Реформирование Европейского Суда по правам человека: нерешенная проблема (стр. 2 )

Протокол 11 представляет собой радикальную попытку модернизации старой системы и устранения ее недостатков. В соответствии с этим протоколом страсбургская система защиты прав человека была рационализирована, приобрела полностью судебный характер и, с появлением судей, работающих на постоянной основе и постоянно проживающих в Страсбурге, стала профессиональной[116]. В настоящее время ЕСПЧ действует на постоянной основе как единый институт, в результате чего отпала необходимость в длительном исследовании дела двумя органами. В результате принятия Протокола 11 ЕКПЧ окончательно превратилась в полном смысле слова судебную систему. Комитет Министров более не располагает полномочиями, позволяющими ему выносить решения по существу дел (в результате отмены ранее имевшихся у него полномочий рассматривать индивидуальные жалобы, признанные приемлемыми, однако не переданные в Суд[117]), хотя и продолжает сохранять за собой функцию органа, осуществляющего надзор за исполнением решений ЕСПЧ[118]. Более того, одним из замечательных достижений Протокола 11 стала отмена факультативного характера права на обращение с индивидуальной жалобой, и признание этого права в настоящее время носит обязательный характер, а юрисдикция ЕСПЧ распространяется на все государства-участники.

Однако составление текста Протокола было нелегкой задачей, и следует признать, что он представляет собой результат политического компромисса, который стал результатом длительных переговоров. Многие государства высказывали предпочтение двухуровневой системе, согласно которой бывшая Комиссия была бы преобразована в Суд первой инстанции, а бывший Суд – в Апелляционный суд. Некоторые государства желали полного слияния всех предшествовавших институтов в единый Суд. Поэтому утвержденный в результате единый Суд с возможностью пересмотра дел в исключительных случаях представляется продуктом политического компромисса[119].

Однако, несмотря на реформу, которой подвергся Европейский Суд в 1998 г., поток дел продолжал резко возрастать. Несмотря на успехи Протокола 11 в учреждении постоянного Суда, этого оказалось недостаточно для того, чтобы совладать со все возрастающим числом жалоб, поступающих в ЕСПЧ[120]. Почти через год после реструктуризации Суда его председатель признал, что продолжающийся резкий рост числа жалоб начал оказывать давление даже на новую, прошедшую реформирование систему[121]. На следующий год председатель Вильдхабер заявил, что «поскольку число поступающих дел очевидным образом превышает число исходящих дел, они будут продолжать накапливаться и в один прекрасный момент вся система задохнется»[122]. Одновременно с этим он указал на необходимость во второй крупной реформе всего лишь через несколько лет после того, как было проведено радикальное реформирование механизма Европейской Конвенции.

В годы, последовавшие за вступлением в силу Протокола 11, производительность Европейского Суда значительно возросла; новый Суд вынес за два года больше решений, чем его предшественник – за 39 лет[123]. По мнению Л. Вильдхабера, это, «без малейшей тени сомнения, наиболее производительный из всех международных судебных органов»[124]. Вильдхабер полагает, что 2001 г. стал важной вехой в истории ЕСПЧ, поскольку именно в этот год Судом «были побиты все рекорды»[125]. Европейский Суд вынес 889 решений, и на тот момент это было наивысшее число решений, которые были вынесены в течение одного года за всю его историю. Кроме того, Судом было вынесено 8 989 решений о признании жалоб неприемлемыми или исключении их из списков. Несмотря на невероятное увеличение производительности Суда в 2001 г. (почти 900 решений по существу дел и почти 9 тыс. других судебных решений), в течение того же года в ЕСПЧ было поданожалоб ибыло передано в одну из инстанций, выносящих решения по ним.

Данные статистики также очевидным образом обнаруживают, что количество новых поданных жалоб значительно превышает количество жалоб, по которым Суд в состоянии завершить производство. Так, в 2003 г. производство пожалобам было завершено путем вынесения решения о приемлемости или по существу, и с учетомжалоб, которые были поданы в ЕСПЧ, образовался дефицит в 9 214 жалобы. В 2004 г. было завершено рассмотрение пожалобам, и дефицит составил ужежалобы[126].

