Чиновничество в России (стр. 2 )

Коррупция и, как следствие ее, засилье некомпетентных чиновников обратили на себя внимание правительства. В 1737г. был проведен смотр секретарей, чтобы исключить из их числа «негодных», получивших свои места за взятки, которые «...все в беспутствии пребывают и тем только служат, через кого такие чины себе получили»[33]. В 1730-х гг. был усилен контроль за их назначением и продвижением по службе. Предусматривалось, в частности, в губернии и провинции назначать секретарей из канцелярских служителей Сена­та, Синода и коллегий, а на их место брать из городских подьячих «самых лучших, чтобы впредь достойны были для производства в секретари». Однако при недостатке приказных в высших и центральных учреждениях решить, таким образом, проблему секретарских кадров на местах было едва ли возможно.

Одновременно была предпринята новая попытка привлечь на эти должности дворян, в связи, с чем число коллегии-юнкеров было значительно увеличено. В отличие от петровского законодательства, отдававшего предпочтение при наборе коллегии-юнкеров детям крупного и среднего дворянства, правительство Анны Иоанновны связывало эту должность с мелкопоместными дворянами, для которых жалованье играло не последнюю роль. В течение 5 лет обучения юнкеры должны были получать жалованье канцелярских служителей, затем назначаться на дол­жности секретарей. Однако проведенный в 1740г. смотр коллегии юнкеров, обучавшихся в Сенате, Синоде и коллегиях, показал, что из 64 человек только 9 юнкеров имели способности и желание быть у приказных дел, остальные или были совершенно неспособны к наукам, или, наоборот, имели хорошие спо­собности и стремились в военную службу.[34] Слишком низко в общественном мнении стояла гражданская служба. В очередной раз правительство имело возможность убедиться, что «приказным делам не по охоте обучить никак невозможно». Указ от 01.01.01г. предписывал впредь определять дворян для обучения приказным делам по желанию, а не принуждению[35].

В 1740—1750-х гг. правительство Елизаветы Петровны стремилось более активно влиять на процесс формирования бюрократии. Законодательство этих лет имело четко выраженную ограничительную направленность. В 1744—1745 гг. был принят ряд указов, запрещавших прием на гражданскую службу лиц подат­ных состояний и предписывавших вернуть в прежнее состояние приказных, записанных в подушный оклад.[36]

Одновременно были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. В 1746г. право приказных на владение имениями было поставлено в прямую зависимость от их службы: у праздно живущих описывали деревни.[37] Стремление правительства превратить приказную службу в наследственную вызвало к жизни указ от 01.01.01г., которым запрещалось принимать детей «секретарей и прочих низшего приказного звания людей, кои не из дворян», на другую службу, кроме гражданской.

В 1750—1754 гг. было приоста­новлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров — кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня. Очевидно, эти меры не привели к желаемым результатам: по сведениям , в середине XVIII в. подавляющее большинство секретарей было разночинцами, а число потомственных дворян среди чиновников составляло только 21,5% их общей численности[38].

Преобладание среди гражданских служащих лиц недворянского происхождения придавало особое значение вопросу о владении ими землей и крестьянами. Принятые в 1750-х гг. указы значительно сузили круг лиц, имевших равные с дворянами права.[39] В 1754г. канцелярским служащим было запрещено владеть имениями,[40] а в 1758г. покупать крепостных.[41] В 1758 и 1760 гг. право владения деревнями утратили чиновники гражданского и военного ведомств, состоявшие в обер-офицерских чинах.[42] Исключение было сделано для секретарей, за которыми по указу от 01.01.01г. признавалось право на потомственное дворянство: «У обер-офицерских чинов,— отмечалось в указе от 6 февраля 1758г.,— которые не из дворян, оных дети не суть дворяне, из которых особливым 1724г. января 31 дня поведено: произведенным в секретари давать шляхетство, как и в воинской службе, кто в прапорщики пожалован; и тако, кроме секретарей, оные гражданские и придворные в обер-офицерских рангах не из дворян состоящие чины, по вышеобъявленному об них в Табели о рангах точному изображению, что дети их не суть дворяне, деревень равно с дворянами покупать и за собой иметь не должны»[43]. Очевидно, что правительство Елизаветы Петровны по каким-то соображениям не решилось пересмотреть указ 1724г.

