На правах рукописи
Конституционно-правовое регулирование государственной
гражданской службы Российской Федерации
Специальность 12.00.02 – конституционное право;
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2007
Диссертационное исследование выполнено на кафедре
государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель: | кандидат юридических наук |
Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доцент |
кандидат юридических наук, доцент | |
Ведущая организация: | Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации |
Защита состоится 30 октября 2007 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Москва, пр. Вернадского, 84, 1 уч. корпус, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 24 сентября 2007 года.
Ученый секретарь диссертационного совета |
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В ходе административной реформы в Российской Федерации осуществляются преобразования в системе государственной службы, которые являются одними из приоритетных направлений повышения эффективности государственного управления.
В соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации
от 01.01.01 г. № 000[1], приняты и действуют федеральные законы
от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»[2] и от 01.01.01 г.
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»[3].
В целях реализации положений названных федеральных законов срок выполнения федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)» продлен на
годы. Принят ряд указов Президента Российской Федерации, регулирующих отношения, возникающие при прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – гражданская служба). После 1993 года в России были защищены докторские и кандидатские диссертации, изданы монографии, появилось большое количество научных и публицистических статей, предметом которых является государственная служба в целом и гражданская служба в частности. Определенные результаты по формированию института гражданской службы уже имеются. Однако с развитием института гражданской службы требуется постоянный научный мониторинг тенденций трансформации указанного объекта.
При анализе законодательства о гражданской службе становится очевидным, что воплощенная в нормативных правовых актах модель гражданской службы не в полной мере соответствует букве и духу Конституции Российской Федерации, первоначальному замыслу, заложенному в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Осуществляется реформирование правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации (далее – гражданский служащий), совершенствуются механизмы кадровой работы. Но в настоящее время еще не преодолены негативные тенденции, приводящие к ухудшению кадрового состава гражданских служащих.
В этой связи становится очевидным, что реформа государственной службы не может быть успешной, если она не будет базироваться на новейших достижениях современной юридической науки, прежде всего науки конституционного права.
Несмотря на существование целого ряда исследований в области государственной службы Российской Федерации в целом и гражданской службы в частности, многие вопросы, касающиеся способов правового регулирования и направлений дальнейшего реформирования гражданской службы, продолжают развиваться и совершенствоваться, что и придает данному исследованию значимость и актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. В последние годы в связи с проводимыми в стране реформами интерес к проблемам гражданской службы существенно возрос.
Вопросы правового регулирования гражданской службы стали предметом комплексного исследования в докторских диссертациях и . Отметим, однако, что указанные работы были написаны в то время, когда институт гражданской службы только начинал формироваться.
В современный период в контексте правового обеспечения проводимых реформ отдельным аспектам гражданской службы уделяют внимание , , и др.
Появились комментарии к Федеральному закону
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», где такие авторы, как , ,
, ,
, , и др., дали свое толкование и выразили свое отношение к положениям вышеуказанного закона.
Поскольку фактически гражданская служба, хотя она так не именовалась, существовала и до принятия федеральных законов
«О системе государственной службы Российской Федерации» и
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», весьма ценными являются исследования, посвященные общим проблемам государственной службы Российской Федерации, написанные в тот период, когда гражданская служба еще не была юридически обособлена.
Положения по проблемам правового регулирования государственной службы, сформулированы в трудах , , , , , и др. Все эти научные работы составили теоретическую основу настоящей работы.
Признавая высокую научную ценность трудов и исследований указанных авторов по вопросам правового регулирования государственной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что содержащиеся в них выводы и положения требуют дальнейшего развития, как в теоретических, так и в практических аспектах. Ряд теоретических положений нуждается в корректировке, так как база нормативного правового регулирования отношений на гражданской службе в последние годы существенно расширилась. Это дает почву для более детального изучения процесса правового регулирования становления института гражданской службы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования выявить правовые проблемы становления и развития института гражданской службы, причем исследование происходящих изменений проводится через призму соответствия правовых установлений конституционным принципам Российского государства как федеративного, правового, демократического, социального и светского, а также в новых правовых и политических реалиях проанализировать взгляды и научные представления об институте государственной службы Российской Федерации, дать научно обоснованные рекомендации по реформированию гражданской службы.
