Технология проведения реформ для страны с переходной экономикой и молодой демократией (стр. 4 )

Взаимодействие с различными надгосударственными образованиями, существующими на данный момент, в области внутригосударственного регулирования экономики можно разделить на два основных вида:

1. незначительное уменьшение суверенитета, в результате принятия налагаемых надгосударственным образованием каких-либо обязательств, в сфере внутреннего экономического регулирования в обмен на получение определенных гарантий во взаимодействии с другими государствами;

2. сильное ослабление суверенитета в виде полного подчинения надгосударственному образованию в обмен на помощь в решении внутренних проблем и обеспечение внешних и внутренних условий "жизнедеятельности" государства, аналогичных условиям других государств-членов данного образования.

Правовой статус международных договоров в России

Стоит отметить, что подписание международных соглашений резко ограничивает возможности стран в дальнейшем проведении самостоятельной политики. Рассмотрим возникающую здесь правовую ситуацию на примере России, где международные договора имеют силу сходную с силой федерального конституционного закона.

Место международного законодательства в правовой системе Российской Федерации определяет ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Эта норма имеет несколько важных следствий.

Во-первых, проводится различие между "общепризнанными принципами и нормами международного права" и международными договорами.

Во-вторых, ратификация не ставится в качестве условия применимости норм международного договора.

В-третьих, нормы международного договора имеют приоритет перед противоречащими ему законами.

Перечисленные выше нормы распространяются и конкретизируются уже в рамках федерального законодательства. Основой правового регулирования международно-правовых отношений является федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон).

В рамках российского права международные договора имеют высокий приоритет, сравнимый с нормами 2-9 глав Конституции и федеральными конституционными законами.

С одной стороны, согласно статье 15 Закона обязательной ратификации подлежат международные договора РФ, если их нормы отличаются от норм законодательства РФ. При этом Государственная Дума согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ не может ратифицировать международные договора, если они противоречат Конституции РФ.

С другой стороны, после ратификации международного договора любые поправки к главам 2-9 Конституции РФ, а также вновь принимаемые федеральные конституционные законы не должны противоречить нормам международного договора и заложенной в нем трактовке Конституции.

Отдельной проблемой является юридическая сила нератифицированных международных договоров и их соотношение с внутренними правовыми актами. Отсутствие ратификации не является само по себе основанием не применять международный договор. В то же время возникает противоречие между ч. 4. ст. 15 Конституции и по сути подзаконным положением такого договора. Возникающая коллизия разрешается Законом, предусматривающим обязательную ратификацию противоречащих законодательству РФ договоров ( ст. 15). Согласно п. "г" ст. 106 Конституции РФ после ратификации такого договора в Государственной Думе ФС РФ, договор подлежит "обязательному рассмотрению Советом Федерации ФС РФ".

При этом, по ст. 24 Закона "международные договора вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом". Таким образом, "в случае возникновения спора о праве по поводу применения нератифицированного международного договора, положения которого оказались противоречащими закону, суд должен применять закон до тех пор, пока договор не ратифицирован".

Вопрос конституционности международного договора находится в компетенции Конституционного Суда РФ. Противоречащий Конституции РФ договор согласно ч. 6 ст. 125 Конституции "не подлежит введению в действие и применению". Однако, согласно п. "г" ч. 2 ст. 125 в полномочия Суда входит проверка на конституционность исключительно не вступивших в силу международных договоров РФ. Любые дальнейшие изменения в законодательстве РФ должны проводиться с учетом норм международного договора. Однако, если ГД ФС РФ принимает закон, противоречащий международному договору и Конституционный Суд подтвердит конституционность такого Закона, то "договор, если он не может быть истолкован иначе, подлежит денонсации".

Положение "общепринятых принципов и норм международного права" носит гораздо более неопределенный характер. С одной стороны, согласно ч. 4. Ст. 15 Конституции РФ они являются частью правовой системы РФ. С другой стороны, в отличие от международных договоров, в статье не указывается на приоритет данных "принципов и норм" над российским законодательством.

