Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания № 7 (стр. 2 )

у с т а н о в и л:

1. является ветераном военной службы с 1997 года, военным пенсионером по выслуге лет с 2007 года. Заявитель обратился в орган социальной защиты по месту жительства (префектуру Иристонского муниципального округа города Владикавказа) с требованием о предоставлении предусмотренных законом льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, но получил отказ со ссылкой на пункт 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 года «О мерах социальной поддержки ветеранов», гарантирующий ветеранам военной службы и ветеранам государственной службы право на льготы только по достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости. полагает, что указанная норма ставит в неравное положение ветеранов военной службы, не достигших общеустановленного пенсионного возраста, получающих пенсию за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», и ветеранов труда, получающих пенсии по нормам Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», что нарушает его конституционные права, предусмотренные статьями 2, 18, 19, 39 и 63 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.

2. Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания, рассмотрев запрос о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 года «О мерах социальной поддержки ветеранов», не находит оснований для принятия его к рассмотрению.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством (статья 7, часть 1), обеспечивающим гарантии социальной защиты граждан, относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт «в»); защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты «б» и «ж» части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2).

Реализация полномочий по решению вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и предполагает в том числе нормативно-правовое регулирование по указанным вопросам. При этом, по смыслу положений статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, регулируя вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и устанавливать принципы разграничения соответствующих предметов ведения и полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года , Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года ).

Статья 22 Федерального закона «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 01.01.01 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») устанавливает, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года (к которым отнесены в числе других и ветераны военной службы), определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Передавая полномочия по осуществлению социальной поддержки названных категорий граждан субъектам Российской Федерации, Федеральный закон от 01.01.01 года предусмотрел для них гарантии, обеспечивающие сохранение сложившегося уровня социальной защиты. В соответствии с его преамбулой при переходе к новой системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Кроме того, определяя меры социальной поддержки, субъекты Российской Федерации должны исходить из требований, установленных названным Федеральным законом, согласно которым при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления – ухудшены (часть 2 статьи 153 Федерального закона от 01.01.01 года ).

По состоянию на 31 декабря 2004 года, т. е. до передачи субъектам Российской Федерации полномочий по определению мер социальной поддержки ветеранов труда и приравненных к ним категорий, ветеранам военной службы предоставлялись такие же льготы, какие устанавливались для ветеранов труда (часть 2 статьи 23 Федерального закона «О ветеранах» в редакции от 8 августа 2001 года ). Вместе с тем эти льготы гарантировались лишь при достижении названными категориями граждан возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

Таким образом, осуществляя правовое регулирование вопросов, связанных с мерами социальной поддержки ветеранов военной службы, субъект Российской Федерации должен сохранить им такие же льготы, какие предусматривались ветеранам труда Федеральным законом «О ветеранах» (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года) и обеспечить их предоставление по достижении ветеранами военной службы возраста, дающего право на пенсию по старости.

3. В Республике Северная Осетия-Алания, в ходе реализации переданных ей как субъекту Российской Федерации полномочий по установлению мер социальной поддержки ветеранов труда и приравненных к ним иных категорий, в том числе ветеранов военной службы, был принят Закон Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 года «О мерах социальной поддержки ветеранов», устанавливающий, что ветераны военной службы приобретают право на предусмотренные данным Законом льготы по достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости, то есть фактически воспроизведены положения Федерального закона «О ветеранах».

Следовательно, в Республике Северная Осетия-Алания ветераны военной службы по-прежнему обладают правом на получение мер социальной поддержки в том же объеме и при наличии тех же условий, которые предусматривались статьями 22 и 23 Федерального закона «О ветеранах» (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года), что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявителя, поскольку, исходя из конституционного разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодатель Республики Северная Осетия-Алания осуществил регулирование в сфере социальной защиты ветеранов военной службы в точном соответствии с предписаниями федерального закона.

4. Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания, разрешая вопрос о возможности принятия обращения к рассмотрению с учетом положений статьи 21 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания», устанавливает, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Республики Северная Осетия-Алания оспариваемой нормы.