Для достижения поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:
- проанализировать концепции, положения и выводы отечественной юридической науки о государственной службе Российской Федерации, имеющиеся результаты исследований по вопросам гражданской службы;
- раскрыть конституционные основы государственной службы Российской Федерации, их потенциал для правового обеспечения гражданской службы;
- исследовать законодательство Российской Федерации, регламентирующее государственную службу, тенденции его трансформации и влияние на становление и развитие института гражданской службы;
- провести анализ правового статуса гражданского служащего на предмет его соответствия предназначению института государственной службы в целом и гражданской службы в частности;
- исследовать правовое обеспечение прохождения гражданской службы, его соответствие конституционным принципам функционирования государственной власти Российской Федерации;
- подготовить предложения по совершенствованию правового обеспечения гражданской службы, повышению ее эффективности в ходе административной реформы.
Объектом исследования в диссертации выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе конституционно-правового регулирования гражданской службы.
Предметом исследования в диссертации являются нормативные правовые акты, регулирующие функционирование института гражданской службы.
Правовую основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, законы о государственной службе, о гражданской службе, указы Президента Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, регламентирующие гражданскую службу.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы и специальные научные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней в числе первых правовое регулирование гражданской службы исследовано с конституционно-правовых, а не с административно-правовых позиций, как это осуществлено ранее в трудах ряда исследователей.
В представленной работе проанализировано новейшее федеральное законодательство о гражданской службе, что позволило диссертанту вычленить тенденции развития, как правого обеспечения института гражданской службы, так и самого этого института, и, в свою очередь, предложить ряд практических мер по обеспечению соответствия гражданской службы ее конституционной сущности.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- нормативно установленное понятие гражданской службы, определенное Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требует изменения, поскольку не вполне соответствует публично-правовой природе этого института. Гражданская служба определена как служба в отдельных государственных органах. В этом определении гражданской службы не отражено ее основное предназначение - служение государству, выполнение функций государства. Буквальное толкование определения гражданской службы противоречит ее пониманию как одного из видов государственной службы Российской Федерации и самому понятию государственной службы Российской Федерации, поскольку не указывается, что гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Гражданскую службу Российской Федерации можно определить как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения функций государства на государственных должностях государственной гражданской службы в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации, в аппаратах лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;
- несовершенство существующей модели гражданской службы обусловлено тем, что при ее формировании не были в полной мере реализованы конституционные принципы, характеризующие Российскую Федерацию как демократическое, социальное и правовое государство. Установленные законодательством принципы функционирования системы государственной службы, а также принципы гражданской службы, такие в частности, как стабильность государственной службы, социальная и правовая защищенность государственного служащего, равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения, не нашли должного воплощения при нормативно-правовом регулировании отдельных аспектов прохождения гражданской службы;
- построение системы государственной службы Российской Федерации предполагает наличие механизма перевода гражданского служащего с сохранением его статуса (с учетом ранее замещаемой должности и классного чина (воинского или специального звания) из одного государственного органа в другой, из государственного органа одного уровня или вида государственной службы в другой. Однако критерии соотношения статусных особенностей для различных уровней и видов государственной службы не установлены. В связи с этим, прежде всего, необходимо законодательно определить единые принципы и подходы к установлению квалификационных требований для государственных служащих по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний;
- при правовом регулировании обязанностей гражданских служащих должны быть установлены способы контроля над их выполнением и санкции за их нарушение. Для эффективного правового обеспечения статуса гражданских служащих недостаточно лишь формального закрепления их прав. Необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих процессуальные механизмы реализации прав гражданских служащих;
- конкурсное замещение должностей гражданской службы, аттестация и квалификационный экзамен – важные демократические процедуры, обеспечивающие реализацию принципа равного доступа граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего, однако, этот принцип реализован в законодательстве не достаточно последовательно, что требует уточнения перечня должностей, замещаемых не по конкурсу, а также круга лиц, не привлекающихся к процедуре квалификационного экзамена и аттестации;
- в целях обеспечения недопущения нарушений служебной дисциплины гражданскими служащими, нетребовательности и попустительства руководителей по отношению к подчиненным требуется внести дополнения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающие обязанность представителя нанимателя применять меры дисциплинарной ответственности к гражданским служащим, нарушившим служебную дисциплину.
