Москва, Независимый пресс - центр, 28 августа 2009 года
Заключение круглого стола
«О проблемах реализации прав и свобод человека в Инструкции Министерства юстиции России об организации исполнения наказания и мер уголовно – правового характера без изоляции от общества».
Участники круглого стола,
отмечая, что в 2009 году к наказанию, не связанному с лишением свободы, было осуждено более 1 млн. человек, на учетах УИИ по состоянию на 1 июля 2009 года состояло 550, 38 тыс. человек; при этом к наказаниям, не связанным с лишением свободы осуждается 64 % всех осужденных, из которых 10 % осуждается к штрафу;
подчеркивая, что рецидив за время отбытия наказания, не связанного с лишением свободы, колеблется в пределах 1, 5 %, а отмена условного и иных видов осуждения с направлением в места лишения свободы составляет 6, 5 % от данной категории осужденных; что существенно ниже постпенитенциарного рецидива посоле освобождения осужденных из мест лишения свободы;
обсудив инструкцию Минюста России об организации исполнения наказания и мер уголовно – правового характера без изоляции от общества, утвержденную приказом Минюста РФ № 000 от 01.01.01 года, вступившую в действие с 24 августа 2009 года, отмечают следующее;
считая крайне важной работу Уголовно –исполнительных инспекций ФСИН РФ, которых по состоянию на лето 2009 года насчитывалось 2449, в том числе 413 межрайонных, при этом на одного инспектора УИИ приходилось около 65 осужденных то время, как средняя зарплата сотрудников УИИ составляет не боле 12 – 13 тысяч рублей;
полагая, что с лета 2009 года нагрузка на уголовно - исполнительные инспекции возрастет еще боле;
1. Несомненными положительными сторонами инструкции являются:
- возложение на инспекцию при первоначальной беседе с осужденным (п. 22 Инструкции) обязанности разъяснить важные для реализации его прав и законных интересов; выдача осужденным, прибывшим в Инспекцию, соответствующей памятки, позволит снизить количество нарушений, как прав осужденных, так и нарушений, допускаемых самими осужденными;
- требование пр. 47 Инструкции о том, что «при определении осужденному вида обязательных работ и объекта инспекция учитывает преступление, за которое он осужден, его место жительства, график основной работы и учебы, состояние здоровья, в отношении несовершеннолетнего - возрастные и психологические особенности личности, а также другие обстоятельства»; вместе с тем особенности личности следовало бы учитывать и при определении видов работ для совершеннолетних осужденных (например, для молодых осужденных, лиц, страдающих хроническими заболеваниями и т. д.).
2. Важным недостатком инструкции, а также законодательства, на котором она основана, является то, что она не распространяется на лиц, условно – досрочно освобожденных из мест лишения свободы в порядке ст. 79 УК РФ, а также на лиц, освобожденных в порядке ст. 80 УК РФ в связи с заменой им наказания более мягким. Как видно из п. 8 Инструкции замена наказания в виде лишения свободы более мягким в порядке изменения приговора, под действие указанной инструкции не подпадает.
3. Из п. 9 Инструкции («в случае обнаружения неясностей в копии приговора (определения, постановления) суда и возникновения сомнений в части его исполнения в целях их устранения в установленном законом порядке инспекция разъясняет осужденному его право на обращение в суд для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора, и внесения соответствующих изменений») не ясно, каким образом устраняются неясности и противоречия в судебном акте, если осужденный не обратился в суд об устранении такой неясности.
4. Не ясен правовой смысл п. 26 Инструкции («по окончании беседы инспекция направляет дополнительную информацию в территориальный орган Федеральной миграционной службы и орган внутренних дел в случае проживания осужденного без регистрации»). Если данная норма призвана обеспечить помощь осужденным в получении регистрации, то такое намерение должно быть подкреплено соответствующим механизмом взаимодействия между ФСИН РФ и ФМС РФ. Если же это направлен на привлечение осужденных к ответственности по ст. 19.15 и 18.8 КРФоАП, то подобный подход препятствует, как достижению целей наказания, так и доверию осужденных в органам уголовно – исполнительной инспекции. Не ясно, что должно произойти с инспектором, который, установив, что осужденный не может получить регистрацию в квартире по независящим от него обстоятельствам (например, не дает согласие зарегистрировавшаяся в квартире жена брата) вместо того, чтобы сообщить об этом в органы ФМС, как грамотный юрист помогает осужденному подготовить иск в суд.