Поскольку в вопросе о соответствии пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 года «О мерах социальной поддержки ветеранов» Конституции Республики Северная Осетия-Алания какая-либо неопределенность отсутствует и, следовательно, отсутствует предусмотренное пунктом «а» части 2 статьи 21 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» основание к рассмотрению дела, запрос не может быть принят к рассмотрению Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания.

Разрешение же вопроса о предоставлении льгот ветеранам военной службы до достижения ими возраста, дающего право на пенсию по старости, на чем фактически настаивает заявитель, является прерогативой законодателя и к компетенции Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, определенной в статье 1011 Конституции Республики Северная Осетия-Алания и статье 3 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания», не относится.

Исходя из изложенного, руководствуясь пунктом «а» части 2 статьи 21, частью 3 статьи 54 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания», Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания

о п р е д е л и л:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 года «О мерах социальной поддержки ветеранов» как не отвечающего требованиям Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания».

2. Настоящее Определение Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания».

Конституционный Суд

Республики Северная Осетия-Алания

РАЗДЕЛ II. Научная жизнь: статьи, материалы исследований, комментарии, рецензии

, Руководитель Аппарата Конституционного

Суда Республики Северная Осетия-Алания, доцент

кафедры правовых дисциплин СКГМИ (ГТУ), к. ю.н.

К вопросу о реализации административной реформы в современном российском государстве

В современном российском обществе, особенно с принятием Конституции РФ 1993 года, сформировалось новое понимание роли государства, его задач и функций. Происходящие в последние годы преобразования потребовали проведения реформ в сфере государственного управления.

Реформирование управления может осуществляться различными способами, в том числе путем пересмотра полномочий органов исполнительной власти, совершенствования механизмов реализации функций органов власти. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы, поскольку эффективность деятельности государства определяется степенью соблюдения общественных интересов.

Эпоха СССР характеризовалась такой концепцией управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наши пятилетки примером жесткого управления «на результат». Однако при этом сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений, по существу, резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии возможности стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчинения органов по вертикали над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

Таким образом, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих самих себя, была глубоко неэффективной.[1] С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа в России началась со времени издания Указа Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «О мерах по проведению административной реформы в годах» и Постановления Правительства РФ от 01.01.01 года № 000 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». Указанными нормативными правовыми актами был заложен концептуальный правовой фундамент преобразований в сфере государственного управления.

Вместе с тем фактически задел административной реформе был дан в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 году. Внимание реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти было уделено Президентом России и в последующих Посланиях парламенту – в 2002, 2003, 2005, 2006 годах. В Послании Президента 2003 года основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие его полномочий качеству власти. Первоочередными задачами развития государственного управления назывались сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективного механизма разрешения споров между гражданами и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время на практике была реализована лишь часть мероприятий административной реформы, а по ряду приоритетных направлений работы и не начинались. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях, для государственно-управленческой деятельности принципиально новым содержанием.[2]

Кроме того, нельзя не отметить, что открытость исполнительной власти для граждан и бизнеса остается в целом лишь благим пожеланием. В Послании Президента Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. К сожалению, эта жесткая и объективная оценка выражает не «разложение» отдельных бюрократических кланов, а фиксирует масштабный результат традиционной стратегии управления, которая подвергается критике в науке государственного управления. Так, уже в качестве естественного процесса «сегодня отчетливо наблюдается два вектора в состоянии и динамике субъектов и объектов управления практически всех видов: зажиточность и дальнейшее обогащение субъектов управления (с поправкой, разумеется, на иерархическую структуру) и оскудение, запустение, деградация большинства управляемых объектов, однако «управляемые объекты для качественной реализации своего предназначения тоже должны иметь соответствующий и сравнимый уровень удовлетворения своих материальных, социальных и духовных запросов, уровень определяющий «их потенциал созидания и творчества».[3]

Одним из важных положений названных президентских докладов явилась фраза о том, что «государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим».