Законодатели второй половины XVIII в. еще не однажды вернутся к переос­мыслению петровского указа, являвшегося своеобразным пропуском в дворянское сословие. Но в 1758г. указ 1724г. трактовался законодателями как дополнение к Табели о рангах, которое наделяло правами потомственного дворянства чиновников 13—10 классов, сближая гражданскую службу с военной. Связанная с секретарской должностью возможность владеть крепостными для лиц недворян­ского происхождения делала эту службу еще более привлекательной.[44]

С началом нового царствования вопрос о праве секретарей на владение дерев­нями возник вновь. В заседании Сената 23 января 1761г. было признано необ­ходимым запретить секретарям, покупать деревни, а правами высшего сословия наделять их после получения чина коллежского асессора, как предусмотрено Табелью о рангах[45]. Но предложения Сената не были утверждены Петром III.

Принятие в 1762 г. Грамоты о вольности дворянства, ознаменовавшей недол­гое правление Петра III, положило начало новому этапу политики правительства в вопросе формирования бюрократии. К этому времени стало очевидным, что жизнь внесла серьезные поправки в основные принципы организации граждан­ской службы, разработанные в 1720-х гг. К 1755 г. вместо хорошо подготовленных чиновников из дворян, которые, как предполагалось, должны были заполнить все классные места, правительство получило бюрократию, на 4/5 вышедшую из непривилегированных сословий. Чиновники из потомственных дворян занимали, как правило, немногочисленные средние и высшие должности: их число достигало здесь соответственно 77 и 88%; среди чиновников 9—14 классов дворя­не составляли 34%, а среди канцелярских служителей — 4% их общей числен­ности.[46] Эти данные позволяют заключить, что правительству не удалось создать дворянскую бюрократию, несмотря на обязательный характер гражданской служ­бы для дворян.

Предпочитая не утруждать себя постижением канцелярских премудростей, многие дворяне начинали гражданскую службу после выхода в отставку с военной или придворной службы. К середине XVIII в. отставные военные составляли 35% всех чиновников, в основном средних и высших рангов. Не имея практического опыта, не зная тонкостей канцелярского делопроизводства, бывшие военные формировали бюрократию, в значительной степени зависимую от деятельности канцелярий, что способствовало усилению роли последних. Так был разрушен еще один из столпов петровской организации гражданской службы, предус­матривавший создание профессиональной бюрократии путем постепенного продвижения чиновников по службе. Несмотря на все усилия правительства, число чиновников, начинавших службу копиистами, составляло менее 30%. Та­кая карьера была характерна для чиновников 9—14 классов, происходивших в основном из не дворян. По замыслу Петра I низшее звено бюрократии, включав­шее должности регистраторов, протоколистов, актуариусов и секретарей, должно было комплектоваться дворянами и быть основным источником формирования средней и высшей бюрократии. Однако, не имея возможности заполнить низшие классные должности лицами дворянского происхождения, преемники Петра I были вынуждены открыть к ним доступ канцелярским служителям. Большинство из них, не встречая конкуренции со стороны дворянства, сравнительно быстро преодолевали 14 - ю ступень Табели о рангах, а наиболее опытные и удачливые получали и секретарские должности.

Характерной особенностью деятельности учреждений в первой половине XVIII в., как, впрочем, и в последующий период, был постоянный недостаток приказных. Укомплектовать многочисленные канцелярии необходимым числом канце­лярских служителей в стране, где грамотный человек был еще редким явлением, представлялось непростой задачей. Это вынуждало правительство, с одной сторо­ны, ограничивать свободу приказных и их детей в выборе рода занятий, т. е. прикреплять их к гражданской службе, с другой—допускать в ряды канце­лярских служителей все новые и новые слои населения, включая лиц податного состояния. Приказная служба была всесос­ловной с самого начала своего существования.

Школа коллегии-юнкеров была упразднена в 1763 г. уже Екатериной II, признавшей уровень получаемых в ней знаний недостаточным для дворянства.[47] Вместо не оправдавшей себя системы обучения юнкеров предписывалось начать подготовку опытных писарей и копиистов из детей приказных и разночинцев. Была намечена довольно широкая программа их обучения за казенный счет при Московском университете (80 чел.), С.-Петербургской академии (40 чел.) и Казанской гимназии (60 чел.). Вероятно, из-за недостатка средств этот проект не был осуществлен или был осуществлен частично, так как в 1770-х гг. дефицит канцелярских служащих оставался не менее острым, чем в предыдущем де­сятилетии.[48]