5. Было бы целесообразно на законодательном уровне наделить Инспекцию правом не только направлять в прокуратуру информацию о том, что органы и организации не исполняют вступившие в законную силу приговор суда, решение суда или иной судебный акт о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (п. 35 Инструкции), либо необоснованно отказывают осужденному в трудоустройстве (п. 72 Инструкции) чтобы та приняла меры в порядке ч. 1 ст. 10 ФЗ «О прокуратуре», но и самостоятельно налагать на соответствующих должностных лиц меры административного характера.
6. Из п. 38 Инструкции не ясно, каким образом Инспекция организует воспитательную работу с осужденным, и в чем такая работа заключается. Важным и негативным отличием Инспекции от существующих в ряде развитых стран службах пробации, является то, что на инспекцию в минимальном объеме возложены функции по социальной помощи, реабилитации и сопровождению осужденных. Отсутствие у Инспекции подобных функций снижает эффективность уголовного наказания, не связанного с лишением свободы.
7. Из п. 57 Инструкции не ясно, каким образом Инспекция проводит проверку о допущенных осужденным злостных нарушениях, например 2 – кратном нарушении трудовой дисциплины, если сам осужденный данное обстоятельство нарушает. Кроме того, из ст. 189 Трудового Кодекса РФ видно, что под понятие «нарушение трудовой дисциплины» могут подпадать малозначительные нарушения.
8. П. 75 Инструкции («в случае трудоустройства осужденного до постановки на учет инспекции в организацию, не определенную органом местного самоуправления, инспекция согласовывает с органом местного самоуправления данную организацию в качестве места для отбывания исправительных работ») позволяет ослабить негативное воздействие на применение данного института наказания статьи 39 УИК РФ о том, что исправительные работы отбываются в местах, определяемых органами местного самоуправления.
9. П. 167 Инструкции содержит недостаток, характерный для современного российского делопроизводства, когда материалы дела должны быть прошиты, но не содержится требования о том, что они номеруются ручкой. Подобное упущение создает условия для разнообразных злоупотреблений.
10. П. 169 Инструкции («при необходимости инспекция знакомит осужденного с документами, находящимися в его личном деле. Под контролем сотрудника инспекции осужденному разрешается делать выписки из документов») не гарантирует осужденному реализацию прав, предусмотренных ст. 24 и 29 Конституции РФ, так как не ясно, что имеется в виду под понятием «необходимость», кто ее определяет, почему осужденный обязан делать некие выписки, но не может получить при оплате изготовления копий, их получение. Представляется, что при наличии такой технической возможности при отсутствии в интересующих осужденного материалах дела государственной тайны и персональных данных, следует предусмотреть возможность копирования для осужденных запрошенных материалов.
11. Инструкция не содержит механизма взаимодействия Инспекций с общественными объединениями.
12. Для восстановления социальной правосубъектности осужденных следует предусмотреть участие и содействие УИИ в:
- восстановлении жилищных прав лиц, осужденных без лишения свободы, в случае утраты ими жилого помещения;
- оказание осужденным содействия в получении регистрации по месту жительства места выдачи вида на жительство,
13. Представляется полезным для информирования судейского сообщества об особенностях отбытия наказания, не связанного с лишением свободы, направить текст инструкции в Верховный Суд РФ для доведения инструкции до федеральных и мировых судей.
14. Повышению эффективности работы УИИ и взаимодействия с институтами гражданского общества могло бы способствовать создание института общественных инспекторов УИИ и восстановление института общественных воспитателей, существовавшего в советское время и зарекомендовавшего себя в основном с положительной стороны.