Проблема заключается в том, что новая управленческая система оказалась не только не лучше, но даже хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых.

Увеличение количества федеральных органов исполнительной власти привело к возрастанию численности работников. Однако одновременно произошел рост численности работников уже существующих федеральных органов исполнительной власти. В 2005 году, например, такое увеличение происходило неоднократно.

Таким образом, реформа не привела к оптимизации объема федерального административного аппарата. Более того, наблюдается обратный процесс – увеличение количества федеральных органов исполнительной власти (в том числе и в субъектах РФ) и численности работников этих органов. Заявленная цель: сокращение аппарата, снижение коррупции, повышение эффективности работы аппарата. Результат: увеличение количества федеральных органов; удорожание аппарата; рост взяток, которые фиксируют все опросы предпринимателей, в 2-2,5 раза.

выражает эффективность управления экономической формулой: «С точки зрения гражданского общества оправданием административным реформам может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств…», и при этом приводится внушительный перечень причин проведения административных реформ. Эта позиция созвучна словам бывшего вице-президента (глава Комиссии по административной реформе в США) о том, что программа реформирования – это создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше.[4]

При этом важно понимать: даже если бы госаппарат ничего не стоил налогоплательщикам, гражданское общество не может не ощущать управленческого воздействия госаппарата. Главное в административной реформе – направленность этого воздействия и его результат: государство не должно позволять себе заниматься только тем, что ему выгодно, это не коммерческая структура (государственная корпорация), должно делать то, что необходимо в силу возложенных на него обязанностей. Здесь возможна, конечно, широкая дискуссия о том, кто, в каком порядке и насколько надежно эти обязанности на государство возложил, но трудно отказаться от положения, что только на определенном этапе гармонизации общественных и государственных интересов минимизация государственных расходов становится задачей подлинной административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения административная реформа – процесс формирования взаимодействия государства и общества.[5]

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления. С этих позиций сосредоточение усилий только на одной, пусть и позитивной цели, существенно обедняет концепцию административной реформы. Целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причем эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.[6]

Конституция Российской Федерации утверждает незыблемость демократической основы государственности, влекущей обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). Народ является единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3), осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), что предопределяет особый характер взаимодействия властных структур и народа как источника их властного потенциала, а также цель такого взаимодействия, разнообразие конкретных форм участия граждан в управлении и современное содержание понятия «представительства» применительно к исполнительной власти. В действительности, до сих пор не сформированы процедуры, в результате которых конкретный чиновник в системе исполнительной власти становится представителем граждан России, а не самого себя или другого лица, которое его назначает на должность, или управленческой «команды». Непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти (ст. 18). Это конституционное положение лишает всякого смысла и легальности любое решение в сфере государственного управления, которое имеет сомнительную связь с непосредственным обеспечением прав, свобод и благосостояния граждан Российской Федерации.[7]

Политический вектор государственного управления в Российской Федерации как в социальном государстве должен быть направлен на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это положение прямо ориентирует на развитие системы социальных служб как значительной части системы исполнительной власти, на стабильную разработку и реализацию социально-экономических программ как правовой основы управленческой деятельности, правовой формы реализации федеральной политики.

Особую роль во взаимодействии власти и общества приобретает информационный обмен, способный обеспечить реальную открытость власти и «прозрачность» принимаемых ею решений и действий. В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Это конституционное положение должно открыть доступ общества к комплексной информации о деятельности органов исполнительной власти в целях осуществления общественного контроля и преодолеть законодательные попытки ограничения указанной информации рамками жалоб на решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц, затрагивающие права и свободы отдельных граждан «непосредственно и индивидуально».

Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа – самая трудная в истории современной России. Научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на мой взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы – явно упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача – оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления. [8]

От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все яснее. Изначальное отсутствие такой координации привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежали ревизии.[9]

Таким образом, реализация административной реформы – специфическая функция государства, юридический процесс преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов с целью повышения эффективности деятельности государственных органов. Результаты ее оцениваются на основании нормативно установленных, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

, ведущий консультант правового отдела Конституционного Суда РСО-Алания, к. с.н.