По тем же основаниям целесообразно внести изменения в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, установив, что представитель нанимателя обязан указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требования к служебному поведению в случае, когда комиссия установит, что гражданский служащий нарушил соответствующие требования.
Научная и практическая значимость диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ гражданской службы.
Теоретическое значение диссертационной работы в том, что в ней раскрыты тенденции трансформации гражданской службы, предложены пути совершенствования правового регулирования гражданской службы.
Разработка теоретических аспектов гражданской службы может служить базой для углубленного анализа отдельных проблем, выявленных в ходе работы над диссертацией.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованными при подготовке нового законодательства о гражданской службе, а также в нормотворчестве органов государственной власти и их аппаратов.
Полученные результаты могут быть использованы для преподавания и при подготовке учебных и учебно-методических материалов по курсам «государственная служба», «правовое обеспечение государственной службы», «государственное управление», которые изучаются в образовательных учреждениях.
Апробация результатов исследования. Автор диссертации участвовал в подготовке проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Администрации Президента Российской Федерации, а также иных служебных документов по различным вопросам государственной службы (в частности, проектов указов Президента Российской Федерации о присвоении квалификационных разрядов и классных чинов федеральным государственным служащим Российской Федерации, о внесении изменений и дополнений в реестр государственных должностей федеральной государственной службы Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации о назначении и освобождении от замещаемых должностей федеральных государственных служащих и по другим кадровым вопросам).
Участие в подготовке названных проектов позволило автору многие идеи, возникшие в процессе работы, положить в основу диссертационного исследования. В свою очередь при подготовке указов Президента Российской Федерации по вопросам гражданской службы и аналитических материалов по данной проблеме были использованы некоторые положения из диссертации.
Основные положения исследования были опубликованы автором в ряде научных статей, обсуждались на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Автор также принимал участие в научно-практических конференциях по проблеме диссертационного исследования.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка нормативных актов и научной литературы, использованных при проведении исследования.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы диссертационного исследования, показаны степень ее научной разработанности и круг использованных источников, поставлены цели и задачи, определены объект и предмет исследования, изложены методологические основы диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость избранной темы.
В главе I – «Конституционные основы государственной службы Российской Федерации» - показано, как формировался и развивался институт государственной службы России, как изменялись и трансформировались идеи, определяющие вектор проводимых преобразований в области регулирования государственно-служебных отношений с момента подготовки Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации»[4] по настоящее время.
Первоначально государственную службу Российской Федерации предполагалось создать в качестве публичного социально-правового института. При этом государственная служба должна была по замыслу осуществлять цели и функции государства, практическое исполнение должностных обязанностей в государственном аппарате, выступать связующим звеном между государством и его гражданами.
Однако, эти идеи, содержащие в себе значительный позитивный преобразующий потенциал, не были реализованы. Напротив, были созданы условия для придания государственной службе свойств обслуживания руководителей государственного аппарата. Такой подход был воплощен в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»,[5] согласно которому под государственной службой понималась профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Вместе с тем, ведущие ученые-юристы, определяя понятие государственной службы, отмечали ее публично-правовую природу и указывали на взаимосвязь государственной службы с реализацией функций государства. Все исследователи современной государственной службы видят целью ее функционирования служение обществу и государству посредством осуществления функций государства работниками государственного аппарата.
Однако, излагая свое видение проблемы построения государственной службы России, большинство пишущих о государственной службе аргументируют свою позицию необходимостью реформирования государственной службы, неэффективностью деятельности государственного аппарата, указывают на несоответствие государственной службы современным реалиям и называют другие причины сугубо оценочного характера.
