.15 Профессиональное развитие и обучение кадров
Следует различать три вида обучения.
Подготовка кадров – планомерное и организованное обучение и выпуск квалифицированных кадров для всех областей человеческой деятельности, владеющих совокупностью специальных знаний, умений, навыков и способами общения.
Переподготовка – обучение кадров с целью освоения новых знаний и умений, навыков и способов общения в связи с овладением новой профессий или изменившимися требованиями к содержанию и результатам труда.
Повышение квалификации – обучение кадров с целью усовершенствования знаний, умений, навыков и способов общения в связи с ростом требований к профессии или повышением в должности.
Подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации непосредственно муниципальных служащих Республики Башкортостан занимаются несколько ВУЗов: в первую очередь БАГСУ, УрАГС, РАГС, а также БГУ, УГИС, УГАТУ и др.
Подготовка кадров органов местного самоуправления сегодня требует не просто изучения и применения опыта различных регионов и имеющихся технологий, а создания комплексной программы по оказанию помощи органам местного самоуправления в обучении глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. На наш взгляд, только комплексный подход к решению проблемы подготовки кадров органов местного самоуправления, вытекающий из этой программы, позволит помочь поднять уровень компетентности муниципальных работников.
5.16 Планирование карьеры служащего
Карьера – поступательное продвижение личности в какой-либо сфере деятельности, изменение навыков, способностей, квалификационных возможностей и размеров вознаграждения, связанных с деятельностью; продвижение вперед по однажды выбранному пути деятельности, достижение известности, славы, обогащения.
Управление карьерой – это комплекс мероприятий, проводимых кадровой службой организаций по планированию, организации, мотивации и контролю служебного роста работника, исходя из его целей, потребностей, возможностей, способностей и склонностей, а также исходя из целей, потребностей, возможностей и социально-экономических условий организации.
К кадровым проблемам муниципальной службы можно отнести негативные тенденции в подборе, расстановке и продвижении кадров, что ведет к падению престижа муниципальной службы. Привлечь способных работников становится всё труднее. У основного контингента служащих стаж работы на муниципальной службе составляет в среднем один - три года. Средний, самый продуктивный возраст, вымывается из системы муниципальной службы вследствие неудовлетворенности человека своим положением, перспективами роста, заработной платой. В системе муниципальной службы, служащие с научными степенями по специализации этих учреждений составляют очень малый процент. Очень малый процент составляют лица, имеющие высшее образование по предусмотренным для исполнения муниципальной службы специальностям.
План семинарского занятия
1. Кадровая политика. Государственная кадровая политика, ее субъекты и объекты
2. Система управления кадрами в государственном органе
3. Кадровые службы в системе государственного управления: эволюция, структура и статус
4. Источники формирования кадрового потенциала
5. Кадровое планирование
6. Отбор и прием персонала на государственную службу
7. Оценка в системе кадровой политики
8. Управление профессиональной карьерой служащих
9. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации, создание резерва кадров
Самостоятельная работа студентов
1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения:
Кадровая политика, ее субъекты и объекты. Система управления кадрами в государственном органе.
Кадровые службы. Кадровое планирование. Оценка в системе кадровой политики. Управление профессиональной карьерой. Подготовка государственных служащих.
2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала, проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений дискуссиям; подготовка к экзамену.
Тема 6. Основные направления и этапы реформы государственной службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан
Тезисы лекций
6.1 Необходимость реформы
Можно говорить о том, что сформирована в целом новая государственная служба. Ее важнейшими особенностями, по сравнению с советской госслужбой, является, с одной стороны, опора на исторические традиции российского государственного строительства (единая табель о рангах, учет местной и региональной специфики, автономия местных органов власти (земств) при сохранении государственных гарантий и льгот муниципальным служащим и т. д.); с другой – широкое использование опыта организации государственного управления, государственной службы в западных странах, особенно в США, Франции, Германии. Размах и глубина преобразований, а также степень использования иностранного опыта, пожалуй, не уступят реформам петровской эпохи.
Однако позитивный результат современной реформы как государственной службы, так и системы государственного управления в целом оставляет желать лучшего. Неповоротливость, коррумпированность государственной машины, ее оторванность от нужд граждан, общая неэффективность стали в последние годы устойчивой доминантой общественного мнения. Наша государственная бюрократия, чья нормативная база, а также провозглашенные принципы организации и функционирования вполне соответствуют современным западным стандартам, подчас менее эффективна, чем во времена крушения Советского Союза. На первый взгляд это непонятно, т. к. те же реформы и возникающие как их следствие соответствующие государственные системы обеспечивают в других странах более-менее приемлемый уровень управления. Что же мешает нам – ментальные, сущностные, системные проблемы («западная демократия не для нас») или тактические ошибки, а, может, неумелая реализация в принципе верно выбранного курса?