14. По мнению участников круглого стола, полезным было бы участие в разработке рассматриваемой и подобных подведомственных нормативных актов представителей правозащитной общественности.
15. Решению социальных вопросов лиц, осужденных без лишения свободы, могло бы способствовать разработка Административного регламента взаимодействия ФСИН РФ и Минздравсоцразвития РФ, в котором могли бы быть отражены в том числен им вопросы оказания социальной помощи условно осужденным.
16. Необходимо использовать европейский опыт, когда работа с освобождающимися досрочно начинается сотрудниками службы пробации (российской УИИ) вовремя нахождения осужденных в местах лишения свободы.
17. Повышению эффективности работы исполнения наказания без лишения свободы могло бы способствовать взаимодействие Инспекций с Общественными наблюдательными комиссиями.
18. В приложении № 42 к Инструкции следует прописать процедуру фиксации неявки осужденных в УИИ без уважительных причин.
Исп.
Примерная должностная инструкция начальника территориального органа
Федеральной службы исполнения наказаний
по субъекту Российской Федерации
I. Общие положения
1. Настоящая Инструкция разработана в соответствии с законодательством Российской Федерации и определяет права, обязанности и ответственность начальника территориального органа Федеральной службы исполнения наказаний по субъекту Российской Федерации (далее – начальник территориального органа).
2. Должность начальника территориального органа замещается лицами старшего и высшего начальствующего состава.
3. Для замещения должности начальника территориального органа устанавливаются следующие квалификационные требования:
3.1. высшее профессиональное образование;
3.2. стаж работы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (далее – УИС) не менее 10 лет;
3.3. знание Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, практики деятельности Европейского Суда по правам человека, международных правительственных и неправительственных организаций, занимающихся пенитенциарными проблемами, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и служебных документов, регулирующих исполнение уголовных наказаний; основ управления и организации труда и делопроизводства; прохождение гражданской, правоохранительной службы; норм делового общения; форм работы с применением автоматизированных средств управления; служебного распорядка, порядка работы со служебной и секретной информацией; правил охраны труда и пожарной безопасности; задач и функций учреждений, отделов и служб, входящих в состав территориального органа, порядок их взаимодействия; иных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих собственную производственную, финансово-экономическую и коммерческую деятельность по материальному обеспечению бюджетных учреждений, а также их предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность;
3.4. наличие навыков руководства учреждениями и органами УИС, оперативного принятия и реализации управленческих решений, ведения деловых переговоров, публичных выступлений, взаимодействия с органами государственной власти, представителями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другими ведомствами и организациями; планирования работы, контроля, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, стимулирования достижения результатов, требовательности; владения конструктивной критикой, учета мнения коллег и подчиненных, подбора и расстановки кадров, делегирования полномочий, пользования современной оргтехникой и программными продуктами, редактирования документации на высоком стилистическом уровне, наличие знаний основ психологии и педагогики.
4. Начальник территориального органа непосредственно подчиняется директору Федеральной службы исполнения наказаний.
5. На время отсутствия начальника территориального органа (болезнь, отпуск, командировка, и т. д.) его обязанности исполняет один из его заместителей, назначаемый приказом начальника территориального органа по согласованию с ФСИН России, который несет ответственность за их качественное и своевременное исполнение.
II. Права
6. Начальник территориального органа:
1) Осуществляет на основе единоначалия руководство территориальным органом и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач и функций, является старшим оперативным начальником для всех учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов и других подведомственных учреждений, входящих в состав УИС, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации.
2) Определяет обязанности своих заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности по его представлению директором ФСИН России, в том числе заместителя начальника территориального органа – начальника управления учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, включенного в состав территориального органа по субъекту Российской Федерации.
3) Утверждает положения о структурных подразделениях аппарата территориального органа, в том числе объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, а также структуру и штатные расписания учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов и других подведомственных учреждений в соответствии с примерными структурами и штатами, установленными ФСИН России.
4) Издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов и других подведомственных учреждений.