Между тем, по мнению диссертанта, существует более простая и очевидная причина необходимости совершенствования государственной службы России. Государственная служба Российской Федерации должна в полной мере соответствовать положениям Конституции Российской Федерации. И говорить о том, построена ли оптимальная модель государственной службы России, можно только в том случае, когда в правовом регулировании государственной службы найдут свое воплощение в полной мере принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации.
В основу принципов государственной службы должны быть положены конституционные принципы. В первую очередь такие, как приоритет прав и свобод человека и гражданина, федерализм, народовластие, правовое государство, разделение властей.
Поскольку принципы государственной службы лежат в основе всех нормативных актов, которые образуют правовой институт государственной службы, то в этом качестве законодателю необходимо учитывать их при принятии новых и отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о государственной службе. Вместе с тем, не всегда провозглашенные законами принципы последовательно реализуются, как в нормах законов, так и в нормах подзаконных актов по вопросам гражданской службы.
В диссертации проанализированы на предмет соответствия конституционным положениям нормы Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также подзаконных актов по вопросам гражданской службы.
Автором диссертации рассмотрены также утвержденные Президентом Российской Федерации Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации (далее – Концепция) и Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации ( годы)» (далее – Программа), которая должна была реализовать идеи, заложенные в Концепции. Эти программные документы содержали весьма важные позитивные идеи для построения государственной службы Российской Федерации в целом, и гражданской службы в частности, в качестве публично-правового института. Концепция и Программа предполагали создание института гражданской службы как комплексного, публичного, социального, правового, организационного института по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства. Между тем анализ действующего законодательства показывает, что воплощенная модель правового регулирования гражданской службы не вполне соответствует идеям, заложенным в Концепции и Программе.
Так, например, ряд принципов, предусмотренных Концепцией, важных для определения сущности правого института государственной службы, не нашел своего воплощения в принципах построения и функционирования системы государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Среди них такие принципы, как служение интересам гражданского общества и государства, ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства, социальная и правовая защищенность государственного служащего.
Вместе с тем, закрепление таких принципов построения и функционирования системы государственной службы, как федерализм, законность, а также приоритет прав и свобод человека и гражданина - уже в достаточной мере предполагает построение системы государственной службы в соответствии с конституционными характеристиками Российского государства как федеративного, демократического и правового, а остальные принципы лишь конкретизируют эти положения.
Закрепленные Федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принципы гражданской службы определяют, что она должна быть основана на праве обеспечивать приоритет прав и свобод гражданина, построена с учетом принципа стабильности, открытости и доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности кадрового состава государственных органов.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Сравнивая определение гражданской службы с определением государственной службы Российской Федерации, установленным Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», автор диссертации указал на несоответствие определения гражданской службы определению государственной службы Российской Федерации, поскольку в законодательном определении гражданской службы утрачено то, что как один из видов государственной службы она обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Такая редакция определения гражданской службы, не только противоречит определению государственной службы Российской Федерации, но и позволяет толковать ее не как службу Российской Федерации, а как службу отдельным государственным органам, что противоречит самой сущности государственной службы - служению обществу и государству. Таким образом, нормативно установленное понятие гражданской службы не вполне соответствует публично-правовой природе этого института.
В связи с изложенным, с учетом обоснований и предложений, изложенных в диссертации, определение гражданской службы, установленное ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», требует изменения. В этой связи автор диссертации предложил собственное определение гражданской службы, в основе которого лежат конституционные положения, идеи, заложенные в Концепции и Программе, принципы государственной службы.
В главе II – «Правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации» - рассмотрены подходы к определению понятия гражданского служащего, а также признаки, позволяющие отличить гражданского служащего от любого другого служащего, основополагающим из которых выступает именно служба на государственной должности гражданской службы, остальные отличия обусловлены именно этим обстоятельством. Вместе с тем, данный тезис справедлив лишь в том случае, если в качестве лица, замещающего должность гражданской службы, не выступает гражданин, состоящий в правоотношении по прохождению другого вида государственной службы (военной или правоохранительной).