По всей видимости, это означало лишь то, что даже после вступления в силу Протокола 11, количество индивидуальных жалоб, подаваемых в Европейский Суд, продолжало резко возрастать, и, как следствие, вместо того, чтобы уменьшаться, скопление дел по-прежнему продолжало увеличиваться. На непрекращающееся увеличение этого «затора» оказало влияние несколько факторов. В дополнение к тем факторам, которые уже были упомянуты выше, следует отметить, что в день вступления в силу Протокола 11, «новый» Европейский Суд не имел возможности начать все «с чистого листа»[127], поскольку в «приданое» ему достались все те дела, рассмотрение по которым не смогли завершить институты - его предшественники[128]. По оценкам Карен Рид, ЕСПЧ должен был «унаследовать примерно 4-5 тыс. дел, ожидающих рассмотрения»[129]. Оценочная группа привела точные цифры: новому Суду достались от прежнего Суда в наследство 92 жалобы, а от Комиссии зарегистрированных жалобы[130]. Широкое признание права на обращение с индивидуальной жалобой, а также признание юрисдикции ЕСПЧ и ратификация дополнительных протоколов теми странами, которые до этого не были их участниками, - все это важные факторы, которые оказали воздействие на рост числа жалоб. Кроме того, следует отметить, что в то время, когда впервые зародилась мысль о реформе, приведшей к принятию Протокола 11, никто не предвидел стремительного расширения Совета Европы и влияния, которое это оказало в результате на контрольный механизм Конвенции[131]. Кроме того, ЕСПЧ признает, что Конвенция является «живым инструментом», который надлежит интерпретировать в динамическом ключе, с тем, чтобы придать практическое осуществление ее целям и назначению. Конечно, степень защиты прав, изложенных в Конвенции, предлагаемая в рамках страсбургской системы, ни в коей мере не является статичной[132]. Европейский Суд последовательно утверждает, что Конвенция представляет собой «живой инструмент, который… надлежит интерпретировать в свете условий настоящего времени»[133]. Это понятие означает, что по мере того, как меняется общество и его взгляды, Европейский Суд также может изменять и развивать способы и принципы интерпретации Европейской Конвенции. Тем самым этот принцип предполагает, что ЕСПЧ формально не связан прецедентом, а, напротив, признает, что условия, преобладавшие во время рассмотрения дела, могут соответствующим образом повлиять на исход конкретного решения. Применение этого «динамического, а не исторического подхода»[134] к Европейской Конвенции, без сомнения, оказало свое влияние на рост количества жалоб.

Следует также упомянуть и об изменениях, которым подвергся Секретариат Европейского Суда. На протяжении лет, по мере возрастания потребностей Секретариата, возникла необходимость в увеличении штата его сотрудников. Несомненно, увеличение штата сотрудников было необходимым, поскольку эффективно работающий и компетентный секретариат способен значительно сократить нагрузку на судей. В начале 2001 г. Секретариат состоял из 295 сотрудников. 196 из них составляли юристы, ведущие работу над делами (из них 62 юриста работали на постоянной, а 31 – на временной основе)[135]. В начале 2004 г. его штат насчитывал 427 сотрудников, из которых 157 составляли юристы, ведущие работу над делами (75 из них работали на постоянной основе, а 82 – на временной, из которых 23 были младшими юристами)[136]. Аналогичный рост штата сотрудников продолжился и в 2005 г.: по состоянию на 1 января 2005 г. в штат Секретариата входило 458 сотрудников, из которых 176 составляли юристы, ведущие работу над делами (83 из них работали на постоянной основе, а 93 – на временной, из которых 33 были младшими юристами)[137].