В целом можно выделить две главные непосредственные причины административной реформы в нашей стране:
1. Роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не исчезает. Россия в этих условиях к концу 90-х годов прошлого столетия стала утрачивать основные признаки единого государства, деструктивные процессы разложения государственности при развале Советского Союза перекинулись и на Российскую Федерацию.
2. Государственный аппарат России сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам войти в число процветающих стран? Мы имеем отличный кадровый потенциал, наша система образования остается одной из самых лучших в мире. У нас огромные природные богатства – естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем передовые позиции во многих областях науки и производства. Однако реализовать эти возможности мы не можем, в первую очередь из-за неэффективного управления данным потенциалом со стороны государства.
6.2 Проблемы государственной службы
Думается, что имеет место и то и другое. Основные организационные проблемы государственной службы в современной России можно свести к следующим:
1. Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.
2. Недостаточным еще остается нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.
3. Не отработана т. н. вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают очередную возможность «списывать» друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.
4. Коррупция и протекционизм буквально разъедают систему государственного управления, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха не имели.
Впрочем, эта тема требует серьезного научного анализа, здесь не все однозначно. Часто общественное мнение просто демонизирует чиновников, изначально и поголовно причисляя их к нахлебникам, казнокрадам и т. д. Как показывают наши исследования, да и проверки контрольных органов, в Республике Башкортостан коррупция в классическом понимании незначительна, скорее можно говорить о протекционизме, злоупотреблении служебным положением и отсутствии служебной этики.
5. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Абсолютное большинство из них не имеет профессионального образования по профилю работы, хотя степень ответственности, сложности, уровень требований в системе государственного управления, безусловно, требуют этого. Более того, во многих случаях государственные служащие вообще не имеют высшего образования. Значительная часть аппарата сформировалась еще в советский период и не может или не хочет что-либо менять в своей работе.
6. Низкий уровень качества работников государственного управления, к сожалению, «компенсируется» их количеством. Речь идет не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время в среднем на 3% в год), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся прежде всего в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций, но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.
Впрочем, не нужно преувеличивать эту проблему: по данным федерального статистического наблюдения, в органах государственной власти Российской Федерации на региональном уровне (в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации) в 2009 г. замещали должности государственной гражданской службы 795,3 тысяч человек. В Республике Башкортостан эта цифра составляет 15385 человек, среди которых 9761 – это федеральные гражданские служащие, а остальные – гражданские служащие Республики Башкортостан. В среднем на тысячу жителей России приходится 6 государственных гражданских служащих (в РБ – всего 3,85), что в несколько раз ниже аналогичных европейских показателей. Число госслужащих Республики Башкортостан на 1 января 2009 г. составило 5624 человека, а это всего 1,4 чиновника на тысячу жителей республики. Правда, с учетом муниципальных служащих – а их в Республике Башкортостан насчитывается 7 300 человек - этот показатель составит 3,25 работников публичной власти РБ на тысячу человек населения.
7. Остается неэффективной структура государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.
8. Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.
На фоне этих проблем уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, диспропорция служащих по половому признаку, слабое информационно-техническое обеспечение деятельности государственного аппарата и т. д.
6.3 Сущность административной реформы
Термин «административная реформа» имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В целом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы прошлого века и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.
В узком смысле слова административная реформа – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. Такая реформа нам еще только предстоит.
Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» впервые прозвучало лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом − функции органов власти». И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».
Связь между реформой местного самоуправления и административной реформой. Государственное управление и местное самоуправление представляют две стороны публичного управления и уже в силу этого тесно взаимосвязаны. Обе реформы объединяет также и то, что они направлены на повышение эффективности работы органов публичного управления. Работа аппаратов государственных и муниципальных органов однотипна и опыт эффективной работы одних может быть полезен другим. Более того, успешная административная реформа невозможна без современного местного самоуправления. Сущность реформы местного самоуправления состоит в том, чтобы дать реальные возможности людям самим решать местные вопросы.
Местное самоуправление напрямую зависит от экономической, политической, идеологической системы в стране, поэтому реформа местного управления в республике осуществится лишь тогда, когда она станет не только составной частью, но сердцевиной всех других проводимых преобразований – политических, экономических, земельных, судебных, бюджетно-финансовых и др.