В диссертации уделено внимание вопросам установления наименования государственных должностей, отнесения их к должностям гражданской службы, к определенной группе, категории, определение ее места в иерархии государственных должностей гражданской службы.
О существовании конкретной должности гражданской службы можно говорить только в том случае, если соответствующее наименование предусмотрено Реестром государственных должностей государственной гражданской службы в соответствующем государственном органе или его аппарате.
Данный вопрос весьма актуален для практической деятельности, т. к. имели место случаи, когда в государственных органах осуществлялись назначения на должности, не соответствующие наименованиям государственных должностей, предусмотренных ранее действовавшим Реестром. Из нелегитимности данных установлений возникали разногласия по вопросам о возможности присвоения лицу, замещавшему такую должность, классного чина, установления ему впоследствии пенсии за выслугу лет и др.
Государственные органы и необходимые для осуществления их функций государственные должности отличаются своим многообразием, и как следствие - специфика должностей, учреждаемых в федеральных государственных органах и государственных органах многочисленных субъектов Российской Федерации. Так как структуры самих органов государственной власти нередко изменяются, меняются и наименования должностей, создаваемых в этих органах. Поэтому реализация задачи объединения должностей гражданской службы Российской Федерации в единый Сводный Реестр, определенная Федеральным законом
«О государственной гражданской службе Российской Федерации», представляется довольно сложной.
Для решения этой проблемы требуется проведение большой работы по разработке и внедрению унифицированных правил учреждения, установления наименований различных должностей, а также необходимо определить специальный орган, на который могла бы быть возложена работа по ведению Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.
Еще одним немаловажным признаком, характеризующим правовое положение гражданского служащего, является наличие классного чина гражданской службы. Установление классных чинов гражданской службы является одной из новелл современного законодательства о гражданской службе. Введение этого института призвано решать задачу создания целостной системы государственной службы Российской Федерации с учетом исторических особенностей нашего государства.
Реализованная в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» концепция основана на расширительном толковании положений Федерального закона
«О системе государственной службы Российской Федерации». В результате была установлена зависимость не между должностью и присваиваемым по ней классным чином (как это предусмотрено положениями Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), а между группами чинов и должностей.
Критерии соотносимости статусных особенностей для различных уровней и видов государственной службы не установлены. Вместе с тем построение единой системы государственной службы Российской Федерации предполагает определение механизма перехода государственных служащих с одного вида государственной службы на другой, с федеральной государственной службы на государственную службу субъекта Российской Федерации и наоборот.
В связи с этим, прежде всего, необходимо законодательно определить единые принципы и подходы к установлению квалификационных требований для государственных служащих различных видов государственной службы по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний и т. п.
Создание системы государственной службы Российской Федерации, рассматриваемой в качестве целостной системы государственной службы, а не службы в отдельном органе государственной власти, предполагает формирование единого кадрового состава государственных служащих.
В этой связи вопросы установления соотношения должностей и квалификационных отличий требуют дальнейшего исследования и решения.
Автор диссертации считает, что установить соотносимые требования к стажу государственной службы различных видов возможно лишь при условии, когда гражданская служба будет, так же, как военная и правоохранительная, определена в качестве профессиональной службы, где предусмотрено ее прохождение с низших должностей к высшим
(с последовательным присвоением соответствующих чинов). Требование к стажу государственной службы стало бы обязательным условием для назначения на должности гражданской службы. Установить соответствие между должностями разных видов государственной службы и, соответственно, присваиваемым по ним классным чинам, воинским и специальным званиям в настоящее время не представляется возможным.
В диссертации рассмотрены права, гарантии, предоставляемые гражданским служащим, а также обязанности, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению, в совокупности составляющие содержание правового статуса гражданских служащих. Они в значительной мере выражают сущность правового положения гражданского служащего, обусловленную публично-правовым характером гражданской службы.
Анализ элементов правового статуса гражданских служащих показал, что при определении прав, гарантий, обязанностей, ограничений и запретов не всегда последовательно реализуются принципы гражданской службы.
