Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан, учебно-методический комплекс по направлению 080504 «Государственное и муниципальное управление» (стр. 1 )

ГОУ ВПО «БАШКИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

И УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»

Кафедра государственного и муниципального управления

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС

по направлению

080504 «Государственное и муниципальное управление»

УФА 2010

УДК 35

ББК 67.401 + 67.401(2Рос. Баш)

Г72

Рецензент: , канд. полит. наук, доцент

Составители: , канд. юрид. наук, доцент,

, канд. филос. наук, профессор

Г 72 Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан : учеб.-метод. комплекс по направлению «Государственное и муниципальное управление» / сост. , . – Уфа : БАГСУ, 20c.

Рекомендовано к изданию редакционно-издательским советом БАГСУ.

Учебно-методический комплекс по дисциплине «Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан» предназначен для студентов, обучающихся по направлению «Государственное и муниципальное управление».

Учебно-методический комплекс включает в себя все необходимые разделы - тематический план, программу и тезисы лекций, планы семинарских занятий, вопросы к экзамену, список литературы и тесты - и послужит достаточной методической основой для изучающих данную дисциплину.

УДК 35

ББК 67.401 + 67.401(2Рос. Баш)

Ó , , составление, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. Пояснительная записка……………………………………………...............4

2. Рабочая программа…………………………………………………………..5

2.1. Требования к уровню освоения содержания дисциплины.........................5

2.2. Учебно-тематические планы дисциплины................................................6

2.3. Содержание дисциплины.............................................................................8

3. Учебно-методические материалы лекционного курса и

практических занятий……………………………………………...................11

Тема 1. Государственная служба в России: понятие и этапы

развития………………………………………………………………………11

Тема 2. Правовые основы государственной службы

в Российской Федерации……………………………………………………...25

Тема 3. Виды государственной службы. Государственная

гражданская служба Республики Башкортостан…………………………27

Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы

в Российской Федерации и Республике Башкортостан…………………...36

Тема 5. Управление персоналом в системе

государственной службы………………………………………………….....41

Тема 6. Основные направления и этапы реформы государственной

службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан...………..52

4. Методические рекомендации по изучению дисциплины ………………66

5. Методические указания по выполнению курсовых работ……................68

5.1. Примерные темы курсовых работ…………………………………..….68

5.2. Методические рекомендации по выполнению

курсовых работ.................................................................................................70

6. Вопросы к экзамену.....................................................................................71

7. Список источников и литературы..............................................................75

8. Методические рекомендации для преподавателей..………….………….82

9. Практические задания и тесты ……..……………………………………..83

9.1 Практические задания для изучения организации и

функционирования государственной гражданской службы…………...….83

9.2 Тесты для самопроверки…………………………………………………86

1. ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

Учебным планом подготовки студентов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» предусмотрено изучение учебной дисциплины «Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан».

Данный учебный предмет является ключевым в блоке дисциплин специализации. Формы контроля – экзамен и курсовая работа, которую студенты выполняют в межцикловый период.

Значение данного курса с точки зрения подготовки по специальности заключается в том, что только здесь изучаются организационно-управленческие процессы, закономерности, отношения в системе органов государственного управления. Отношения между государством и его чиновниками всегда оказывали определяющее воздействие на практику государственного управления и его эффективность. Деятельность государственных служащих имеет решающее значение не только для обеспечения функционирования государства, но и для управления всеми делами общества, существования и сохранения его самого в целом.

Основные цели и задачи курса:

1.Освоение слушателями основных категорий, закономерностей и отношений в системе государственной службы.

2. Ознакомление со структурой, принципами организации и функционирования государственной и муниципальной служб.

3. Выявление специфики государственной и муниципальной службы в РБ, проблем и перспектив их развития.

4. Формирование навыков самостоятельного анализа формирования, деятельности и развития основных институтов государственной службы, муниципальной службы.

5. Изучение современного зарубежного опыта организации государственной службы, реализации государственной кадровой политики.