Поэтому "заинтересованные физические и юридические лица
могут ссылаться непосредственно на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, учреждениями и организациями". При этом в силу отсутствия исчерпывающего перечня данных принципов и норм, решение о принадлежности данной нормы правовой системе РФ принимается судом в каждом конкретном случае. И если одни авторы склоняются к тому, что юридическая сила признанного судом "принципа или нормы должна быть идентичной силе ратифицированных международных договоров РФ", то другие утверждают, что из 15 статьи Конституции РФ следует, что такие принципы и нормы "не обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним актам".

Особенную важность для международных отношений России имеет статья 79 Конституции РФ, гласящая, что "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".

Данная статья имеет два важнейших следствия.

Во-первых, "соответствующие международные обязательства могут быть приняты Россией только на основе международных договоров". При этом статья 15 Закона предусматривает обязательность ратификации таких договоров, если они "предусматривают передачу части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Во-вторых, статья 79 Конституции РФ ставит условием членства отсутствие ограничений "достигнутого уровня защиты прав и свобод человека и гражданина".

Общественные обсуждения как инструмент проведения реформ

1. Проведение общественных обсуждений законопроектов и административная реформа

Одним из важнейших направлений административной реформы в России является распространение практики общественных обсуждений законопроектов.

"Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти" – это одна из задач административной реформы, отмеченная в Концепции административной реформы в Российской Федерации в гг.[11]. В рамках решения данной задачи в Концепции подчеркивается, что "должны быть разработаны и внедрены механизмы: ... проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений". Это связано с тем, что в настоящее время «консультации государственных органов с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти".

Активное использование механизма общественных обсуждений, то есть привлечение представителей гражданской общества, бизнеса, органов власти на каждом этапе процесса разработки подходов и инструментов государственного регулирования, рассматривается политиками и экспертами многих стран в качестве важного шага на пути к «качественному госуправлению» ("good governance"), повышению эффективности проводимой государством политики за счет повышения восприимчивости и доверия к достигаемым результатам.

В Европейской белой книге по управлению[12] среди основных принципов госуправления выделяются открытость органов власти и участие общества в принятии решений. Подчеркивается, что качество, уместность и эффективность политики Европейского Союза зависит от обеспечения правительствами стран ЕС широкого участия населения на всех этапах проведения политики – от концепции до реализации. Повышение же роли общественности при выработке политики повышает удовлетворенность населения от проводимой политики в целом, а также от институтов, которые осуществляют эту политику.

В руководстве ОЭСР «Граждане как партнеры»[13] также подчеркивается необходимость усиления взаимоотношений между государством и обществом. Указываются следующие возможные эффекты такого сотрудничества: укрепление демократии, улучшение государственной политики, ее более успешное внедрение, повышение консенсуса в обществе и т. д.

Из 8 выделенных ООН принципов для оценки качества госуправления как минимум 5 отражают необходимость участия общественности в разработке политики (см. Рис. 1). Это: совместная работа граждан и органов государственного управления при разработке и внедрении политики, ориентация на консенсус (не должны ущемляться права меньшинства) и реагирование на меняющиеся потребности общества, прозрачность органов государственной власти[14] (граждане должны знать о новой законодательной инициативе) и подотчетность органов власти населению (законодательная инициатива должна опираться на поддержку граждан).

Источник: http://www. unescap. org/huset/gg/governance. htm

Рисунок 1. Принципы качественного управления с точки зрения ООН

Общественные обсуждения широко используются в законотворческой практике многих развитых стран с целью улучшения качества принимаемого законодательства.

На уровне Европейского Союза созданы правила проведения консультирования с общественностью. (Правда, они носят рекомендательный характер). Европейская Комиссия, за исключением случаев особой срочности или конфиденциальности, обязана проводить широкие консультации с общественностью перед выдвижением законопроектов и, если это целесообразно, публиковать консультационные документы.