Период раздумий на пути к Протоколу 14 (пакету реформ)

Возрастание числа индивидуальных жалоб в геометрической прогрессии представляло и продолжает представлять серьезную угрозу эффективности системы Европейской Конвенции. Официальное признание существования этой проблемы было выражено уже через какие-то два года после вступления в силу Протокола 11 на Министерской конференции по правам человека, состоявшейся в Риме в 2000 г. по случаю 50-й годовщины принятия Европейской Конвенции по правам человека. В первой из своих резолюций, принятых в Риме, участники Конференции призвали Комитет Министра «инициировать как можно скорее тщательное изучение различных возможностей и вариантов с целью обеспечения эффективности Европейского Суда по правам человека в свете этой новой ситуации через Комитет по связи с Европейским Судом по правам человека и Руководящий комитет по правам человека»[138]. Конференция также сочла, что «необходимо, с учетом все увеличивающегося числа жалоб, принять срочные меры с тем, чтобы оказать Европейскому Суду по правам человека содействие в исполнении его функций, а также начать как можно скорее глубокое размышление о различных возможностях и вариантах обеспечения эффективности ЕСПЧ в свете этой новой ситуации»[139]. Таким образом, началась дискуссия о «реформе реформы».

Поэтому в качестве реакции на первую Резолюцию, принятую по окончании конференции в Риме, Комитет министров учредил 7 февраля 2001 г. Оценочную группу, которая была призвана внести предложения по поводу того, каким образом можно гарантировать продолжение эффективной деятельности ЕСПЧ[140]. В то же время Руководящий комитет по правам человека (здесь и далее – РКПЧ) создал Группу для размышления о проблемах укрепления механизма защиты прав человека. Доклад о деятельности РКПЧ[141], принятый в июне 2001 г., был направлен в Оценочную группу с тем, чтобы последняя приняла его к сведению. Оценочная группа выпустила свой собственный доклад в сентябре 2001 г.

В результате Комитетом Министров на 109-й сессии, состоявшейся 8 ноября 2001 г., была принята Декларация «О защите прав человека в Европе - гарантии долгосрочной эффективности Европейского Суда по правам человека». На основании указаний, полученных от Совета министров, и после представления последнему Предварительного доклада[142] в октябре 2002 г., РКПЧ разработал конкретные предложения, направленные на гарантирование долгосрочной эффективности ЕСПЧ, которые были представлены им Комитету министров 4 апреля 2003 г. Эти предложения были сосредоточены на трех основных областях: «предупреждение нарушений на национальном уровне и совершенствование национальных средств защиты», «повышение эффективности отсева и последующей обработки жалоб» и «улучшение и ускорение исполнения решений ЕСПЧ»[143]. Предложения РКПЧ были широко опубликованы и стали предметом множества дискуссий в Европейском Суде (который опубликовал документ, излагающий его позицию, в сентябре 2003 г.[144]) и среди национальных комитетов, правозащитных организаций и НПО[145]. Также предложения по этому поводу были внесены Комиссаром Совета Европы по правам человека[146]. Следует отметить, что по соображениям прозрачности всей процедуры Комитет Министров рекомендовал государствам-участникам организовать специальные встречи с целью информирования о вышеупомянутых предложениях и обсуждения их в рамках «гражданского общества»[147]. С этой целью РКПЧ тщательно изучил мнения и предложения, поданные Европейским Судом, Комиссаром Совета Европы по правам человека и некоторыми государствами-участниками, а также неправительственными организациями (НПО) и национальными органами по содействию и защите прав человека[148].

После исследования этих предложений Комитет министров принял 15 мая 2003 г. Декларацию о гарантировании эффективности Европейского Суда по правам человека в долгосрочной перспективе. В ноябре 2003 г. РКПЧ представил свой Предварительный отчет о проделанной работе[149] Комитету Министров, в котором информировал последний о ходе своей работы, а в апреле 2004 г. - свой Заключительный отчет о проделанной работе[150],[151]. Комитет Министров обратился к Парламентской Ассамблее с просьбой дать свое мнение по поводу проекта Протокола 14, и это мнение[152] было принято Ассамблеей 28 апреля 2004 г. Данное мнение оказало влияние на окончательную форму Протокола 14, и 13 мая 2004 г. Комитет Министров принял Пакет Реформ, который состоял из Декларации «Обеспечение эффективности реализации Европейской Конвенции по правам человека на национальном и общеевропейском уровнях», текста Протокола 14 и трех Рекомендаций государствам-участникам, которые были сосредоточены на обеспечении эффективной защиты прав, гарантированных Конвенцией, в рамках национальных правовых систем.