Учебная дисциплина «Государственная служба в Российской Федерации и Республике Башкортостан» весьма тесно взаимосвязана с такими предметами как «Административное право», «Муниципальное право», «Система государственного управления», «Государственная кадровая политика», «Трудовое право», «Зарубежный опыт государственной службы» и т. д. Поэтому очень важным является как обнаружение межпредметных связей и параллелей, так и определение специфики предмета данной учебной дисциплины.

2. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА

2.1 ТРЕБОВАНИЯ К УРОВНЮ ОСВОЕНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ

После изучения курса студенты должны знать:

·  основные понятия курса;

·  содержание теорий и моделей государственной службы в России и за рубежом;

·  ключевые этапы развития государственной службы в России;

·  место и роль государственной службы в системе государственного управления и в развитии общества в целом;

·  организацию государственной службы;

·  методы, принципы, цели и функции государственной службы;

·  проблемы государственной службы России и Башкортостана, а также принципы и пути ее развития.

Основываясь на этих знаниях, студенты должны уметь:

·  применять методы теории государства и теории управления для анализа процессов и отношений в системе государственной службы;

·  самостоятельно анализировать структуру, направления деятельности, эффективность органов государственной службы, например, в рамках управленческой стажировки;

·  оценивать уровень управленческой культуры государственных служащих;

·  применять сравнительные методы в оценке государственной и муниципальной службы в России;

·  планировать и осуществлять некоторые экспертные, организационные или управленческие мероприятия по оценке, функционированию или совершенствованию государственной службы Республики Башкортостан;

·  выполнять письменные теоретические и прикладные работы по основным темам курса;

Формой текущего контроля за усвоением студентами учебного материала является проведение семинарских занятий и выполнение контрольной работы.

2.2 Учебно-тематические ПЛАНы ДИСЦИПЛИНЫ

2.2.1 Объемы учебной нагрузки и виды учебной работы по дисциплине

№	Специальность/ направление подготовки, программа	Форма итогового контроля	Курсовая работа	Контрольная работа	Аудиторные занятия, часов	Лекции, часов	Семинарские/ практические занятия, часов	Самостоятель-ная работа, часов	Всего, часов
1.	ГМУ, 3 года 4 месяца	экзамен	+	-	20	12	8	38	58
2.	ГМУ, 3 года 6 месяцев	экзамен	+	-	20	14	6	38	58
3.	ГМУ, 6 лет	экзамен	+	-	14	10	4	44	58

2.2.2 Учебно-тематические планы лекций

и семинарских / практических занятий

а) «Государственное и муниципальное управление», 3 года 4 месяца:

№	Тема	Всего часов	Аудиторная работа	Самост. работа
Лекции	Семинар. занятия
1	Государственная служба в России: понятие и этапы развития.	10	2	2	6
2	Правовые основы государственной службы в Российской Федерации	10	2	2	6
3	Виды государственной службы. Государственная гражданская служба Республики Башкортостан	8	2		6
4	Прохождение государственной гражданской службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан	12	2	2	8
5	Управление персоналом в системе государственной гражданской службы	8	2		6
6	Основные направления и этапы реформы государственной службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан	10	2	2	6
	ИТОГО	58	12	8	38

б) «Государственное и муниципальное управление», 3 года, 6 месяцев

№	Тема	Всего часов	Аудиторная работа	Самост. работа
Лекции	Семинар. занятия
1	Государственная служба в России: понятие и этапы развития.	10	2	2	6
2	Правовые основы государственной службы в РФ	8	2		6
3	Виды государственной службы. Государственная гражданская служба Республики Башкортостан	8	2		6
4	Прохождение государственной гражданской службы в РФ и РБ	12	2	2	8
5	Управление персоналом в системе государственной службы	8	2		6
6	Основные направления и этапы реформы государственной службы в РФ и РБ	10	2	2	6
	ИТОГО	56	12	6	38