Помимо этого Европейская Комиссия также оценивает возможные последствия от принятия законодательства, поскольку считается, что при создании законопроектов должна учитываться не только основная задача, но и побочное влияние на другие сферы функционирования государства. В отчете Европейской Комиссии о возможных последствиях от принятия законодательства в качестве обязательного пункта стоит пункт под названием «консультации с заинтересованными сторонами». В нем должно быть указано с какими из заинтересованных сторон были проведены консультации в процессе подготовки, и с какой целью, каковы были результаты консультирования.

Аналогичные правила консультирования с общественностью существуют в Великобритании. Общественные консультации являются обязательной стадией осуществления проектов «Конкуренция, дерегуляция и качество законодательства» (MDW) в Нидерландах. В Швеции каждое министерство обязано проанализировать воздействие своих законопроектов на бизнес и отчитаться о проведении консультаций с соответствующими предприятиями и органами власти[15].

2. Проведение общественных обсуждений

2.1. Задачи общественных обсуждений

Общие положения

В России широкие общественные обсуждения законопроектов проводить, как правило, не принято. Однако с ростом общественного самосознания попытки разработки и принятия законов узкой группой лиц без ведома населения или без специально разработанной стратегии обсуждения все чаще встречают сопротивление. Вспомним, например, реакцию населения на принятие закона (о монетизации льгот). Или сложности с принятием закона "О защите конкуренции".

Несомненно, Государственная Дума РФ играет важную роль как орган, представляющий граждан и общество. Но в то же время, законодатели и министерства, зачастую являющиеся авторами законопроектов, не обладают всей полнотой информации и опыта, необходимых для создания качественного законопроекта. Кроме того, законы нуждаются в легитимности, которой почти невозможно достичь без привлечения населения к принятию решений.

Поэтому в развитых странах, в частности в Европейском Союзе, широко распространена практика проведения общественных обсуждений при подготовке нового законодательства, особенно если оно может повлиять на экономическую ситуацию.

Круг лиц, привлекаемый к общественным обсуждениям

Дискуссии по законопроектам часто проводятся с представителями общественности, являющимися экспертами в обсуждаемом вопросе. Но при проведении общественных обсуждений перехода к новому регулированию для достижения различных целей необходимо обращения к разным целевым группам.

К гражданам – именно от их мнения в демократическом государстве зависит принятия или непринятие мер государственной политике.

К основным заинтересованным сторонам– для получения информации о существующей правоприменительной практике и отношениях в сфере регулирования.

К экспертам – для уточнения информации о существующему положении дел и повышения качества проработки предлагаемых мер.

Также в обсуждение законопроекта должны быть включены:

органы исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, представители местного самоуправления; институты гражданского общества (профсоюзы и федерации работодателей, ассоциации по защите прав потребителей, правозащитные организации, молодежные организации, семейные организации и т. п.): любые заинтересованные граждане.

Так как общественные обсуждения по своей природе являются политическим инструментом и направлены преимущественно на реализацию политических ценностей государственного управления: участия граждан в выработке политики, ориентации на консенсус, реагирования на меняющиеся потребности.

Однако наряду с политическими ценностями, которые определяются процесс принятия решений в государстве, способствуют реализации воли народа, для государственного управления присущи:

правовые ценности, которые ограничивают пределы сферы политического принятия решений, защищают права отдельных граждан и хозяйствующих субъектов; и управленческие ценности, которые касаются этапа реализации закона.

Среди перечисленных в методике оценке государственного управления ООН принципов к правовым ценностям относятся верховенство права, а также равенство и недискриминация, а к управленческим – результативность и эффективность.

Реализация правовых и управленческих ценностей является ограничением сферы политического принятия решений. Поэтому уже на начальном этапе обсуждений реформаторами должна быть предоставлена подробная информация о правах и обязанностях всех заинтересованных сторон (прежде всего, речь идет о конституционных правах), а также о информация о возможностях результативного и эффективного исполнения закона при различных способах организации правоприменения.