После освобождения дворян от обязательной службы было очевидным, что в обозримом будущем в их среде не будет наплыва желающих сделать карьеру чиновника. В отношении дворянства и привлечения его на службу указы Ека­терининского времени носили в основном характер рекомендаций местным вла­стям: чтобы молодым дворянам службу в приказных чинах «в укоризну по силе Генерального регламента не ставить» и отличать их перед теми, кто не из дворян, а генерал-губернаторам стараться «вселять в юное дворянство охоту к вступлению в гражданскую службу». Правительство решило терпеливо ждать, когда многовековая неприязнь дворян к приказной службе сменится более терпимым отношением к ней.

В 1785 г. Жалованная грамота дворянству положила предел более чем 20-лет­нему периоду абсолютной свободы высшего сословия. Участие дворян в местном управлении было прямой необходимостью, так как именно с их помощью Екатерина II рассчитывала заполнить штаты многочисленных гу­бернских и уездных учреждений. Дворянство было вновь призвано на службу, хотя и выборную, и почетную, но все-таки службу. За дворянством в некоторой степени сохранялся характер служилого сословия. В 1780-х гг. выборные дворянские должности занимали более 10 тыс. дворян.[49] Выборная дворянская служба, исполняемая, как правило, отставными военными, стала промежуточной ступенью между военной службой и гражданской. В конце XVIII — первой половине XIX в. переход с дворянской службы на гражданскую был обычным явлением; он не был таким резким, а порой и драматичным, как смена военного мундира на чиновничий.

С начала 1760-х гг. в вопросе формирования бюрократии правительство переориентировалось на недворянские слои населения. Основной социальной базой комплектования низшего звена бюрократии стали разночинцы и дети приказных. Законодательство открыло им свободный доступ не только в канце­лярские, но и в низшие классные должности, включая секретарские.

Привлекая на гражданскую службу свободную часть населения, законодатель­ство создавало дополнительные препятствия для поступления в канцелярские служители лиц податного состояния.

Проведение губернской реформы 1775 г., создавшей большое число новых учреждений, потребовало увеличения численности бюрократии, и прежде всего ее низшего звена. Предвидя неизбежные трудности в наполнении штатов новых наместничеств, правительство привлекло к гражданской службе новые слои насе - ления и разрешило принимать в канцелярские служители вольноотпущенников и купцов, не освобождая последних от платы подати с капитала. Пред­варительно эти группы населения были исключены из податного состояния. Манифест 17 марта 1775 г., принятый по случаю заключения мира с Оттоманской Портой,[50] предоставил вольноотпущенникам права избирать любой род службы или состояния, наделил особыми правами купечество. Этот манифест был подтвержден указами 1775—1791 гг. «приказными служителями»[51] штаты учреждений должны были комплек­товаться из лиц духовного звания, людей свободных, из купечества и отпущенных на волю помещиками, а также из воспитанников Академии художеств, Москов­ского университета и Воспитательного дома.[52]

Однако, несмотря на расширение социальной базы комплектования бюро­кратии, канцелярских служащих катастрофически не хватало. Так, открытому в 1779 г. Нижегородскому наместничеству потребовалось сразу более 350 канце­лярских служащих.[53] Из числа семинаристов и грамотных детей из духовного звания было набрано только 148 человек. В 1780—1781 гг. было заполнено еще 90 мест, но ухе вольноотпущенниками и купцами. Как отмечалось в «Журнале наместнического правления», оно «изыскивает всевозможные способы в разы­скании грамотных, но желающих не только мало, но и совсем нет, до и впредь по настоящей везде нужде в них быть не уповательно».[54] Канцелярии нижегородских учреждений окончательно сформированы были только в 1790-х гг.

Очевидно, что правительство должно было в очередной раз закрыть глаза на прием в приказные лиц податного состояния. По крайней мере, в указах 1790-х гг. среди состоявших на гражданской службе, наряду с купечеством, упоминаются мещане и крестьяне, хотя их поступление на службу при Екатерине II было запрещено законом. Но можно сказать, что и во второй половине XVIII в. приказная служба оставалась всесословной. Только по указу от 01.01.01г. Павлом I было исключено из подушного оклада 205 служащих гражданских учреждений, в их числе 29 чиновников 9—14 классов.[55] Это число не было окончательным. Неизвестно, сколько служащих из податного состояния было исключено предыдущими указами, упоминавшимися в законе 14 августа 1798г.