в) «Государственное и муниципальное управление», 6 лет

№	Тема	Всего часов	Аудиторная работа	Самост. работа
Лекции	Семинар. занятия
1	Государственная служба в России: понятие и этапы развития.	9	1		8
2	Правовые основы государственной службы в РФ	8	2		6
3	Виды государственной службы. Государственная гражданская служба Республики Башкортостан	9	1		8
4	Прохождение государственной гражданской службы в РФ и РБ	12	2	2	8
5	Управление персоналом в системе государственной службы	10	2		8
6	Основные направления и этапы реформы государственной службы в РФ и РБ	10	2	2	6
	ИТОГО	58	10	4	44

2.3. СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ

Тема 1. Государственная служба в России: понятие и этапы развития

Государственная служба: понятие и эволюция. Государственная служба в российской империи. Особенности государственной службы в советском обществе. Характерные черты современной государственной службы.

Тема 2. Правовые основы государственной службы

в Российской Федерации

Правовые источники государственной службы в РФ и РБ. Закон РФ об основах государственной службы. Закон РБ «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» и Указы Президента РБ по вопросам государственной службы. Новые законы РФ о государственной службе: «О системе государственной службы в РФ» и «О государственной гражданской службе в РФ». Развитие законодательства о государственной службе.

Тема 3. Виды государственной службы.

Государственная гражданская служба Республики Башкортостан

Современная государственная служба. Виды государственной службы. Понятие государственной должности. Классификация и ранжирование государственных должностей. Гражданские должности. Классные чины и звания. Особенности государственной службы. Принципы построения и функционирования системы государственной службы.

Система органов государственного управления в Республике Башкортостан. Государственная гражданская служба Республики Башкортостан. Особенности и принципы государственной гражданской службы Республики Башкортостан. Взаимосвязь государственной и гражданской службы в РБ.

Тема 4. Прохождение государственной гражданской службы

в Российской Федерации и Республике Башкортостан

Понятие и сущность прохождения государственной гражданской службы. Формы прохождения государственной гражданской службы. Система подбора кадров и поступление на государственную службу. Продвижение по службе.

Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу.

Понятие и стороны служебного контракта. Содержание и форма служебного контракта. Срок действия служебного контракта. Заключение служебного контракта.

Испытание при поступлении на гражданскую службу Отстранение от замещаемой должности гражданской службы Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя

Аттестация государственных гражданских служащих: понятие, функции, механизм и проблемы совершенствования. Квалификационный экзамен. Служебное время и время отдыха. Отпуска на гражданской службе. Должностной регламент.

Особенности прохождения государственной гражданской службы и аттестации в РБ.

Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы.

Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих. Кадровый резерв на гражданской службе.

Тема 5. Управление персоналом в системе государственной службы

Кадровая политика. Государственная и муниципальная кадровая политика, ее субъекты и объекты. Эволюция государственной кадровой политики за последние годы. Новые цели, приоритеты, принципы. Концепция государственной кадровой политики в РФ и РБ.

Источники формирования кадрового потенциала органов исполнительной власти. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации, создание резерва кадров.

Координация деятельности государственных органов всех уровней (федеральный, региональный, местный) в работе с кадрами.

Определение потребностей и организация работы по подбору и расстановке кадров в системе государственных и местных органов управления.

Повышение эффективности использования управленческих кадров. Формирование единой системы нормативно-правового обеспечения работы с кадрами.

Программы кадрового обеспечения конкретных проектов, реформ: разработка и реализация

Система управления кадрами в государственном органе. Кадровые службы в системе государственного и муниципального управления: эволюция, структура и статус. Изменение места и роли кадровых служб в системе управления персоналом государственного органа.

Кадровое планирование. Отбор и прием персонала на государственную службу. Управление профессиональной карьерой госслужащих. Оценка в системе государственной кадровой политики

Тема 6. Основные направления и этапы реформы государственной службы в Российской Федерации и Республике Башкортостан

Исторический опыт реформирования государственной и муниципальной службы в России. Достижения и проблемы современной государственной и муниципальной службы в России.