5) Является распорядителем финансовых средств, обладает правом подписи финансовых документов, заключает договоры, соглашения и контракты в соответствии с законодательством Российской Федерации, обеспечивает соблюдение государственной штатной и финансовой дисциплины в территориальном органе и подведомственных учреждениях.
6) Утверждает учреждениям, исполняющим наказания, следственным изоляторам и другим подведомственным учреждениям сметы доходов и расходов, распределяет и перераспределяет в пределах своих полномочий и объемов бюджетных средств, установленных законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами ФСИН России, бюджетные ассигнования и материально-технические средства, а также выделенную численность персонала, содержащуюся за счет федерального бюджета, между учреждениями, исполняющими наказания, следственными изоляторами и другими подведомственными учреждениями.
7) Присваивает сотрудникам первые специальные звания рядового и младшего начальствующего состава, очередные специальные звания младшего, среднего и старшего начальствующего состава до подполковника внутренней службы включительно, а также квалификационные категории в соответствии с номенклатурой должностей, определенной ФСИН России; квалификационные разряды служащим, вносит предложения в ФСИН России о досрочном присвоении специального звания и присвоении специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности.
8) Устанавливает должностные оклады в пределах минимальных и максимальных размеров, определенных по соответствующим должностям, надбавки и дополнительные выплаты сотрудникам (работникам) УИС, в пределах выделенных бюджетных ассигнований на денежное довольствие и заработную плату, утверждает положение о премировании сотрудников (работников) аппарата территориального органа, определяет конкретные размеры премий в пределах средств, выделенных на эти цели, назначает пенсии, пособия и компенсации пенсионерам ФСИН России.
9) Принимает решение о создании предприятий любых организационно-правовых форм в целях развития социальной сферы УИС и привлечения осужденных к труду, утверждает их структуру и штатное расписание.
10) Представляет в установленном порядке интересы территориального органа в органах государственной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов местного самоуправления, российских, международных и зарубежных организациях, на предприятиях всех организационно-правовых форм, выступает истцом и ответчиком в судах.
11) Представляет в ФСИН России предложения о создании или ликвидации учреждений, исполняющих наказания, изолированных участков или помещений, функционирующих в режиме следственного изолятора в учреждениях, исполняющих наказания, следственных изоляторов, а также предложения об изменении вида режима и лимита наполнения указанных учреждений.
12) Представляет в установленном порядке отпуска сотрудникам (работникам) территориального органа, начальникам учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов и других подведомственных учреждений, разрешает выезд в служебные командировки в пределах Российской Федерации, вносит предложения в ФСИН России о возможности выезда сотрудников (работников) УИС в страны Содружества Независимых Государств и в зарубежные командировки.
13) Назначает на должность и освобождает от должности начальников учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов, их заместителей, начальников других подведомственных учреждений.
14) Утверждает состав аттестационной комиссии территориального органа, проводит служебную аттестацию сотрудников.
15) Вносит предложения в ФСИН России о представлении сотрудников (работников) к награждению государственными и ведомственными наградами.
16) Осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
III. Обязанности
7. Начальник территориального органа:
1) Обеспечивает контроль за соблюдением подведомственными учреждениями, исполняющими наказания, следственными изоляторами, уголовно-исполнительными инспекциями законодательства Российской Федерации в сфере исполнения уголовных наказаний, в том числе не связанных с лишением свободы, содержания под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых.
2) Обеспечивает соблюдение законности и правопорядка в территориальном органе, учреждениях, исполняющих наказания, следственных изоляторах и других подведомственных учреждениях.
3) Организует контроль за оперативно-розыскной деятельностью в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также за состоянием оперативной обстановки в подведомственных территориальному органу учреждениях.
4) Обеспечивает деятельность специальных подразделений, созданных для охраны и безопасности объектов УИС, и специальных подразделений по конвоированию.
5) Обеспечивает контроль за деятельностью караулов и служебных нарядов по охране объектов УИС и надзора за осужденными и лицами, содержащимися под стражей, их конвоированию.