Особенности обсуждений с отдельными целевыми группами

Методы и этапы обсуждений с различными целевыми группами отличаются в силу того, что они должны решать разные задачи. Если граждан надо убеждать в правильность предлагаемого подхода, то от заинтересованных сторон, прежде всего, требуется получить информацию, а от экспертов – пригодные для использования предложения.

В случае с гражданами и политическими силами которые представляют их интересы основным методом обсуждения является обнародование разрабатываемых реформаторами материалов и организация канала получения комментариев. Это может достигаться как путем проведения личных встреч с гражданами, так и использования Интернета, средств массовой информации и средств почтовой связи.

В случае с заинтересованными сторонами требуются более сфокусированные методы работы – проведения двусторонних консультаций или приглашение признанных представителей заинтересованных сторон в рабочие группы по разработке предлагаемых мер.

В работе с экспертами следует сделать акцент на повышение их заинтересованности – это можно достичь путем персонализированных просьб на рецензирование разрабатываемых материалов или персональных приглашений на тематические семинары.

В работе с гражданами, в силу того, что подобного рода обсуждения привлекают только наиболее активных лиц, можно использовать социологические опросы и организацию фокус-групп.

Задачи, которые могут быть решены посредством общественных обсуждений

Процесс реформирования не ограничивается разработкой проекта нового законодательного акта и его принятием. Существует несколько проблем, которые могут как препятствовать принятию данного акта, так его дальнейшему правильному использованию.

Первое, что следует учесть, - реформа должна быть «проходимой». Реформа не должна быть радикальной и соответствовать текущим потребностям.

Во-вторых, реформа может быть невостребована в принципе.

В-третьих, предлагаемая реформа (законопроект, последствия его практической реализации) с большой степенью вероятности может быть воспринята отрицательно. Возможно также, что предлагаемый к реализации законопроект не воспримут серьезно.

В-четвертых, существенную роль играет правильное понимание реформы теми, кто будет ответственен за ее практическую реализацию после придания проекту законной силы. Условно говоря, госслужащие должны заранее знать, что они будут делать. Как показывает существующая практика, про этот важный факт достаточно часто забывают, в результате полезное нововведение может обернуться крахом (например, монетизация льгот). Нужно обязательно учитывать, что наибольшая часть работы начинается после принятия Федеральным Собранием предлагаемого закона.

В-пятых, возможно смещение внимания с предлагаемой реформы к другими вопросам, имеющим лишь косвенное отношение к предлагаемым идеям. То есть, может проявиться проблема, решение которой будут считать более актуальной. Соответственно, процесс введения регулирования товаров и услуг общеэкономического значения зависнет, в худшем случае, будет прекращен.

Проведение общественного обсуждения позволяет решить данным проблемы наиболее эффективным образом, так как оно дает возможность:

1. Обеспечить легитимность закона и повысить вследствие этого исполняемость норм данного закона. Это достигается за счет того, что закон принимается на основе всех демократических процедур в соответсвии с мнением населения.

Сначала обращается внимание общественности на существование серьезных проблем в данной сфере государственного регулирования Далее гражданам демонстрируются преимущества тех критериев решения существующих проблем, которые использованы при разработке законопроекта. После - совместно с грагданами обсуждаются риски возникновения побочних эффектов и способы их преодоления. И, наконец, становится доступной для общественного обсуждения уточненная концепция законопроекта.

В процессе прохогдения каждой стадии обеспечивается всё большее приближение позиции разработчиков закона к правомерним интересам населения.

2. Выяснить позицию большинства, по основным положениям законопроекта.

3. Получить существенную, почти бесплатную юридическую, экономическую, техническую помощь.

4. Повысить качество законопроекта, учтя в нем как общественные запросы, так и ожидания политических элит, способных противостоять принятию законопроекта, а также мнения экспертов и лиц, которым нужно будет применять закон, включая судей; экспертов.