Цели, задачи и концепция современной реформы. Этапы реформы государственной службы. Основные направления реформы государственной и муниципальной службы в РФ и РБ. Система контроля и обеспечения реформы государственной службы.

Проблемы и перспективы развития государственной и муниципальной службы в РФ и РБ.

3. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

ЛЕКЦИОННОГО КУРСА И ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ

Тема 1. Государственная служба в России: понятие и этапы развития

Тезисы лекций

1.1 Общая характеристика государственной службы

Прежде всего необходимо уточнить содержание понятия «служба». Оно многозначно, и это отрицательно сказывается на его использовании как в теории, так и на практике. В конечном счете можно выделить два основных смысла у этого понятия. Во-первых, оно используется как синоним понятия «деятельность» (или особый вид деятельности), например, говорят о службе государству, фирме, какой-либо идее и т. д. Во-вторых, данное понятие употребляется и как синоним понятия «организация» (федеральная служба занятости, частная служба знакомств или служба уголовного розыска и пожарная служба в МЧС и др.).

В данном случае понятие «служба» используется для обозначения особого вида управленческой деятельности − государственной административной (аппаратной) деятельности.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Государственная служба обязана своим появлением государству, с его возникновением и развитием стала формироваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Государственная служба − это прежде всего служение государству, т. е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, учреждениях и предприятиях. Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» рассматривает государственную службу в более узком смысле − как профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства, в том числе .

В широком смысле государственная служба обозначает любую профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. Нужно сказать, что в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и в учебном курсе теории государственной службы понятие «государственная служба» используется только в узком смысле этого слова. Однако в некоторых странах, например, в Федеративной Республике Германии, законодательство различает оба вида государственной службы.

Таким образом, государственная служба − очень емкое понятие и может в разных обстоятельствах рассматриваться как сфера деятельности; социальный институт; функция; отношение (правоотношение), взаимосвязь; социальная система; социально-профессиональная группа; теория, учебная дисциплина и др.

Особенности труда государственного служащего в том, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи. Государственная служба довольно жестко ограничивает служащего и налагает на него ряд обязательств. С другой стороны, государство компенсирует это предоставлением служащим определенных льгот и гарантий. Государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Общими чертами государственной службы являются:

− реализация управленческо-распорядительных функций государства;

− замещение служащим государственной должности государственной службы;

− осуществление этих функций на профессиональной основе и за вознаграждение;

− обеспечения служащими исполнения полномочий государственного органа;

− наличие специально подготовленных работников − государственных служащих;

− многообразие видов и уровней государственной службы;

− фиксация всех значимых сторон службы нормами целого комплекса отраслей права и др.

Государственная служба осуществляется на государственных должностях, поэтому должность – это необходимый элемент государственной службы. Должность – учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица аппарата, определяющая объем и содержание полномочий занимающего ее лица. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (т. е. определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, а именно круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение.

Итак, государственная должность – это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственному служащему. Государственная должность предполагает установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

1.2 Государственная служба в досоветской России

Становление современной государственной службы в Российской Федерации может и должно опираться на исторический опыт правового регулирования государственной службы как в дореволюционной России, так и в годы советской власти. Ценность этого опыта в том, что он указывает на механизмы и технологии организации и функционирования государственной службы, соответствующие менталитету российского народа. Анализ исторического опыта позволяет вскрыть общие тенденции и характерные особенности, представляющие интерес для современной практики и теории государственной службы Российской Федерации.

Государственная служба в России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства.