, ассистент кафедры правовых дисциплин СК ГМИ (ГТУ)

Муниципальные нормативные акты как объект конституционного контроля

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается порядка 24 тыс. муниципальных образований, что обусловило наибольший удельный вес муниципальных нормативных актов в системе российского законодательства. По свидетельству , акты именно этого уровня, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по различным основаниям.[10] Одна из причин заключается в том, что система местного самоуправления – это наиболее близкий к населению уровень публичной власти, призванный самостоятельно решать актуальные вопросы местного значения (образование, здравоохранение, вопросы жилищно-коммунального хозяйства и пр.)

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, включая право на издание муниципальных актов, нашел свое отражение в федеральном законодательстве, претерпевшем значительную эволюцию в отношении муниципальных актов. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.01.2001 г.) более детально регулирует вопросы, связанные с муниципальными правовыми актами.[11] В частности, в нем определено понятие муниципального правового акта, требования к ним. Специальная глава 7 посвящена системе муниципальных правовых актов, порядку их подготовки, вступления в силу, отмены и приостановления их действия. В свою очередь законодатель РСО-Алания воспроизвел нормы федерального закона в части, касающейся муниципальных правовых актов.[12]

Основными видами муниципальных актов являются: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.[13]

Существуют и другие основания для классификации муниципальных актов. предлагает различать их в зависимости от содержания, роли в механизме правового регулирования, субъекта принятия, формы муниципального правового акта, характера нормотворческих полномочий. Словом, система муниципальных правовых актов достаточно условна, поскольку Федеральный закон от 6 октября 2003 года лишь обозначает общие принципы построения этой системы, оставляя муниципальным образованиям право детализировать ее в своих уставах и иных нормативных актах.[14]

Таким образом, законодатель установил пусть и обширные, но достаточно общие требования к муниципальным правым актам. За их законностью должны следить сами органы местного самоуправления и соответствующие должностные лица. Вместе с тем правоприменительная практика выявляет многочисленные дефектные нормативные акты, прошедшие «сито» в том числе ведомственных экспертиз. В научной литературе неоднократно анализировались подобные дефекты, а также причины их возникновения.[15]

Одним из путей приведения муниципальных нормативных актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством является проверка их конституционности в конституционных (уставных) судах субъектов РФ.

Таблица 1.[16]

Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ
Всего	671
О проверке конституционности нормативных актов органов местного самоуправления	120

В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Значительно больше их станет после реализации в полной мере Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (ред. от 01.01.2001 г.),[17] которым утвержден перечень показателей для оценки эффективности их деятельности. Объем мероприятий, предусмотренный данным Указом, не может не привести к увеличению числа муниципальных правовых актов. Кроме того, Президент РФ в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года адресовал органам местного самоуправления как минимум 4 поручения, направленных в первую очередь на повышение социальной защиты населения.[18] Можно ожидать, что реализация Указа Президента РФ и его поручений существенно увеличит нагрузку на конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Это, помимо прочего, является дополнительным аргументом в пользу создания таких судов во всех субъектах РФ.

Как следует из таблицы 2, чаще всего оспариваются нормативные акты представительных органов местного самоуправления и муниципальных должностных лиц. Столь пристальное внимание населения к ним вызвано тем, что именно этими актами в первую очередь регулируются социально-экономические права граждан. Уставы же муниципальных образований проходят более тщательную проверку в процессе их подготовки. Кроме того, по своей сути они играют роль «малой конституции» на территории муниципального образования, не будучи актами оперативного характера.[19]

Таблица 2.[20]

Уставы муниципальных образований	19
Нормативные акты представительных органов местного самоуправления	69
Нормативные акты глав АМС, иных должностных лиц органов местного самоуправления	55