В связи с этим необходимо отметить, что, несмотря на принятые Екатериной II законы, освобождавшие от податного состояния церковнослужителей, купечество и вольноотпущенников, законодательство конца XVIII — первой половины XIX в. чаще всего не выделяло их из общей массы податного населения. Обретенная в 1770-х гг. свобода этих социальных групп в случае необходимости новым указом приносилась в жертву интересам государства. В значительной степени это было характерно и для законов 1790-х гг., принятых в конце правления Екатерины II, которые приравнивали купечество не к свободным от податей группам населения, а к мещанам. Так, принятые в 1790 г. «Правила производства в чины» предусматривали награждение чинами приказных из купцов и мещан не в общем порядке, а только «по милости государя». Очевидно, в данном случае стремление правительства задержать лиц, уплачивавших подати государству, на низших ступенях гражданской службы и ограничить их доступ в ряды чиновников, кото­рые должны были формироваться из свободной части населения. Но уже к 1794 г. награждение чинами лиц купеческого звания производилось в общем порядке и местными начальниками.[56] Единственное условие, которое должно было соблю­даться при их награждении чинами,— свобода будущих чиновников от платежа податей с капитала.

Привлечение на гражданскую службу широких слоев населения заставило законодателей вновь вернуться к петровскому указу от 01.01.01г. Косвен­ным свидетельством тому является постановление Сената от 01.01.01г., которым предусматривалось при разработке Уложения рассмотреть вопрос о том, «каких именно чинов и в какой службе, дослужившихся до обер-офицерства не из дворян и их детей, писать в дворянский список». Очевидно, что в 1760-х гг. вопрос о Секретарях и их детях не был решен однозначно, так как в 1785г. при подготовке «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дипрчнства» законодатели вновь обращаются к петровскому указу.[57] На этот раз в центре внимания был вопрос о правах детей секретарей на потомственное дворянство. Исходя из того, что в указе 1724г. права детей секретарей не оговорены особо, а Табель о рангах не давала оснований считать их дворянами («которые в рангах не из дворян, оные дети не суть дворяне»), дети секретарей были отнесены к детям личных дворян. Так, ссылаясь на более ранний по времени документ, законодатели лишили секретарей и их детей, прав на потомственное дворянство, дарованное им указом 1724г.

Политику правительства в вопросе формирования бюрократии в годы недол­гого правления Павла I отличают две противоположные по характеру тенденции: ограничение прав дворянства при поступлении на гражданскую службу и допуск в ряды канцелярских служителей представителей всех слоев населения, кроме крепостных.

Одним из первых указов нового императора в январе 1798г. при Сенате и коллегиях было восстановлено обучение юнкеров канцелярскому делопроизвод­ству и прочим наукам. Специальным указом при Сенате была учреждена школа, задачей которой было «образование благородных чиновников для гражданской службы».[58] Павел I уделял этому вопросу большое внимание. Следует отметить, что в отличие от первой половины XVIII в. недостатка в желающих учиться в юнкерской школе не было. Интерес молодых дворян к гражданской службе объяснялся, прежде всего тяготами военной службы, которые при Павле стали невыносимы. 5 октября 1799г. был принят указ, запрещавший Сенату записывать детей дворян в гражданскую службу без высо­чайшего утверждения. В 1800г. это запрещение было распространено и на детей личных дворян.[59] Впервые статская служба, всегда так презираемая дворянством, стала для него более желанна, чем военная. В 1801г. эти ограничения были отменены указами Александра I как не соответствовавшие Жалованной грамоте дворянству.

Как уже отмечалось, в 1798г. специальным указом все чиновники и канце­лярские служители, состоявшие в подушном окладе, были исключены из него. Предписывалось также «впредь из купеческого, мещанского и другого подушного оклада, без представления Сенату о надобности в оных, в статскую службу не принимать». «С этого времени, - отмечалось в докладе Сената, - в Сенат стали поступать отовсюду представления, все вообще начальство отзыва­лось совершенным недостатком в канцелярских служителях, испрашивало разре­шения на утверждение в сем звании людей, в окладах состоящих. Число этих представлений умножалось год от году».[60]

Анализ законодательства XVIII — начала XIX в. позволяет за­ключить, что на протяжении всего исследуемого периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государст­венного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных и сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения и прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. Для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как она освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала воз­можность перехода в дворянское сословие. Правительство, естественно, не было заинтересовано в поступлении на гражданскую службу выходцев из податного сос­тояния, а те, в свою очередь, любой ценой стремились попасть туда.