В связи с развитием княжеского домена складывается дворцово-вотчинная система управления. Ее возглавлял огнищанин (тиун, огнищный или дворный), который заведовал двором князя, домашним хозяйством и финансами. Вотчинная администрация могла состоять как из свободных, так и лично зависимых от князя по договору - рядовичей. Со временем князья, по согласованию с вече, поручают этим агентам вотчинного управления выполнение государственных, исполнительных и судебных функций. В результате происходит вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV век. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, формируются совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм[1]. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит резкое сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В ХIV-ХV веках произошло образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого аппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций). В Государев двор по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях и воеводы в волостях, уездах. Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели два признака: древность рода и знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям. Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался в самостоятельную сословную корпорацию - дворянство. В XIII - XIV веках дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В XV в. поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины.

Эти отношения продолжают развиваться и укрепляться вплоть до XVII века. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда независимо от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и со строгим следовании инструкциям и предписаниям по горизонтали[2]. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде «служилых людей» происходила специализация и группировка по отраслям управления - делопроизводство, финансы, военное дело, дипломатия и т. д.

Таким образом, к XVII веку в России сформировалась приказно-воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. В условиях петровской абсолютной монархии такой характер государственной службы был доведен до максимума. Всему периоду царствования Петра I свойственны строжайшие меры, понуждавшие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Такой правовой статус дворянства был установлен с принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование[3]. Уклонение от службы влекло за собой лишение вотчин и поместий, перевод из высших чинов в низшие и, наконец, тяжелейшие уголовные наказания по суду.

Лишь с восшествием на престол Александра I государственная служба окончательно превратилась из повинности в соглашение служащих с государством, причем в условиях абсолютной монархии преимущественное право расторжения «трудового договора» закреплялось за государством.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стал «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...» (1722 г.). Здесь впервые законодательно было оформлено существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение. Интересно, что Петр 1 широко использовал соответствующие документы ряда европейских стран (Англии, Дании, Пруссии, Франции, Швеции и других), однако не только переработал их с учетом российских особенностей, но и стремился перенять наиболее современные и эффективные - конечно, с поправкой на ту эпоху - подходы. Вводятся виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины (гражданские — от канцлера до комиссара, военные — от генерал-фельдмаршала до фендрика). В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности: 126 военных должностей, 94 гражданские и 42 придворные. Кроме табельных чиновников, существовал институт «канцелярских служителей», не вошедших в сетку четырнадцати классов.

Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Устанавливались сроки службы в определенных чинах[4]. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими факторами определения квалификации чиновника, т. к. основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством. И хотя «Табель о рангах», более поздние уставы о гражданской службе (вплоть до 1906 года) предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях, новая система в большей мере способствовала повышению престижа гражданской службы, укреплению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.

Государственная служба становится единообразной и централизованной в масштабах всей страны и определяется специальными законодательными актами, такими, как: Генеральный регламент работы правительственных учреждений, (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский, Устав о службе гражданской (1832 г.) и его модификации, правила производства в чины, должностные инструкции[5]. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Особую роль в становлении государственной службы сыграл Генеральный регламент (1720 г.), представлявший собой устав государственной гражданской службы. В нем содержалась характеристика обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организация делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления.

Большое значение придавалось разработке и совершенствованию Устава о гражданской службе. В редакциях 1852 и 1896 гг. Устав представлял разветвленную систему правовых норм, которые регулировали важнейшие стороны государственной службы. Устав о гражданской службе в редакции 1896 г. содержал 7 разделов, в том числе разделы о принятии на гражданскую службу и определении к должностям, о производстве в чины, общие обязанности государственных служащих и др.

В систему государственного управления входили Канцелярия Императора, Государственный совет, Сенат, Комитет (Совет) Министров, министерства и ведомства, губернские правления.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине II, система, созданная Петром I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - . В 1809 году он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, постепенно вводились новые принципы государственной службы, связанные с повышением профессионализма, добросовестного отношения к работе, с укреплением исполнительности, организованности и нравственности государственных служащих.

Реформы государственного аппарата, проведенные в XVIII—XIX вв., привели к созданию высших, центральных и местных учреждений нового типа. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Западной Европы, для которых было характерно четкое устройство государственных органов, их функциональная дифференциация, иерархия должностей, централизм, точное определение полномочий должностных лиц, обязательность решений, контроль за исполнением указов и распоряжений вышестоящих органов государственного управления и должностных лиц, ответственность за исполнение должностных обязанностей.