Протокол 14 к Европейской Конвенции стал результатом почти четырех лет размышлений, а основное его назначение состоит в том, чтобы «сохранять и совершенствовать эффективность контрольной системы в долгосрочной перспективе, в основном в свете все продолжающегося возрастания нагрузки на Европейский Суд и Комитет Министров Совета Европы»[153]. В течение периода, последовавшего за Европейской министерской конференцией по правам человека в 2000 г. вплоть до окончательного принятия Протокола, исследовались различные предложения относительно возможного реформирования системы. Достаточно многие из этих предложений были сохранены и приняты в тексте данного протокола, а остальные были отвергнуты.

Некоторые из этих не принятых предложений достойны отдельного упоминания. Так, предложение об учреждении в рамках Европейской Конвенции «региональных судов первой инстанции» было отклонено, поскольку имелся риск, что это породило бы расхождения в прецедентном праве, а также в связи с высокими расходами на учреждение таких судов[154]. Идеи о том, чтобы предоставить Европейскому Суду полномочия по вынесению предварительных постановлений по запросу национальных судов или о том, чтобы расширить компетенцию ЕСПЧ, чтобы последний смог выносить консультативные мнения, были также отклонены, поскольку их принятие, вместо того, чтобы способствовать снижению нагрузки на Суд, наоборот, привел бы к дополнительному ее увеличению[155]. Кроме того, предложения, согласно которым Европейскому Суду предлагалось предоставить свободу усмотрения решать, принимать или не принимать дело на рассмотрение, а также ввести обязательность представления заявителя адвокатом или другим специалистом в области права, с момента подачи жалобы, также были отклонены, поскольку их принятие привело бы к ограничению права на индивидуальную жалобу[156]. В академической литературе возникло четкое разделение в связи с вопросом об эффективности предложения об обязательном юридическом представительстве для заявителей на всех этапах страсбургского судопроизводства. Так, Джон Уодхем и Тазин Саид резко выступили против этого предложения. Они подчеркивают, насколько важно, что на первых этапах разбирательства заявители имеют возможность сообщаться с ЕСПЧ, не прибегая к помощи юриста, и утверждают, что «любое ограничение этой возможности способно существенно ограничить и обесценить право на обращение с индивидуальной жалобой»[157]. Авторы, придерживающиеся противоположной позиции по этому вопросу, утверждают, с другой стороны, что это предложение могло бы стать «противоядием» против потока безосновательных жалоб, поступающих в Европейский Суд[158]. Примечательно, что Мари-Од Бернаэрт выступает в пользу эффективности и полезности введения обязательного юридического представительства для заявителей начиная с самых первых этапов разбирательства. Она с не меньшей убежденностью утверждает, что право на обращение с индивидуальной жалобой в столь же значительной степени было ограничено введением нового критерия приемлемости, что и в случае принятия предложения об обязательном юридическом представительстве[159].

Также было отклонено предложение о создании отдельного органа, который занимался бы отсевом жалоб и состоял бы из сотрудников, которые не являлись бы судьями ЕСПЧ, поскольку в основе протокола лежат два фундаментальных принципа: работа по отсеву должна осуществляться в рамках судебной деятельности ЕСПЧ, и в составе судей не должны производиться разделения на различные категории[160]. В конце концов, было решено не вводить положений, которые бы допускали увеличение числа судей без принятия каких-либо новых поправок к Европейской Конвенции[161]. Парламентская ассамблея сочла, что принятие подобного предложения может привести к созданию неравенства между странами, и поставила под сомнение целесообразность такой меры[162].