5. Уточнить фактическую ситуацию в сфере разрабатываемой реформы.

6. Идентифицировать оппозицию предлагаемым мерам.

7. Предотвратить коррупцию.

2.2. Практика общественных обсуждений в России и Европейском Союзе на примере регулирования услуг общего экономического значения

В качестве практического примера использования общественных обсуждений в качестве инструмента проведения реформ обратимся к опыту ЕС, а именно: к проекту отказа от регулирования субъектов естественных монополий в пользу регулирования услуг общего экономического значения.

Как же проходили и проходят в настоящее время общественные обсуждения об услугах общеэкономического значения в Европейском Союзе?

Началом обсуждений стало издание в 2003 под эгидой Европейской Комиссии «Зеленой книги по услугам общеэкономического значения»[16] (далее - «Зеленая книга»).

«Зеленая книга» - доклад, призывающий к обсуждению проблемы все заинтересованные стороны в сфере регулирования услуг общеэкономического значения. В докладе описана текущая ситуация, обозначены основные дискуссионные моменты и легитимные права вовлеченных в дискуссию сторон, в нем также показаны различные варианты организации, регулирования, финансирования и оценки услуг общеэкономического значения и возможные последствия от следования этим вариантам.

Европейская Комиссия получила около 300 комментариев, которые были опубликованы на сайте Европейской Комиссии. По итогам обсуждений Европейской Комиссией был подготовлен доклад, в котором были проанализированы и обобщены все полученные комментарии.

Свою позицию по положениям, отраженным в «Зеленой книге» выразили также Европейский экономико-социальный комитет и Комитет по делам регионов. Кроме того, услуги общеэкономического значения стали предметом острых дискуссий при обсуждении Конвенции будущего Европы. И наконец, суд (Court of Justice) проанализировал ряд вопросов, относящихся к услугам общеэкономического значения, в частности вопроы их финансирования, и вынес ключевое решение о необходимости компенсации общественных услуг.

Итак, Европейская Комиссия в «Зеленой книге» не делала окончательный выбор в пользу определенной политики, конкретных мер в сфере регулирования услуг общеэкономического значения. Этот выбор был сделан Комиссией только после проведенния общественных обсуждений в. «Белой книге по услугам общеэкономического значения»[17] (далее - «Белая книга») 2004 года.

«Белая книга» - концепция реформирования регулирования услуг общеэкономического значения. В ней уже детально описываются предлагаемые изменения в законодательстве. Однако в книге подчеркивается, что выдвигаемые в ней положения не догма и необходимо проведение дальнейших общественных консультаций. В частности было решено, что Европейская Комиссия к концу 2005 года оценит возможность и необходимость создания рамочного закона для регулирования услуг общеэкономического значения, а также сделает обзор о существующей ситуации в сфере предоставления услуг общеэкономического значения.

2.3. Предложения по выбору оптимального формата для подготовки общественного мнения к изменению действующей системы государственного регулирования

Подходы к ликвидации ожидаемых проблем в процессе проведения реформы

Наше общество настороженно относиться к реформам. Как убедить общественность в необходимости замены существующего подхода, когда регулируется деятельность естественных монополий, на принципиально новый - на регулирование товаров и услуг общеэкономического значения? Ключ к решению данной проблемы заключается в понимании того, каким образом общество «решается» на проведение реформ. Данный процесс обычно имеет следующие этапы:

Осознание потребности в проведении реформы Отбор вариантов. Рассеяние сомнений. Внедрение.