Общие положения о принятии в гражданскую службу в XIX веке учитывали следующие критерии:

1. Состояние лица или его происхождение. На гражданскую службу по праву происхождения разрешалось вступать детям дворян, священников, купцов первой гильдии, приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов. Императорские указы 1762 и 1801 г. были направлены на привлечение к государственной службе дворян и их детей.

2. Возраст. Возраст, с которого начиналась государственная служба в начале XIX в., определялся 16 годами. Специальным положением, утвержденным в 1831 г., предписывалось воспитывать российское юношество от 10 до 18 лет либо в отечественных учебных заведениях, либо под надзором родителей и опекунов (т. е. домашнее образование), но обязательно в России, в противном случае человек лишался права на вступление в гражданскую службу. Исключение из этого правила допускалось лишь с разрешения императора по каким-либо важным причинам.

3. Познания. Последний критерий - познания - требовал соответствующего свидетельства учебного заведения. Если же человек хотел вступить в гражданскую службу по праву своего происхождения, не имея соответствующего свидетельства об окончании учебного заведения, то он был обязан на предварительном испытании-экзамене доказать, что имеет познания грамматики и арифметики. Причем экзамен приходилось держать в том месте, куда желал определиться поступающий на службу.

Учебные заведения делились на три разряда:

Первый разряд: Университеты, Главный Педагогический институт в Санкт-Петербурге, лицеи, Военная Академия, училища.

Второй разряд: гимназии, Московский Армянский Лазоревых Институт Восточных языков, Школа землемеров при Киевской Гимназии, Московский дворянский институт, корпуса, коммерческие училища.

Третий разряд: воспитанники всех прочих учебных заведений причислялись к III разряду.

Лица, окончившие учебные заведения: университеты, духовные училища, лицеи, военно-учебные заведения и институт корпуса путей сообщения, определялись во все ведомства гражданской службы с классными чинами.

Ученые степени в российских университетах, открывающие путь к вступлению в гражданскую службу, были следующими:

1) студент; 2) кандидат; 3) магистр; 4) доктор.

Вступая в какой-либо род государственной службы, студенты и кандидаты зачислялись чинами 12 и 10 классов; магистры - чином 9 класса; доктора - чином 8 класса. С 1834 г. был установлен строгий порядок производства в чин. Лица, имеющие ученые аттестаты общих высших учебных заведений, при доброй нравственности и похвальной службе производились за выслугу лет: из 14 класса в 12 - через 3 года; из 12 в 10 класс - через 3 года; из 10 в 9 класс - через 4 года; из 9 в 8 класс. За особые отличия порядок продвижения по служебной лестнице предусматривал сокращение срока «выслуги» с 3-х до 2-х лет.

Иностранные дворяне, присягнувшие на подданство России и представившие соответствующие происхождению документы, обязывались прослужить до первого классного чина 6 лет.

При вступлении в службу каждый человек приводился к присяге по строго определенной форме: присяга на верность службы совершалась в ведомстве по месту будущей службы сначала словесно, а потом подписанием печатного присяжного листа. Присяжные листы после подписания доставлялись в Правительствующий Сенат.

Всем классным чиновникам, направлявшимся на государственную службу в Сибирь, выдавалось безвозмездно денежное пособие на подъем и обзаведение. За каждые 5 лет усердной службы в Сибири чиновникам полагалась прибавка к жалованью по четверти оклада до тех пор, пока сумма такой прибавки не сравняется с полным окладом. 3 года службы в Сибири и Кавказской области считались за 4 года в других губерниях.

В России в течение XIX века утвердились ряд прогрессивных положений, характеризующих государственную службу. Это приведение к присяге, установление испытательного срока при приеме на службу, пожизненный найм, образование и профессиональный опыт как важнейшие условия карьеры, запрет родственных связей по службе, ведение определенного (достойного) образа жизни, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная охрана от уголовных преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее.