Протокол 14

Протокол 14, который вступит в силу только после ратификации его всеми сторонами, подписавшими Европейскую Конвенцию[163], вводит различные серьезные реформы механизма ЕКПЧ. В отдельных случаях вводится единоличное рассмотрение дел одним судьей ЕСПЧ[164], который будет иметь полномочия выносить решения по неприемлемым жалобам. Поэтому основным отличием между ситуацией до принятия Протокола 14 и новыми положениями стало то, то предварительное решение о приемлемости будет приниматься судьями, заседающими в единоличном составе в присутствии юриста Секретариата, а не комитетами из трех судей на основании консультации одного судьи-докладчика и юриста Секретариата[165]. Однако судья, заседающий в единоличном составе, не сможет исследовать жалобы, поданные против государства, от которого он был избран. С одной стороны, это представляет собой необходимую гарантию беспристрастности, однако с другой стороны, ставит важные практические вопросы, связанные с пониманием материалов дела[166] и знакомством с национальным законодательством государства-ответчика[167]. Представляется, что целью этой реформы является укрепление фильтрующей способности Европейского Суда[168]. Однако Amnesty International отметила, что РКПЧ не получил какой-либо информации, которая позволила бы оценить, сколько времени судьи Европейского Суда в настоящее время заседают в комитетах. Также РКПЧ не получил информации, которая позволяла бы сделать вывод, что единоличное вынесение судьями решений о приемлемости, по сравнению с комитетами из трех судей, приведет к экономии времени судей или позволит им выносить решения о приемлемости в отношении большего числа жалоб, чем в настоящий момент[169].

Согласно новой редакции ст. 28 (1b) Конвенции, комитеты из трех судей будут иметь возможность признавать жалобы приемлемыми и выносить решения по их существу в тех случаях, когда поднимаемые в них вопросы, касающиеся интерпретации или применения Конвенции, освещаются в «прочно установленном прецедентном праве» Европейского Суда. Очевидно, что в вопросе о том, «прочно» или «непрочно» установленным является прецедентное право, возможны различные интерпретации. Согласно Объяснительному докладу к Протоколу 14, под «прочно установленным прецедентным правом», как правило, понимается прецедентное право, которое последовательно применяется Палатой[170]. Тем не менее, нам представляется, что решение Большой Палаты, даже если оно является первым постановлением, вынесенным в связи с каким-либо вопросом, несомненно, выражает «установленную» позицию Европейского Суда[171]. Если судья, избранный в отношении государства – ответчика по делу, не входит в состав комитета, то комитет вправе пригласить его вместо одного из членов комитета, с учетом всех сопутствующих факторов, в том числе и того, выступило ли государство-ответчик против применения упрощенной процедуры[172]. Цель этого положения состоит в том, чтобы использовать опыт «национального судьи» в области национального законодательства и правоприменительной практики, который будет иметь отношение к рассматриваемым проблемам и окажет помощь комитету[173]. Однако Amnesty International указала на то, что конкретная компетенция в области законодательства и правовой системы государства, в отношении которого подана жалоба, не будет необходимой в подобных делах, поскольку такая процедура будет применяться только к тем жалобам, которые поднимают вопросы, уже нашедшие ясный ответ в правоприменительной практике Европейского Суда – а именно к явно обоснованным и повторяющимся делам[174]. Следует добавить, что признание вины государства органом международной юрисдикции без обязательного присутствия судьи, избранного от государства-ответчика, представляет собой своего рода «революцию» в области публичного международного права, в котором институт «национального судьи» или судьи “ad hoc” имеет долгую традицию, и отражает один из аспектов государственного суверенитета[175]. Данная процедура является основной мерой, направленной на ускорение производства по повторяющимся делам[176], и с ее реализацией связываются надежды на существенное ускорение принятия решений и повышение эффективности работы Европейского Суда, поскольку многие дела смогут рассматривать комитеты в составе трех судей вместо семи, участие которых требуется в настоящее время, в случаях, когда решения о приемлемости или по существу выносятся палатой[177]. В документе, подготовленном исследовательской группой Секретариата, делается вывод, что предложение по внесению изменений в ст. 28 (1b) окажет несомненное положительное воздействие, которое могло бы быть еще более усилено, если правовые условия для его применения (лежащий в основании дела вопрос интерпретации, уже ранее разрешенный Европейским Судом) понимались бы как выходящие за пределы ныне принятого, достаточно консервативного списка установленных «дел-клонов»[178]. Также было отмечено, что в рамках данного предложения решения по значительному числу дел выносились бы комитетом, состоящим из трех судей, а не Палатой, в состав которой входят семь судей[179].

Комитету министров предоставлены полномочия обращаться к Европейскому Суду с просьбой об интерпретации окончательного решения по существу с целью содействия надзору за его исполнением[180]; кроме того, этот орган получит право инициировать разбирательство в Европейском Суде в тех случаях, когда государство отказывается от исполнения решения[181]. Для того, чтобы добиться большей независимости и беспристрастности судей ЕСПЧ, они должны будут избираться на один девятилетний срок и выходить в отставку по достижении 70 лет[182]. Комиссар Совета Европы по правам человека получит право участвовать в делах в качестве третьей стороны[183]. Также внесена поправка, учитывающая возможность присоединения к Европейской Конвенции Евросоюза[184].