Тем не менее, постоянная нехватка канцелярских служителей и мелких чиновников вынуждала правительство все более широко открывать доступ на гражданскую службу представителям податного состояния. Канцелярская служба от Петра I до Александра I была всесословной. В 1798г. принцип все сословности был закреплен в законодательстве.

Глава II. ПОЛОЖЕНИЕ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII - XIX вв.

2.1. Правовое положение чиновничества. Законодательное регулирование государственной службы

В царской России под государственной службой понималось деятельность «в порядке подчиненного управления государством», т. е. осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства[61].

Надо отметит на рубеже XVIII – XIX вв. происходило реформа государственной службы. В 1802г. были образованы министерства.[62] Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к едино начальным. Появление министров было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров[63], склонив их, таким образом, на свою сторону. В связи с образованием министров актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производства в чин 8 класса возможно только при наличие выслуги лет, а также образования - университет, губернские или уездные училище.[64] Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, указ сохранял возможность производства в чин VIII класса для лиц без необходимого образования: им представлялось возможность сдать экзамен на чин. Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого указа осуществлялось крайне ограниченно. Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступление от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований указа.[65]

В 1832г создается «Свод Уставов о службе гражданской». Он включил в себе 4 документа:

1.  «Устав о службе по определению от правительства»;

2.  «Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского»;

3.  «Устав эмеритальных класс гражданского ведомства»;

4.  «Устав о пенсиях и едено временных пособиях».

Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы, подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалось только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству», с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальство, выбором и найму. Женщины не производились в классные чины и не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, т. е. становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получили чин 9 класса (титулярный советник).[66] С учены степенью доктора, становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали потомственного дворянства.[67] Уставом предусматривалось принятие присяги при поступление на государственную службу. С особым уложением разграничивались такие должностные преступления, как мздоимства – получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей и невозвращение его через три дня, и лихоимства – взятка. Устав о службе предусматривал особый порядок привлечения чиновников к суду. Вопрос о привлечение государственного служащего к судебной ответственности решался начальством. Устав устанавливал возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергавшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строгим выговорам.[68] Положением об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царство польского предусматривались сокращение сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи.

Российское законодательства о государственной службе знало и такую процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности. Так, Положение Комитета Министров от 01.01.01г «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника.[69] В соответствии с положениями Устава о гражданской службе чиновники не имели право приобретать имущество, продажа которого поручалось им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через подставных лиц; входит в долговое обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договора по линии их ведомств и административных учреждении, а также в ходе их осуществление; быть поверенными в делах частных лиц заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности.[70]

Надо отметит, что период царствования Николая I режим поступления на государственную службу был резко ужесточен: так, не принимались на службу отдельные национальные меньшинства (евреи), а также представители податных сословий.

К середине XIX в. Государственная служба стало подвергаться критике. Очередная комиссия по совершенствованию гражданской службы было создано в начале царствования Николая II, в 1895г. при Государственном совете. Однако работали свой доклад лишь через 6 лет, в 1901г. Комиссия не поставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципам поощрения за заслуги, а также восстановить образовательный ценз для чиновников. Лишь в 1906г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критериям образования. Но сами чины сохранились до 1917 года.[71]

Многие законы и указы отрегулировали работу чиновничества их пребывание службе, время отпусков, и получении пенсии. Итак, рассмотрим и их.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев.[72] Вместе с тем отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть представлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более 4 месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе.[73] Руководитель учреждения был обязан следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное число чиновников и от отпусков не пострадало, чтобы несколько чиновников не уходили в отпуск одновременно и чтобы при одновременных просьбах о предоставлении отпусков выдавался билет, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба или должность, место проведения отпуска и срок действительности данного билета. Если чиновник без уважительной причины не является из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше 4 месяцев, то подлежал увольнению.[74] Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий и в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождение в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением и другие столь же чрезвычайные обстоятельства.