Анализ законов регионов, в которых созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, показывает, что количество субъектов права на обращение с запросом о проверке конституционности нормативных актов органов местного самоуправления и их должностных лиц колеблется от 4[21] до 15. В «обязательном порядке» правом на запрос о проверке конституционности муниципальных нормативных актов наделены высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательный (представительный) и высший исполнительный орган, а также депутаты законодательного (представительного) органа. Что касается других органов и должностных лиц, то их круг в каждом субъекте РФ с учетом местной специфики различен, причем существенно. Так, правом на обращение в Уставный суд Калининградской области о проверке конституционности муниципальных нормативных актов обладают даже иностранцы и лица без гражданства, чьи права нарушены нормативным актом.[22]

Заявители по делам о проверке конституционности муниципальных нормативных актов распределились следующим образом (табл. 3).

Таблица 3.

Субъекты права на обращение о проверке конституционности муниципального нормативного акта	Количество обращений
Граждане	95
Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ	12
Общественные объединения	9
Должностные лица органов местного самоуправления	6
Юридические лица	6
Органы прокуратуры	5
Представительные органы местного самоуправления	3
Уполномоченные по правам человека	1
Исполнительные органы власти субъектов РФ	1
Высшие должностные лица субъектов РФ	1

Как видно из таблицы 3, наибольшую активность в вопросе обжалования нормативных актов местного самоуправления проявляют заинтересованные граждане, депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также общественные объединения. В перспективе с развитием гражданского общества можно ожидать, что и другие субъекты права на обращение в конституционный (уставный) суд будут занимать такую же активную позицию, в полной мере используя все правовые инструменты для защиты прав и свобод человека и гражданина.

, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде

Российской Федерации, Заслуженный юрист РФ

РЕЦЕНЗИЯ

на монографию «Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и их деятельность по защите прав и свобод» (на примере РСО-Алания)

Человек, его права и свободы, жизнь – и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность – высшая ценность, признаваемая и защищаемая Российской Федерацией. Основные права свободы человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации и составляют основы правового статуса личности, которые не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией (гл. 2). Вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 72 Конституции). Кроме того, защита прав и свобод находится в совместном ведении Российской Федерации и входящих в нее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции). Главная обязанность государственной власти, всех органов государства – это признание, соблюдение и защита прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина. Основные права человека – есть своеобразный барьер, который в демократическом обществе не может быть преодолен по собственному усмотрению ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью. Конституцией установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Вопросы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина были и остаются одной из актуальных тем конституционного права. Именно этой теме посвящена рецензируемая монография доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации . В своей работе он попытался показать правозащитную роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации и образованных ими специализированных органов по защите прав и свобод человека на примере Республики Северная Осетия-Алания. И эта задача, на наш взгляд, решена им достаточно полно.

В работе использован большой объем фактического материала по многим субъектам Российской Федерации, анализируется федеральное и региональное законодательство, использованы материалы научных конференций различного уровня, задействованы многочисленные литературные источники. В обоснование некоторых суждений делаются ссылки на решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Это позволило автору в рамках проведенного исследования сделать выводы и сформулировать предложения, выходящие за пределы конкретного субъекта Российской Федерации и представляющие научный и практический интерес.

Монография имеет довольно четкую структуру. Автор удачно использовал различные методы исследования, собственный опыт работы в разных сферах государственной власти. Некоторые фрагменты работы уже были опубликованы в центральных журналах, другие озвучены в выступлениях автора на различных научно-практических конференциях. Все это в конечном итоге предопределяет общий успех работы.

В первой главе достаточно подробно и аргументировано описываются и творчески осмысливаются все формы правозащитной деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Анализируя правозащитную деятельность законодательного органа государственной власти республики, автор обоснованно приходит к выводу, что она заключается не только в своевременном принятии им соответствующих компетенции субъекта Российской Федерации качественных законов, но и в осуществлении контроля за их исполнением. Раскрывая формы парламентского контроля, он иллюстрирует их конкретными примерами, в том числе и извлечениями из законов других субъектов Российской Федерации.