Протокол 14 добавляет к критериям приемлемости, уже предусмотренным в ст. 35 ЕКПЧ, новый критерий. Этот момент вызвал наибольшие разногласия из всех предложений по реформированию, вероятно, в силу потенциального воздействия, которое данное предложение может оказать на право на обращение с индивидуальной жалобой. Опасения по поводу введения нового критерия приемлемости были высказаны неправительственными организациями, правительствами некоторых стран, судьями Европейского Суда, членами Секретариата Суда и Парламентской Ассамблеи. Неправительственные организации по всей Европе, по мнению которых право на индивидуальную жалобу является «ключевым элементом защиты прав человека», «ограничение которого было бы неправильным в принципе», резко выступили по поводу его введения. По мнению неправительственных организаций, «подобная мера представляет собой эрозию защиты прав человека государствами-участниками Совета Европы»[185], и они выразили опасения в связи с тем, что новый критерий приемлемости «предоставит Европейскому Суду слишком широкую свободу усмотрения, которая позволит ему отказывать в рассмотрении обоснованных в прочих отношениях дел, а также породит у заявителей и их представителей серьезные сомнения в отношении перспектив успеха их жалоб в Европейский Суд»[186]. Опасения неправительственных организаций разделяет и ряд судей ЕСПЧ, которые подчеркнули, что на основании этого нового, и притом «достаточно неопределенного и даже потенциально произвольного»[187] условия, жалоба может быть отклонена без вынесения судебного решения относительно существа дела, даже в том случае, если она вполне обоснованна. Кроме того, Парламентская Ассамблея указала на то, что новые критерии приемлемости «неопределенны, субъективны и способны привести к совершению серьезной несправедливости в отношении заявителя»[188].

В соответствии с реформированными критериями приемлемости, индивидуальная жалоба будет признаваться неприемлемой, если «заявитель не понес существенного ущерба, за исключением случаев, когда соблюдение прав человека, как они определены в ЕКПЧ и Протоколах к ней, требует исследования жалобы по существу, а также при условии, что никакое дело, не рассмотренное надлежащим образом национальной судебной инстанцией, не может быть отклонено на этом основании»[189].

Цель этой поправки состоит в том, чтобы предоставить в распоряжение ЕСПЧ дополнительный инструмент, необходимый для того, чтобы позволить суду некоторую степень гибкости в его деятельности по отсеву жалоб и позволить ему посвятить больше времени делам, которые требуют рассмотрения по существу, независимо от того, рассматривать ли ее необходимость с точки зрения заявителя, с точки зрения права ЕКПЧ или с точки зрения, в конечном счете, европейского публичного порядка[190]. Однако уже были высказаны сомнения по поводу эффективности этого теста на приемлемость, а кроме того, существует определенный степень согласия относительно того, что «подобный тест окажет незначительное влияние на управление делами Европейского Суда»[191]. В некоторых случаях критика была даже более суровой, и критики утверждали, что новый критерий приемлемости приведет к прямо противоположным результатам и в результате процесс принятия решения о приемлемости станет более долгим и сложным[192]. Отмечалось, что, поскольку судья все равно должен будет принимать решение о том, поднимаются ли в жалобе вопросы незначительной или второстепенной важности, то маловероятно, что данное положение повлечет за собой значительный выигрыш во времени[193].

Основным элементом нового критерия приемлемости является вопрос о том, потерпел ли заявитель «существенный ущерб»[194]. Данный критерий направлен на отклонение жалоб, в отношении которых сделан вывод, что нарушения повлекли лишь незначительные последствия для заявителя, в соответствии с принципом, согласно которому судьи не должны заниматься подобными делами, а иметь возможность сосредоточиться на более важных[195]. Однако, как нам представляется, формулировка этого критерия предполагает, что нарушение права, гарантированного Европейской Конвенцией может произойти и не повлечь в результате значительного ущерба для человека[196]. Иными словами, это означает, что некоторые из жертв нарушений прав человека будут лишены права на получение возмещения от Европейского Суда.