Впервые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запреты налагаются на гражданина и после увольнения его с гражданской службы. Механизм выявления нарушения этих запретов, а также порядка привлечения лиц, нарушающих запреты такого рода, к ответственности не определен. В этой связи необходимо законодательно установить к какому именно виду юридической ответственности
может быть привлечено виновное в нарушении данных запретов лицо. По мнению автора диссертации, гражданин, уволенный с гражданской службы, мог бы быть в таком случае привлечен к административной ответственности, однако, такая возможность должна быть предусмотрена законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Недостатком законодательства о гражданской службе является отсутствие действенных способов контроля и санкций за нарушение требований к служебному поведению гражданских служащих. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и для предотвращения конфликта интересов в государственном органе создаются специальные комиссии. Решения, выносимые комиссией, носят рекомендательный характер. Даже в случае выполнения рекомендации комиссии указать на недопустимость нарушения требования к служебному поведению, такая мера воздействия носит для гражданского служащего рекомендательный характер, фактически не влечет для него никаких неблагоприятных последствий.
Представляется целесообразным изменить установленный подход к определению задач комиссии и внести изменения в Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 000 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».[6]
Автор диссертации пришел к выводу, что для эффективного правового обеспечения статуса гражданских служащих недостаточно формального нормативного закрепления предоставляемых ему прав и гарантий (которые тесно связаны между собой, а различия между ними весьма условны). Формальное наделение гражданского служащего правами без должной, реальной возможности их реализации не может не влиять отрицательно на устойчивость его правового положения, вследствие чего ослабляется его правовой статус.
Так, например, к числу дополнительных государственных гарантий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, а также на замещение иной должности гражданской службы при реорганизации и ликвидации государственного органа.
Однако Положением о порядке получения дополнительно профессионального образования государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[7], предусматривается, что необходимость в прохождении профессиональной переподготовки гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители», «помощники (советники)» или «специалисты», относящиеся к высшей и главной группам должностей, с присвоением дополнительной квалификации определяется представителем нанимателя.
По усмотрению представителя нанимателя фактически решается и вопрос о возможности замещения гражданским служащим должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. Это не в полной мере соответствует принципам стабильности служебных отношений и социальной защищенности гражданских служащих. В этой ситуации положение гражданского служащего по сравнению с положением других работников ухудшено.
В этой связи необходимо закрепить процессуальные механизмы реализации прав гражданского служащего, а также предоставляемых ему гарантий.
Глава III – «Прохождение государственной гражданской службы Российской Федерации» - посвящена исследованию вопросов назначения на должность гражданской службы, исполнения должностных (служебных) обязанностей, конкурсного замещения вакантной должности гражданской службы, должностного (служебного) и профессионального роста, обновления или ротации кадров, оценки соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), а также освобождения от должности гражданской службы, увольнения с гражданской службы.
С учетом законодательства о гражданской службе исследуются взгляды представителей современной юридической науки на правовую природу отношений прохождения гражданской службы.
Внедрение служебных контрактов на гражданской службе взамен трудовых договоров, заключаемых с государственными служащими ранее, по мнению некоторых исследователей, окончательно переместил отношения прохождения гражданской службы из области трудовых отношений в область административных отношений.
Автором диссертации сделан вывод о том, что проведенные преобразования в области правового регулирования служебных отношений на гражданской службе свелись к чисто технической, формальной замене терминологии, которая применяется в трудовом праве, причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Анализируя закон о государственной гражданской службе, можно сделать заключение о том, что частично он состоит из норм, заимствованных из Трудового кодекса Российской Федерации (содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта и др.). Однако в нем не урегулированы такие вопросы, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями, работников, совмещающих работу с обучением. В законе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др.
Таким образом, целостной системы правового регулирования служебных отношений на гражданской службе в российском законодательстве еще не сложилось.
В диссертации исследован процесс реализации принципа стабильности государственно-служебных отношений. В этой связи отмечается, что введение договорных начал в правовом регулировании гражданской службы может привести к весьма неоднозначным правовым последствиям. Они способны не только улучшить, но, и ухудшить правовое положение отдельных гражданских служащих в связи с тем, что позволят устанавливать привилегии для некоторых из них. Контрактная система государственно-служебных отношений в том виде, как она закреплена, не гарантирует гражданскому служащему стабильности при реализации его прав.