Исследуя деятельность по защите прав и свобод человека органов исполнительной власти, автор на конкретных примерах и соответствующих статистических данных показывает их особую роль в этой сфере. Прав автор, когда утверждает, что ведущее место в правозащитной деятельности, с учетом статуса и полномочий, занимает Глава республики и Правительство республики. С этой целью высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации законодательно наделяется достаточно широкими полномочиями по формированию органов исполнительной власти в субъекте, определению их функций и задач. Раскрывая правозащитную роль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, автор усматривает необходимость более тесного взаимодействия их с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Что касается предложения о дополнении статьи 19 Закона Республики «О Правительстве Республики Северная Осетия-Алания» в части наделения Правительства республики полномочиями «по противодействию терроризму и экстремизму», то здесь важно учитывать специфику данного направления правоохранительной деятельности и не превысить определенные федеральным законодательством содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Значительное место в монографии отведено рассмотрению проблем становления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Автором проведен достаточно глубокий анализ как правовых оснований образования и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации, так и существующих в настоящий момент проблем с их фактическим становлением. Этот раздел автор заканчивает конкретными предложениями, которые, по его мнению, могли бы быть реализованы в целях образования конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. В результате, граждане могли бы иметь равные условия по защите конституционных прав и свобод, прежде всего, на региональном уровне.

Затем , как Председатель Конституционного Суда республики, со знанием дела, рассматривает проблему полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и возможного их расширения, в том числе за счет предварительного нормоконтроля, о чем формулирует соответствующие предложения.

Не остались без внимания автора вопросы разграничения полномочий между судами конституционной юстиции и общей юрисдикции, рассмотрение которых он также заканчивает внесением конструктивных предложений.

Эффективность защиты прав и свобод граждан посредством конституционного нормоконтроля автор иллюстрирует на конкретных примерах из деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания и других действующих конституционных (уставных) судов субъектов.

Предметом подробного научного анализа в данной монографической работе стала деятельность мировых судей по защите прав и свобод человека и гражданина. Показывая исторический путь развития института мировых судей, автор критически оценивает его современное состояние, подходя к оценке с точки зрения «судебного федерализма», которая, на наш взгляд, является весьма дискуссионной.

Кроме того, вряд ли актуальным является предложение автора о дополнении Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» положениями о языке судопроизводства и делопроизводства мировых судей, поскольку эти вопросы, как указывает и сам автор, уже нашли отражение в статье 10 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в статье 9 Гражданского процессуального кодекса и статье 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми мировые судьи рассматривают дела, относящиеся к их компетенции.

Весьма актуальным является исследование роли новых институтов, образованных органами государственной власти субъекта Российской Федерации, таких как – Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка. Они нашли свое отражение в рецензируемой работе как эффективно действующие институты защиты и восстановления нарушенных прав и свобод. А предложения автора работы по совершенствованию их функционирования достойны внимания как федерального, так и регионального законодателя.

В целом рецензируемая работа представляет актуальный научный труд, позволяющий получить полное представление об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и их роли по защите прав и свобод человека и гражданина. Как и любой объемный научный труд, работа не лишена некоторых недостатков, о которых уже сказано выше, что нисколько не умаляет ценность проведенного исследования.

Работа представляет научный интерес для работников органов государственной власти, депутатов, судей, адвокатов, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений, а также для всех, кто интересуется проблемами защиты прав и свобод человека и гражданина. Результаты исследования могут быть использованы юридическими вузами и факультетами не только в рамках курса «Права человека», но и конституционного права в целом, а также в деятельности по совершенствованию законодательства, регулирующего правозащитную деятельность, эффективной организации деятельности государственных органов по защите прав и свобод человека.

, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного

университета, д. ю.н., профессор

Рецензия

на монографию доктора юридических наук, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации «Органы государственной власти субъекта РФ и их деятельность по защите прав и свобод (на примере РСО-Алания)

Хочется отметить, прежде всего, что автор рецензируемой монографии является крупным конституционалистом, перу которого принадлежат широко известные работы, посвященные острым вопросам конституционного строительства в Российской Федерации и ее субъектах. Являясь Председателем Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, автор использует в научном творчестве свой профессиональный опыт, органично соединяя конституционную теорию и практику.