Почему мы должны развиваться в направлении бóльшей самостоятельности и ответственности местного самоуправления? Конечно, не только потому, что так принято на Западе. С одной стороны, в современных условиях эта система гораздо более эффективна, практична, поскольку в большей мере позволяет раскрыть внутренние резервы, потенциал, особенности местных сообществ, лучше обеспечить решение вопросов местного значения. С другой стороны, современные социально-экономические процессы создают предпосылки для развития самоуправления на новой основе: формируется слой граждан, экономически независимых от государственного диктата, обладающих не только чувством собственного достоинства, но и определенными материальными возможностями, в принципе способных стать социальной базой эффективного и самостоятельного муниципального образования.
В конечном счете предстоит создать систему местного самоуправления, где сами граждане активно и ответственно решают местные вопросы. Пока же местное самоуправление не создается снизу самими гражданами. Активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства Российской Федерации.
Чем более динамичным является общество, тем важнее значение этих реформ. Сегодня, по существу, мы должны говорить о постоянной реорганизации работы государственного аппарата. Внедрение инноваций в деятельности чиновников должно стать важнейшим критерием оценки их эффективности. Однако это сделать весьма непросто. Рыночные структуры (фирмы, корпорации), находящиеся в условиях конкуренции, вынуждены в рамках естественного отбора, «автоматически» создавать и внедрять новое в своей работе для того, чтобы обеспечить свое выживание. Государственные органы – монополисты в своей области, поэтому механизм поиска и внедрения эффективных инноваций может быть создан только сверху, со стороны главы государства и других политических структур. При этом, разумеется, они должны исходить из интересов населения, общества в целом.
Россия – страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В. И. Ленина, И. В. Сталина. Строительство новой России в 90-х годах прошлого века было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.
6.4 Исторический опыт реформ в России
Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:
1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.
2. Успешными (т. е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.
3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.
4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.
5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.
6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.
7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата ни к реализации и оценке этих преобразований.
Таким образом, мы видим, что исторический опыт, «сын ошибок трудных», требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы. Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного и, как подчеркнул Президент Российской В. Путин, профессионального отношения.
6.5 Направления административной реформы
Реформа может строиться по следующим направлениям:
1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление − неотъемлемая часть общества. И если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.
1.1. К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:
а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;
б) повышение открытости, «прозрачности» системы государственной службы, ее «отзывчивости» к нуждам граждан.
1.2. Превращение государственной службы в публичную, а граждан − в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.
1.3. Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.
1.4. Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).
2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.
Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:
2.1. Необходимо завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами – не только президентскими указами, но и законами: например, о служебных расследованиях, административных судах и т. д.
2.2. Следует завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность с государственной службой.
2.3. Необходимо принять и начать реализацию концепции административной реформы.
3. Организационное направление включает в себя:
3.1. Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:
а) структуру и перечень должностей в государственных органах;
б) структуру самих органов государственной службы; речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.
3.2. Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).
4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.
4.1. Ввести переходной период (3−5 лет), в течение которого все государственные служащие (кроме младших государственных должностей) могли бы получить соответствующее образование.
4.2. Смелее использовать позитивный опыт работы с кадрами, особенно в приеме граждан на государственную службу (равенство, гласность, конкурсный отбор) и при аттестации госслужащих (современные технологии оценки, объективность и постоянное стремление к совершенствованию).
4.3. Аттестацию госслужащих проводить чаще (раз в 1−2 года) и нацелить ее не только на оценку соответствия госслужащих занимаемым должностям, но и на повышение госслужбы в целом, поиск резервов и новых возможностей.
4.4. Контингент студентов и слушателей по специальности государственное и муниципальное управление должен быть связан с заказчиком более тесно.
4.5. Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более углубленный характер. Подготовка государственного служащего для работы в министерстве финансов должна серьезно отличаться от подготовки инспектора управления народного образования в городской администрации.
4.5. Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификации государственных служащих на местах.
5. Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:
5.1. Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах).
5.2. Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость).
5.3. Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.
5.4. Разработку и принятие этического кодекса гражданских государственных служащих Республики Башкортостан. Возможно и введение присяги, как это было в досоветской России.
6. Информационно-аналитическое направление предполагает:
6.1. Разработку и подготовку комплексных долгосрочных стратегических преобразований, отражающих и обеспечивающих эволюцию России, в том числе и ее государственного аппарата.
6.2. Ведение и публикацию развернутого статистического учета государственного аппарата.
6.3. Организацию широкой научной деятельности в данной сфере − от социологического мониторинга госслужбы до компаративистских исследований.
6.4. Создание Реестра государственных служащих Республики Башкортостан.
6.5. Широкое использование международного и исторического опыта, а также опыта организации государственной службы в субъектах Российской Федерации. Для специалистов в области государственной службы интерес может представлять: карьерная система прохождения государственной службы; система стимулирования служащих; организация повышения квалификации государственных служащих, их стажировки, самостоятельной работы по повышению своего профессионального уровня и многое другое.