Тем не менее, в тексте Протокола 14 значение термина «существенный ущерб» не уточняется. Поэтому самому Европейскому Суду предоставлена задача установления соответствующих критериев в зависимости от конкретного дела. Кроме того, была достигнута договоренность о том, что в течение двух лет после вступления в силу Протокола только Палаты и Большая Палата смогут применять новый критерий приемлемости, а судьи, заседающие в единоличном составе и в составе комитетов, этого делать не смогут. Эта мера принимается для того, чтобы дать время на накопление достаточной практики правоприменения[197].

Третья часть данного положения была внесена на поздних этапах процесса, с тем чтобы жалоба не отклонялась как неприемлемая на новом основании, несмотря на то, что заявителю не удалось получить эффективного средства защиты в рамках национальной правовой системы. Следует отметить, что целью этого положения, в котором нашел свое отражение принцип субсидиарности, состоит в обеспечении того, чтобы «каждое дело было рассмотрено в судебном порядке, будь то на национальном или европейском уровне»[198].

Объяснительный доклад к Протоколу 14 гласит, что данным Протоколом в Конвенцию вносятся изменения, которые в большей степени связаны с функционированием, нежели со строением ее системы, в отличие от Протокола 11, в результате принятия которого в состав этой системы были внесены радикальные изменения[199]. Однако эта позиция была подвергнута резкой критике. Так, Пьетро Сардаро утверждает, что это не вполне верно. По его мнению, данный Протокол как раз влечет за собой радикальные изменения в системе Конвенции, - в такой степени, что «он влечет за собой отступление от принципа полного и понимаемого в общих категориях права на международное средство защиты» для любого человека, ставшего жертвой нарушения прав, гарантированных в ЕКПЧ[200]. Лео Цвак и Тереза Какья, судя по всему, также убеждены в том, что эта поправка представляет собой радикальное отступление от системы, действовавшей до принятия Протокола 14, в которой «центром внимания является каждый человек»[201]. Они изложили свою позицию следующим образом: «С точки зрения индивидуума, тому, кто имеет обоснованные жалобы, в отношении которых, как ему представляется, не предлагается никакого возмещения на национальном уровне, остается только обращение с жалобой на международном уровне. Неужели эта возможность возмещения будет у них отнята просто для того, чтобы разрешить проблему со скопившимися делами?»[202]

Реформы, содержащиеся в Протоколе 14, в первую очередь направлены на разрешение двух основных проблем, стоящих перед Европейским Судом: во-первых, бремени отсеивания огромной массы необоснованных жалоб, а во-вторых - бремени доведения до стадии решения по существу и оценки справедливой компенсации в обоснованных, однако повторяющихся или рутинных жалобах[203]. Было замечено, что большая часть времени Европейского Суда уходит на то, чтобы разобраться с делами, которые либо неприемлемы, либо касаются повторяющихся нарушений, допущенных после вынесения пилотных решений. В 2003 г. 96% рассмотренных жалоб были признаны неприемлемыми (не заслуживающими рассмотрения); эти дела в подавляющем большинстве являются явно неприемлемыми. Тем не менее, они отнимают значительную часть времени судей и, в первую очередь, сотрудников Секретариата[204]. Кроме того, около 60% решений, вынесенных Европейским Судом, касались повторяющихся дел или рутинных, хотя и обоснованных, жалоб. К ним относятся жалобы, в основании которых лежат ситуации, носящие в государстве-ответчике структурный или системный характер, что приводит к большому количеству по определению обоснованных дел[205].

Поэтому реформы сосредоточены на попытке разрешить два основных процессуальных недостатка Европейского Суда - а именно, проблему большого количества жалоб, признаваемых неприемлемыми, а также того, что большинство решений выносится по повторяющимся делам. В связи с этим основная задача Протокола 14 состояла в том, чтобы позволить Европейскому Суду сосредоточиться на наиболее важных делах, требующих исследования по существу, независимо от того, рассматривать ли их с точки зрения заявителя, с точки зрения права ЕКПЧ или, в конечном счете, с точки зрения европейского публичного порядка[206]; и в основном этого можно было достичь посредством введения нового критерия приемлемости.