Чиновник в любое время года мог просить об увольнении от должности и от службы. Если он был избран в Государственную думу, то обязан был оставить занимаемую должность. Однако он должен был передать по акту все свои дела преемнику или тому, кого укажет соответствующий начальник. Только после этого данный чиновник мог покинуть место службы. Все просьбы об увольнении подавались на имя императора. Чиновнику могло быть разрешено носить в отставке гражданский мундир.[75]

Как уже отмечалось, через государственную службу чиновник мог получить потомственное дворянство, т. е. сравняться «Лучшим старшим дворянством во всех правах и преимуществах, несмотря на происхождение их отцов»

При увольнении со службы чиновник гражданского ведомства мог просить следующий чин, если он выслужил в предыдущем полностью или почти полностью. Однако, это правило распространялось только до VI класса Табели о рангах включительно.[76]

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсии, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским водомствам. Основанием выплаты пенсии становился тот факт, что к времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. Отметим, что во второй половине XIXвека и особенно в начале XХ века абсолютное большинство чиновников помимо содержания по службе иных источников дохода не имели и, более того, фактический не имели, кроме квартиры или дома, недвижимого имущества.[77]

По общему правилу срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада.[78]

Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией, и ее получала семья.[79]

Все должности в государственном аппарате для получения пенсии были разделены на 9 разрядов, и соответственно ее величина колебалась в начале XX века от 85 рублей 80копеек (9-й разряд) до 1143 рублей 60копеек (1-й разряд).[80] Пенсионное законодательство в XIX веке было негибким, иногда он даже противоречило здравому смыслу. Так, чиновник прослуживший 24 года и вышедший в отставку, не получил вообще никакой пенсии. Если же он внезапно умирал, то семья получала лишь единовременное пособие.

Общий Устав о пенсиях предусматривал некоторое снижение возраста для получения пенсии в двух случаях. Так, при неизлечимых болезнях чиновника полный оклад пенсии полагался за тридцать лет службы. Если же чиновник вследствие болезни не мог обходиться без постороннего ухода, то полный оклад пенсии полагался за 20 лет службы.[81] В случае смерти служащего размер пенсии определялся в соответствии с некоторыми семейными обстоятельствами. Учитывалась число лиц, оставшихся после смерти чиновника, и их права на получении пенсии. Вдова чиновника, не имеющая детей или если их возраст превышал 17 лет, получала половину той пенсии, какая следовало бы ее мужу.[82] На каждого из малолетних детей прибавлялись еще одна третья другой половины.

Пенсия не назначалась, как уже сказано, детям мужского пола по достижению 17 летнего возраста, а женского – 21 года, сыновьям, поступившим на службу или принятым на казенный счет в учебное заведение, дочерям, вышедшим замуж или также обучающимся за казенный счет. Вдовам, вторично вышедшим замуж, пенсия так же не предоставлялась.[83]

Таковы в целом были наиболее существенные права чиновника на гражданской службе. Теперь рассмотрим, какую ответственность он нес за порученное ему на службе дело.

Статья 705 Устава о службе по определению от правительства так квалифицировала необходимый для российского чиновника черты характера: «1. Здравый рассудок, 2. Добрая воля в отправлении порученного, 3. Человеколюбие, 4. Верность в службе его императорского величества, 5. Усердие к общему добру, 6. Радение о должности, 7. Честность, бескорыстие и воздержание от взяток, 8. Правый и равный суд всякому состоянию, 9. Покровительство невинному и скорбящему».

В Уставе отмечалось, что чиновник должен строить свою работу, имея ввиду приумножение богатств страны, ее силы и влияния в мире.

Следует подчеркнуть, что законы Российской империи устанавливали два вида ответственности чиновников – административную и судебную.

Административная ответственность чиновников заключалось в том, что они отвечали за проступки по службе перед своим начальниками. По каждой виду проступка Уложение о наказаниях уголовных и исправительных определяло их виды и условия, при которых они совершаются и сообразно с этим назначались те или иные наказания. Наказании были от замечании до исключение из службы.[84]

Закон регулировал и такой актуальный сегодня вопрос, как, участие государственного служащего в коммерческой деятельности. Так, состоявшие в должностях первых трех классов, а также, директора департаментов и канцелярии министров и равных им учреждений, начальники главных управлений, губернаторы и градоначальники и еще ряд близких к ним лиц по закону не имели право участвовать в учреждении промышленных и кредитных установлений, служит в них на каких – либо должностях. Если они занимали каких либо должности в железнодорожных, пароходных, страховых и других товариществах, то они должны были оставит службу с сложит присвоенное им звания.[85]