Целью начального этапа обсуждения с гражданами является выявление и актуализация воспринимаемых гражданами проблем регулирования. Успешное завершение этого этапа убедит граждан в необходимости реформ, однако одновременно откроет дорогу конкурирующим предложениям по реформированию. Поэтому целью следующего этапа дискуссии является влияние на критерии выбора вариантов – необходимо убедить общественность, что различные варианты реформ надо оценивать на основе предлагаемых реформаторами критериев. Успешное завершение этого этапа позволит сосредоточиться в обсуждениях только на одном – предлагаемом реформаторами – варианте реформирования. Другие варианты реформ будут в меньшей степени соответствовать сформировавшимся у населения критериям оценки вариантов. Однако теперь станут актуальными опасения по поводу отдельных пунктов предлагаемого реформаторами плана – от его реализуемости до возможных побочных последствий. Новый этап обсуждения должен выявить эти опасения и максимально учесть это при доработке своих предложений. В силу того, что опасения не всегда носят объективный характер, иногда они могут быть рассеяны только путем учета психологических соображения при подаче информации. Успешное завершение этого этапа дает «зеленый свет» принятию новых нормативных актов, однако не завершает процесс их разработки – некоторые проблемы могут быть обнаружены только в процессе их реализации. В силу этого требуется еще один этап дискуссий, в ходе которого полученная информация о реализации новых актов будет использовать для корректировки хода реформы и помощи исполнителям на местах.

Остановимся на каждом этапе подробнее.

Запуск реформы регулирования (этап осознания)

Главный метод запуска реформы - это разворачивание на этапе осознания потребностей общественной дискуссии, демонстрирующей цену, которую люди платят за текущие институты и поддерживающее их законодательство. Недостатки существующей системы тщательно выявляются, и устанавливается существенность их влияния на жизнь людей. Если потребность в изменениях не осознана, то есть недостатки признаны несущественными, то реформа не сдвинется с места.

Если недостатки серьезны и люди осознают, что с ними жить дальше нельзя, то этап осознания потребностей заканчивается переходом к анализу альтернативных решений и формулированию критериев. Переход к отбору вариантов решений будет возможен только тогда, когда недовольство текущим положением достаточно, чтобы сподвигнуть общество на трату времени на содержательное разбирательство с предлагаемыми решениями проблем. То есть, если уже сейчас предложить различные варианты изменения регулирования то, скорее всего, эти способы решения вместе с требующей их проблемой будут проигнорированы. Зачем что-то делать, если ситуация стабильна и в принципе всех устраивает?

На этапе осознания потребностей, на котором на данный момент находится проект концепции законопроекта, необходимо провести несколько семинаров, круглых столов, конференций по проблемам регулирования с экспертами. Это позволит быстро выявить стороны, интересы которых затрагивает внедрение законопоекта и может помочь установить с ними активный контакт.

Необходимо, как можно быстрее от разговора с экспертами перейти к выявлению и формированию позиции групп, чьи интересы напрямую затрагивает законопроект. (Прежде всего, надо ориентироваться на группы, интересы которых в максимальной степени затрагивают недостатки существующего регулирования). Разъяснительную работу следует продолжать до тех пор, пока не будет осознана этими группами необходимость реформы.

На данном этапе необходима критика существующего положения: режима регулирования, текущих институтов, подлежащих реформированию.

Для этого можно, например, выпустить доклад о проблемах в сфере регулирования, как это практикуется в Европейском Союзе (имеется в виду «Зеленая книга»).

Выбор правильного варианта реформы (этап отбора вариантов)

Перейти к отбору вариантов реформы[18] можно только в случае осознания заинтересованными сторонами, Правительством и Государственной Думой необходимости проведения реформы.

Как гарантировать, что необходимый вариант реформы, будет выбран за основу и успешно пройдет процесс принятия Правительством и Думой?

Главный метод на этом этапе - работа с критериями общественного выбора. Необходимо, чтобы то, чем общество (заинтересованные лица) больше всего недовольно, точно соответствовало предложениям реформаторов. Иначе, если представители заинтересованных лиц сами начнут предпринимать какие-либо действия по удовлетворению данного недовольства, то эти действия меньше всего будут способствовать к реализации наиболее предпочтительного варианта реформы (появятся многочисленные альтернативные варианты законопроектов).