Вопросы, связанные с возрастающим стремлением ЕСПЧ сосредоточивать свои усилия на наиболее важных делах и с вызванным этими соображениями реформированием критериев приемлемости, уже давно являются источником разногласий. Эти разногласия отчасти отражают дискуссию о том, состоит ли роль ЕСПЧ в предоставлении индивидуального или конституционного правосудия. Говоря более конкретно, сторонники конституционного правосудия придерживаются точки зрения, согласно которой основная функция ЕСПЧ состоит в том, чтобы выступать в качестве «общеевропейского законодателя стандартов в области прав человека»[207], и потому он должен заниматься только наиболее значимыми делами. В противоположность им, сторонники индивидуального правосудия утверждают, что основная цель системы Европейской Конвенции состоит в том, чтобы каждый человек, пострадавший от нарушений прав человека в Европе, имел возможность прибегнуть к эффективному международному средству защиты. По их мнению, в основе Европейской Конвенции лежит право каждого заявителя на рассмотрение его жалобы[208].

Аргумент в пользу конституционного правосудия основывается на том факте, что при нынешнем состоянии нагрузки на ЕСПЧ нет никаких реальных надежд на то, что каждый заявитель, обратившийся с обоснованной жалобой на нарушение Европейской Конвенции, получит в Страсбурге возмещение в судебном порядке[209]. В поддержку конституционной роли ЕСПЧ убежденно выступает бывший председатель Вильдхабер, который неоднократно напоминал о необходимости быть реалистами и призывал «занять более реалистичную позицию по отношению к проблеме» загруженности Суда. По словам Л. Вильдхабера: «Не лучше ли было бы, если бы решений выносилось гораздо меньше, однако выносились бы они без промедления и с подробной мотивировкой и устанавливали бы принципы истолкования права с убедительностью и ясностью, которая сделает их де-факто обязывающими erga omnes, и при этом обнаруживали бы структурные проблемы, которые подрывают основы демократии и верховенства права в отдельных странах Европы?»[210] Механизм обращения с индивидуальной жалобой надлежит рассматривать как средство, с помощью которого обнаруживаются дефекты в национальной системе защиты прав человека, с целью их исправления и тем самым повышения общего уровня защиты прав человека[211].

С другой стороны, неправительственные организации утверждают, что «любые нарушения прав человека являются серьезными, и если нарушения прав человека остаются без возмещения, то от этого страдает индивидуальная жертва, члены общества в целом и моральный авторитет органов власти»[212]. Точку зрения НПО разделяют и некоторые из судей Европейского Суда, которые подчеркивают, что «страсбургский суд, в частности, не должен ставить себя в такое положение, где он будет вынужден отказывать в доступе жертвам нарушений прав, гарантированных Конвенцией, на том основании, что данные нарушения слишком «незначительны», чтобы удостоиться внимания на европейском уровне»[213].

Формулировка нового критерия приемлемости явным образом обнаруживает, что его текст является результатом с трудом достигнутого компромисса и длительных и сложных дискуссий между двумя лагерями. Сторонники индивидуального подхода, как представляется, добились того, что Европейский Суд по прежнему будет интерпретировать и применять Европейскую Конвенции, и всегда. когда правовые интересы индивидуума в достаточной степени затронуты, Суду придется признать его жалобу приемлемой[214]. С другой стороны, конституционалисты подчеркивают важность задачи по интерпретации посредством данного критерия приемлемости, однако им не удалось добиться превращения ЕСПЧ в конституционный суд в чистом виде, который бы занимался лишь делами, в которых поднимаются фундаментальные вопросы[215]. Представляется вполне очевидным, что дебаты о будущем Европейского Суда между двумя противостоящими лагерями продолжаются. Можно предположить, что тем, кто рассматривает ЕСПЧ как в первую очередь орган, в задачу которого входит поддержание широких принципов европейской системы защиты прав человека, оппонируют те, кто видит определяющую функцию Суда в предоставлении окончательного средства защиты индивидуальным жертвам нарушений прав человека, которым не удалось найти возмещения на национальном уровне[216].