6) Организует работу по отбору, расстановке, воспитанию, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров. Решает в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Минюста России, ФСИН России вопросы приема на службу (работу) сотрудников (работников) УИС, их увольнения со службы (работы), а также иные вопросы прохождения службы (работы) сотрудниками (работниками) УИС, применяет в установленном порядке в отношении них меры поощрения и дисциплинарного взыскания.
7) Осуществляет анализ и прогнозирование состояния служебной дисциплины и законности среди сотрудников территориального органа, в подведомственных территориальному органу учреждениях, принятие необходимых мер по профилактике правонарушений.
8) Обеспечивает в пределах своей компетенции вопросы правовой и социальной защиты сотрудников (работников) УИС, членов их семей, оказание помощи ветеранским организациям и пенсионерам УИС.
9) Обеспечивает работу по медицинскому и санаторно-курортному обеспечению работников УИС, членов их семей и пенсионеров УИС, проведение военно-врачебной экспертизы.
10) Обеспечивает работу жилищно-бытовых (жилищных) комиссий и организует контроль за их деятельностью.
11) Обеспечивает договорно-претензионную работу.
12) Обеспечивает планирование финансово-хозяйственной деятельности, ведение оперативного бухгалтерского и статистического учета, ревизионной работы, составление и представление в установленном порядке в ФСИН России статистической, бухгалтерской и иной информации и документации по вопросам, связанным с деятельностью УИС.
13) Организует контрольно-ревизионную работу, работу внутренних проверочных комиссий в подведомственных территориальному органу учреждениях, подготовку и реализацию необходимых решений, направленных на устранение недостатков и нарушений в финансово-хозяйственной деятельности, выявленных ревизиями и проверками, проводимыми ведомственными и другими контролирующими органами, принимает меры к возмещению в установленном порядке виновными лицами допущенных растрат, недостач и непроизводительных расходов.
14) Обеспечивает рациональное использование, имущества, переданного территориальному органу на договорной основе ФСИН России в оперативное управление, а также иного имущества, приобретенного в соответствии с законодательством, осуществляет списание материально-технических и денежных средств в пределах своей компетенции.
15) Организует работу по ведомственной экспертизе обоснования инвестиций в строительство, проектной документации на реконструкцию и строительство объектов УИС, а также на капитальный ремонт зданий и сооружений.
16) Обеспечивает функции государственного заказчика, в том числе в области государственного оборонного заказа, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
17) Осуществляет контроль за соблюдением безопасных условий труда, системой оплаты труда, выплат компенсаций осужденным и лицам, содержащимся под стражей.
18) Организует работу по медико-санитарному и санитарно-эпидемиологическому обеспечению осужденных и лиц, содержащихся под стражей.
19) Обеспечивает режим секретности и порядок работы со служебной и секретной информацией.
20) Обеспечивает организационно-распорядительные действия, направленные на оптимизацию функционирования структурных подразделений территориального органа, а также подведомственных учреждений.
21) Организует проведение экспериментов по проблемам исполнения уголовных наказаний.
22) Организует проведение профилактических мероприятий по недопущению чрезвычайных обстоятельств и кризисных ситуаций, обеспечивает ликвидацию их последствий на подведомственных объектах силами и средствами территориального органа во взаимодействии с соответствующими территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органами местного самоуправления.
23) Организует реализацию мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, принимает дополнительные меры по снижению уровня коррупции, а также по устранению причин и условий, порождающих коррупцию в территориальном органе и подведомственных территориальному органу учреждениях.
24) Рассматривает обращения, предложения, заявления и жалобы граждан по вопросам, касающимся деятельности УИС, принимает по ним решения, ведет прием граждан.
25) Осуществляет иные функции, возлагаемые на территориальный орган в соответствии с законодательством Российской Федерации.
III. Ответственность
8. Начальник территориального органа несет предусмотренную законодательством Российской Федерации персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций, неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, разглашение государственной и другой охраняемой законом тайны, а также разглашение сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