7. «Менеджерское» направление, включающее в первую очередь внедрение новых управленческих технологий (принятие решений, мотивация и контроль персонала, управление конфликтами, деловое общение, стратегическое планирование и т. д.), новых критериев эффективности государственного управления.
6.6 Организация работы государственного аппарата
на принципах рациональной бюрократии
Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, с другой − постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.
В отличие от восточной специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический «нейтралитет», относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М. Вебер.
Базовые принципы рациональной бюрократии:
1. Чиновник должен быть хорошо подготовлен, обучен, экипирован для своей деятельности.
2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными
3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.
4. Чиновник должен быть профессиональным специалистом, работающим на пожизненной основе.
5. Обязателен политический «нейтралитет» государственного служащего.
Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки.
6.7 Первый опыт административной реформы в современной России
В декабре 1991 г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ. Роскадры должны были решать следующие задачи:
· подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;
· выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;
· создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.
Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.
В 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996 г. по май 1997 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
· гражданин и власть;
· исполнительная власть: новые функции;
· проблемы государственной службы;
· коррупция в системе управления.
Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «…отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества». Однако поставленная в президентском Послании 1998 г. задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.
По существу в России административная реформа началась с избрания В. В. Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999−2000 гг. разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок ( Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина. В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части в силу разных причин не была реализована.
В 2001 г. в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером М. Касьяновым, другая − заместителем руководителя администрации президента РФ Д. Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка, соответственно, законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер. В январе 2002 г. Президент утвердил «Концепцию реформы государственной службы в Российской Федерации». На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003−2005 гг.)». И Концепция и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 01.01.01 г. и «О гражданской государственной службе Российской Федерации» от 01.01.01 г.
В настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)». Активизирована борьба с коррупцией в истеме государственной службы. Так, 25 декабря 2008 г. Был принят федеральный закон «О противодействии коррупции», подписан Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции» от 01.01.01 г. В апреле 2010 года была утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2годы».
Аналогичная работа ведется и на региональном уровне. Указом Президента Республики Башкортостан от 01.01.01 года утверждена Программа развития государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы в Республике Башкортостан на 2годы».
Объявлено о сокращении государственных служащих РФ на 100 тысяч человек в течение ближайших трех лет. К 1 апреля 2011 г. министерства, федеральные службы и ведомства должны сократить численность работников на 5 % (от численности на 1 июля 2010 г.), к 1 апреля 2012 г. — на 10 %, к 1 апреля 2013 г. — на 20 %. Сокращения коснутся сотрудников как центральных аппаратов, так и территориальных подразделений. Оптимизация численности госслужащих даст бюджету экономию в 43 млрд. руб. ежегодно (в ценах 2010 г. и при сокращении на 20 %).
6.8 Проблемы административной реформы в России
По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который оценивал бы эффективность государственного и муниципального управления профессионально и, соответственно, готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии это достаточно наглядно демонстрируют.
Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который невозможен без системного и концептуального сопровождения. На день сегодняшний все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.
Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, мотивационных экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только эти меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, улучшить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т. д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем может быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, не ставят в принципе целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения эффективности его деятельности.
Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги.
План семинарского занятия
1. Исторический опыт реформирования государственной службы в России
2. Цели, задачи и концепция современной реформы государственной службы
3. Этапы реформы государственной службы
4. Основные направления реформы государственной службы в РФ и РБ
5. Проблемы и перспективы развития государственной службы в РФ и РБ
Самостоятельная работа студентов
1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения:
Исторический опыт реформирования государственной службы в России.
Цели, задачи и концепция современной реформы. Этапы реформы государственной службы. Основные направления реформы государственной службы в РФ и РБ.
2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала, проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к дискуссиям; подготовка к экзамену.
4. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ
Программа и тематический план ориентируют студентов на всестороннее и системное изучение государственной службы.
Основным условием усвоения знаний по курсу является систематическая и целенаправленная самостоятельная работа с рекомендованной литературой. Кроме того, значительную роль в углубленном понимании отдельных вопросов играет подготовка доклада на семинаре.
Многие лекции преподавателей БАГСУ носят авторский характер, поэтому на лекциях студенты должны работать с особым вниманием, стремясь вести возможно более подробный конспект. Если студент не успевает записать какой-то фрагмент, необходимо оставить место для дальнейшей его доработки во время самостоятельной работы, если какое-то положение лекции им не понятно, следует обязательно задать преподавателю вопрос.
|
Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