Проанализировав нормы законодательства о государственной гражданской службе, автор диссертации пришел к выводу, что решение чрезвычайно большого количества вопросов прохождения гражданской службы происходит по усмотрению руководства государственных органов. Поэтому необходимо создание специально уполномоченного государственного органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.
В этой связи чрезвычайно актуальной является задача разработки проекта нормативного правового акта о государственном органе, осуществляющем государственный контроль и вневедомственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе.
По мнению автора диссертации, такой орган может быть создан при Президенте Российской Федерации, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он может выступить в качестве той реально действующей политической силы, которая обеспечит должную реализацию принципов государственной гражданской службы.
В настоящее время имеется ряд причин отсутствия целостного и непротиворечивого правового регулирования отношений на гражданской службе. Основная из них, безусловно, - отсутствие последовательности в реализации, как принципов гражданской службы, так и конституционных принципов Российского государства как федеративного, правового, демократического и социального. Причина кроется и в попытке «механического» сближения норм законодательства о гражданской службе с нормами законодательства о военной и правоохранительной государственной службе. Построение такими методами единой системы государственной службы Российской Федерации приводит к установлению противоречивого понятийного аппарата, отсутствию должных норм, гарантирующих соблюдение публичных интересов на государственной гражданской службе.
Особенностью законодательства о гражданской службе Российской Федерации должна стать разработка ряда демократических процедур, реализующих идею о том, чтобы применить для оценки деятельности государственного гражданского служащего такие методы, которые снизили бы зависимость его служебной карьеры от единоличного усмотрения руководства государственного органа при решении вопросов прохождения государственной гражданской службы. При этом они должны реализовывать принцип поступления на государственную службу на условиях равенства и состязательности в порядке конкурса. Причем в решении о назначении на государственную должность и в решении об изменении служебного положения гражданского служащего должна участвовать специальная компетентная комиссия (конкурсная и аттестационная, соответственно).
Конкурс на замещение должности гражданской службы является важнейшей формой обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе. Однако установлен достаточно большой перечень случаев, когда конкурс может не проводиться. В итоге конкурс, декларированный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в качестве основной формы комплектования кадров, на деле может превратиться в исключительный способ поступления на гражданскую службу, который будет применяться крайне редко, а в практике назначения на руководящие должности будет вообще не применим ввиду того, что такие должности будут либо прямо отнесены к категориям должностей, замещаемых не по конкурсу, либо отнесены к должностям, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
В этой связи необходимо пересмотреть и перечень случаев, когда не проводится конкурс при поступлении гражданина на гражданскую службу и замещении вакантной должности гражданской службы, поскольку установлен чрезвычайно большой список исключений из принципа комплектования кадров гражданских служащих по конкурсу.
Из-за отсутствия четких критериев отбора и надежной системы проверки будущих руководителей в аппарат органов государственной власти могут попадать лица с низкими профессиональными и моральными качествами. Тем более что квалификационные требования, установленные для замещения должностей гражданской службы, не отличаются требовательностью и конкретностью.
В этой связи автор диссертации считает, что следовало бы повысить уровень требований к лицам, претендующим на назначение на руководящие должности гражданской службы.
В диссертации рассмотрены такие формы оценки профессиональной деятельности гражданских служащих, как квалификационный экзамен и аттестация. Именно названные процедуры призваны обеспечить реализацию конституционного принципа равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе, конкретизированного в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип равного доступа к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
Однако Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определено, что не все гражданские служащие привлекаются к процедуре квалификационного экзамена и аттестации, эти кадровые технологии могут не касаться некоторых гражданских служащих, замещающих должности, относящиеся к категории «руководители» и «помощники (советники)».
Поскольку гражданские служащие, категории «руководители», замещающие должности гражданской службы на определенный срок, а также «помощники (советники)» не привлекаются к процедуре квалификационного экзамена, недостаточно обоснованным является присвоение названным категориям гражданских служащих классных чинов гражданской службы без оценки их профессионального уровня конкурсной или аттестационной комиссией, в то время как другим категориям гражданских служащих классные чины присваиваются по результатам квалификационных процедур.