В то же время в опыте организации государственной службы важно видеть и учитывать противоречия, крупные недостатки, негативные явления, связанные с административно-бюрократической системой управления в условиях абсолютной монархии. В результате петровских и более поздних административных реформ в России сложилась бюрократическая система государственной службы. Самодержавный политический строй, абсолютизация централизма в организации государственной системы общественной жизни, слаборазвитое самоуправление на местах и другие факторы имели своим результатом утверждение бюрократизма как недемократической формы государственно-административного управления и превращением государства как бы в собственность бюрократии, возвышением чиновничьего аппарата над обществом.

Общей тенденцией перестройки государственного управления во второй четверти XIX века была военизация государственного аппарата. Некоторые ведомства, например: горное, лесное, путей сообщения, - были военизированы. К середине XIX в. во главе 41 губернии, из 53 существовавших, стояли военные губернаторы.

Таким образом, опыт организации и функционирования государственной службы России в дооктябрьский период свидетельствует о том, что государственная служба являлась стержнем государства, его опорой, одним из основных звеньев государственного управления. Особое значение придавалось созданию правовой базы государственной службы, правовому регулированию деятельности государственных служащих с помощью различных юридических актов — законов, уставов, положений, правил и др. Таких правовых актов, сохраняющих и ныне свое методологическое, методическое и практическое значение, зафиксировано около двухсот. Это на порядок больше, чем имеется в законодательной базе современной России, причем они во многом соответствовали особенностям России, менталитету ее народов.

1.3 Государственная служба в Советском Союзе

После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. Целям построения новой общественной системы, обеспечения диктатуры пролетариата служило создание государства нового типа, коренным образом отличавшегося от прежнего. Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственной службы. Изменение кадрового состава государственных органов привело к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.

В Советском государстве были упразднены все сословные звания и гражданские чины, сотрудники советских органов государственной власти и управления были приравнены ко всем другим работникам учреждений, предприятий и организаций, находившихся в собственности государства. На служащих органов советской власти, так же как на всех работающих, распространялось трудовое законодательство.

Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно-правового регулирования ее деятельности

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим помимо лиц, работавших в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др. В этих условиях невозможно было установить четкие критерии государственной службы, затруднялся поиск путей ее развития и совершенствования. Другой особенностью государственной службы советского периода являлась обязательная приверженность служащих коммунистической идеологии.

После октябрьского переворота 1917 года система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период. Ввиду отсутствия строгой нормативно-правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрению руководства. Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 01.01.01 г), которые действовали на территории всего Союза ССР вплоть до 1991 г. Результатом этого, несмотря на существовавшую установку подбора и расстановки кадров на основе политических, деловых и личных качеств, было отсутствие необходимой специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления. Последствия такого подхода ощущаются и сейчас.

В основу государственной службы СССР был положен принцип номенклатуры должностей. Он означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Существовал также перечень должностей (номенклатур), кандидатуры на которые утверждались соответствующими партийными органами - от номенклатуры Политбюро до номенклатуры райкома. Тем самым, в частности, проявлялись важнейшие особенности советской государственной службы - партийность и политическая ангажированность.

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных нормативных актов – положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России). На основе ст. 126 Конституции СССР 1936 г. утвердилась официальная практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов, воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. была утверждена «Единая номенклатура должностей служащих». В ней был впервые закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три группы: руководители, специалисты и технические исполнители, которые были исходными при составлении штатных расписаний. Подробно регламентировался порядок возникновения, изменения и прекращения служебных отношений (прохождения службы) в отдельных государственных системах. Правительство утверждало общее положение о министерствах, положения об отдельных министерствах и ведомствах, о специфических службах и отдельных должностных лицах. В ряде ведомств для определенной части государственных служащих были установлены персональные чины, звания, ранги.