Рецензируемая работа лежит в плоскости научных интересов автора, охватывающих широкий спектр конституционно-правовых вопросов, требующих научного разрешения, и имеет своим предметом анализ деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по защите основных прав и свобод на примере Республики Северная Осетия-Алания, располагающей богатым конституционным опытом. Как справедливо отмечается во введении работы, реальное обеспечение прав и свобод человека и гражданина зависит от эффективности деятельности не только федеральных, но и региональных органов государственной власти.

Исследуемую тематику нельзя полагать исчерпанной, действительно, до недавнего времени практически изучалась лишь деятельность федеральных органов государственной власти в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. «Следует также иметь в виду, – подчеркивает автор, – что результаты такой работы дают возможность на качественно ином уровне осмыслить и оценить правозащитную деятельность всех органов государственной власти субъекта Российской Федерации, полнее раскрыть возможности регионального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина».

Стоит заметить в этой связи, что сам автор в качестве члена Конституционной комиссии и рабочей группы комиссии принимал непосредственное участие в разработке действующей Конституции Республики Северная Осетия-Алания, инициировав ряд ее положений, в том числе касающихся института конституционных прав и свобод.

Структура работы представляется вполне выдержанной с позиций концептуальных начал исследования и включает разделы, предполагающие целостный научный анализ, включающий деятельность различных органов региональной власти по защите прав и свобод человека и гражданина (парламент, органы исполнительной власти, органы конституционного контроля, мировые судьи, специализированные органы по защите прав человека – уполномоченный по правам человека, уполномоченный по правам ребенка).

Автор при этом последовательно руководствуется той концептуальной посылкой, что субъект Российской Федерации вправе закрепить установленные федеральной Конституцией права и свободы человека и гражданина в своем Основном законе, поскольку защита прав и свобод человека начинается, прежде всего, с их признания и законодательного закрепления, т. е. правового регулирования, в том числе и на региональном уровне.

Автор при этом опирается на Конституцию Республики Северная Осетия-Алания, которая, действительно, в сравнении с федеральной Конституцией предоставляет человеку более широкие социальные права и гарантии их осуществления.

Этим объясняется: активная правотворческая деятельность Парламента Республики Северная. Осетия-Алания, который только за последние три года ( гг.) принял более 40 законов, непосредственно регулирующих те или иные вопросы защиты прав и свобод человека. Как отмечается в работе, практически абсолютное большинство из них касается защиты социально-экономических прав и свобод человека.

Исходя из этого, в рецензируемой работе формулируется тот важный вывод, что Парламент Республики Северная Осетия-Алания осуществляет, в первую очередь, законотворческую форму защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исследуя правозащитную функцию Парламента Республики Северная Осетия-Алания, автор справедливо отмечает важность парламентских расследований в ее реализации; играющих важную роль в механизме «сдержек и противовесов», на котором основывается принцип разделения и функционирования органов государственной власти. Вполне убедительно выглядит предложение о необходимости конституционного введения института парламентского расследования в субъектах Российской Федерации.

При исследовании деятельности органов исполнительной власти по защите прав и свобод человека и гражданина последовательно обращается внимание на то, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» среди обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не фигурирует осуществление мер по защите прав и свобод человека и гражданина, что справедливо расценивается в качестве законодательного пробела. Этим объясняется авторское предложение о том, чтобы в указанном Федеральном законе предусмотреть обязанность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина.

Вполне аргументированными и убедительными выглядят и такие авторские предложения, как предоставление высшему должностному лицу субъекта РФ права созывать и председательствовать на заседаниях координационных Советов федеральных структур на территории субъекта Российской Федерации по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации с обязательной силой решений, выносимых на них; созывать и председательствовать на заседаниях координационных Советов федеральных органов исполнительной власти, и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения с обязательной силой решений, выносимых на них; давать поручения отдельным руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с отчетом об исполнении; использовать в случае возникновения разногласий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласительные процедуры.