По мнению диссертанта, принцип равного доступа к государственной службе реализован законодательством о гражданской службе не вполне последовательно.
По указанным основаниям требуют изменения нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающиеся определения круга лиц, не привлекающихся к процедуре квалификационного экзамена и аттестации. Необходимо устранить не вполне обоснованные ограничения применения этих кадровых технологий.
Внесено предложение установить прямую зависимость решения руководителя государственного органа от решения комиссии, проводящей аттестацию и квалификационный экзамен. Для этого требуется изменить Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) и Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Наделение представителя нанимателя чрезмерными полномочиями при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы. Забота о корпоративных интересах государственного органа может в значительной степени ограничить применение мер дисциплинарной ответственности, существенно снизив тем самым эффективность этого правового института.
Диссертант полагает, что необходимо уточнить правила применения мер дисциплинарной ответственности. Поскольку совершение дисциплинарного проступка не только несет негативные последствия для функционирования государственного органа, но может подрывать и доверие граждан к государственной власти. Гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, должен быть в обязательном порядке привлечен к ответственности.
По указанным основаниям вполне обоснованным стало бы внесение изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предполагающих определение обязанности представителя нанимателя применять меры дисциплинарной ответственности в случае установления факта соответствующих нарушений (с учетом тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степени вины гражданского служащего, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок).
Проведенное исследование конституционно-правового регулирования гражданской службы позволило автору диссертации сделать вывод о том, что процесс становления и развития указанного института в ходе проводимой административной реформы идет неравномерно и не всегда в соответствии с заявленными целями. Нет единства в концептуальных подходах к выстраиванию государственной службы в целом и гражданской службы в частности.
Несмотря на проделанную большую работу по правовому обеспечению гражданской службы в ряде принятых в последнее время нормативных правовых актов, не всегда прослеживается корреляция с конституционными основами государственной службы Российской Федерации. В правовом регулировании гражданской службы немало пробелов и коллизий. Темпы создания правовой базы государственной службы замедлились, что может отрицательно сказаться на самой государственной службе и в целом на состоянии государственного управления.
В Заключении диссертант кратко подвел итог проведенного исследования, сформулировал выводы и предложения по вопросам, составляющим предмет диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. К вопросу о применении правовых форм оценки профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Право и образование. – 2007. - № 6.- 0,5 п. л.
2. К вопросу о правовом статусе государственного гражданского служащего Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве № 5 - 0,5 п. л.
3. К вопросу о классных чинах гражданских государственных служащих //«Образование-Наука-Творчество». - Армавир (Адыгская (черкесская) международная академия наук). – 2005. - № 5. – 0,7 п. л.
4. Лукьянчикова как основной атрибут, характеризующий правовое положение государственного гражданского служащего Российской Федерации // Голицынский пограничный институт Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Научно-практическая конференция «Силовые органы государства: история и современность»: Сборник материалов конференции. - М.: «Голицино», 2007. - ДСП. - 0,6 п. л.
Автореферат
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Лукьянчиковой Любови Викторовны
Тема диссертационного исследования
Конституционно-правовое регулирование государственной
гражданской службы Российской Федерации
Научный руководитель –
кандидат юридических наук
Изготовление оригинал-макета
Лукьянчиковой Любовью Викторовной
Подписано в печать _____ Тираж 80 экз.
Усл. п. л.____
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___
г. Москва, пр. Вернадского, 84
[1] Собрание законодательства Российской Федерации№ 47. - Ст. 4664.
[2] Собрание законодательства Российской Федерации№ 22. - Ст. 2063.
[3] Собрание законодательства Российской Федерации№ 31. - Ст. 3215.
[4] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. - № 52.
[5] Собрание законодательства Российской Федерации№ 31. - Ст. 2990.
[6] Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 11. – Ст. – 1280.
[7] Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 1 (1 ч.). – Ст. – 203.
