Реформирование Европейского Суда по правам человека: нерешенная проблема (стр. 1 )

Реформирование Европейского Суда по правам человека: нерешенная проблема

Костас Параскева*

Введение

Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (здесь и далее – «ЕКПЧ», «Европейская Конвенция», «Конвенция»[1]) стала ответом на пережитые в прошлом ужасы Второй мировой войны. В то время, когда создавался ее текст, память об ужасах и зверствах, совершавшихся во время войны, все еще была свежа в памяти европейцев. Европа стала ареной, на которых совершались величайшие злодеяния Второй мировой войны, и потому в рамках ее восстановления настоятельно ощущалась необходимость в установлении международных гарантий прав человека[2]. Под эгидой Совета Европы была принята Европейская Конвенция по правам человека, в которой устанавливался механизм, призванный «обеспечить соблюдение обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами»[3]. Обязанность обеспечить соблюдение этих обязательств была возложена на три организации: Европейскую Комиссию по правам человека, которая была учреждена в 1954 г., Европейский Суд по правам человека, созданный в 1959 г., и Комитет Министров Совета Европы. Со вступлением в силу Протокола 11[4] в 1998 г. состоялась инаугурация нового Суда, осуществляющего свою работу на постоянной основе (здесь и далее – «ЕСПЧ», «Суд», «Европейский Суд»), который пришел на смену ранее действовавшим Комиссии и Суду.

Европейский Суд занял настолько прочное и незыблемое место в европейском правовом укладе, что его с полным правом можно считать «конституционным инструментом европейского общественного порядка»[5]. Рольф Риссдал, бывший председатель ЕСПЧ, писал: «В области демократической защиты отдельных лиц и институтов, ЕСПЧ стал единственным и наиболее важным политико-правовым общим знаменателем для государств европейского континента в самом широком географическом ареале»[6]. Кроме того, Европейская Конвенция послужила образцом для создания Американской конвенции по правам человека, и в некоторой степени для Африканской хартии прав человека и народов[7].

В соответствии с Европейской Конвенцией государства, равно как и частные лица, могут обращаться в Суд с жалобой на нарушение стандартов ЕКПЧ одним из Договаривающихся Государств. Право на обращение с индивидуальной жалобой, признание которого до вступления в силу Протокола 11 к ЕКПЧ носило факультативный характер, - это то основание, на котором построена система ЕКПЧ и которое сыграло основополагающую роль в ее эволюции. Нет необходимости еще раз подчеркивать важность этого права; впервые в истории международный договор закрепил за частными лицами не только материальные права человека, но и процессуальное право инициировать международное разбирательство в отношении государства за предположительное нарушение этих прав[8]. В результате появилась возможность осуществлять обязывающий контроль за соблюдением конкретных положений, касающиеся защиты фундаментальных прав личности, в международном масштабе[9].

Европейский Суд стал нервным центром системы защиты прав человека, которая проникла национальные правовые системы практически всех европейских государств[10], и достижения ее не имеют себе равных. Нет сомнений в том, что прецедентное право страсбургского суда, оказало чрезвычайно положительное воздействие на правовые системы и общественный уклад государств-участников Совета Европы[11]. Решения ЕСПЧ помогли реально изменить ситуацию и улучшить повседневную жизнь почти всех жителей европейских стран, а также установили стандарты интерпретации права для всего мира[12]. Тем не менее, на момент написания этой статьи, когда в состав Совета Европы уже входят 46 государств, 800 млн граждан европейских стран имеют право на обращение с индивидуальной жалобой, а жалобы, направляемые в ЕСПЧ, затрагивают широчайший круг вопросов от применения пыток до длительности судебного разбирательства, нам представляется, что система Европейской Конвенции находится в кризисе[13].

Начиная с 1980-х годов количество жалоб, направляемых в Европейскую комиссию и в Суд по правам человека, постоянно возрастало. Нет сомнения в том, что нынешняя нагрузка на Европейский Суд значительно выше по сравнению с первыми годами существования институтов ЕКПЧ. Статистические данные с очевидностью обнаруживают, насколько возросло количество жалоб. Так, с 1955 по 1989 год в Европейскую Комиссию и Суд было в общей сложности направленожалобы[14]. С того времени количество жалоб, подаваемых в Комиссию и в Суд в течение года, возросло с 5 279 в 1990 г. дов 2000 г., а только в течение 2004 г. в ЕСПЧ было поданожалоб[15]. По утверждению Роберта Хармсена, в настоящее время ЕСПЧ каждый год получает почти столько же жалоб, сколько было направлено в предшествующие ему организации за три первых десятилетия их существования[16]. Мари-Од Бернаэрт полагает, что возрастание числа индивидуальных жалоб достигло критических пределов. По ее мнению, Европейскому Суду грозит реальная опасность быть погребенным под тем количеством дел, которые подаются на его рассмотрение[17]. Лорд Вулф[18] утверждает, что ЕСПЧ предпринял огромные усилия с целью повысить скорость рассмотрения дел, однако считает, что Суд не в состоянии «справиться с этой непрестанно возрастающей нагрузкой»[19]. Количество дел, зарегистрированных после предварительного исследования, демонстрирует аналогичный рост. Так, с 1955 по 1989 год Комиссия и Суд зарегистрировали в общей сложности околодел, тогда как ЕСПЧ лишь в течение 2004 г. зарегистрировал вдвое больше жалоб -[20]. Кроме того, значительно выросло количество решений по существу, выносимых ЕСПЧ в течение года. С 1955 по 1989 год Комиссия и Суд вынесли всего 205 решений[21], однако с тех пор эта цифра постоянно увеличивалась и в 2003 и 2004 годах ЕСПЧ вынес в общей сложности 703 и 718 решений соответственно[22]. Дайна Шелтон указывает на то, что только в течение 2001 г. ЕСПЧ вынес более трети от совокупного числа решений по существу, вынесенных им с момента его создания, а именно 888 решений из 2 597, вынесенных им с 1959 г.[23] Очень уместно сравнение груза дел, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ с «айсбергом, лишь маленькая верхушка которого видна на поверхности, в то время как огромная масса остается скрытой под водой»[24]. Очевидно, что на поверхности видны лишь те дела, по которым Европейский Суд в течение года выносит решения. Тысячи других дел остаются незамеченными, однако именно они составляют основную массу работы, которую приходится выполнять ЕСПЧ. Не следует забывать, что феноменальное увеличение «производительности» ЕСПЧ также подтверждается путем сравнения количества постановлений , вынесенных Комиссией и Судом до 1998 г., с количеством решений, вынесенных ЕСПЧ лишь за 2003 и 2004 годы, что соответственно составляети[25].

Резкий рост количества индивидуальных жалоб – это самая большая проблема, с которой столкнулся ЕСПЧ за свою историю. В результате огромного количества жалоб возникла огромная очередь из дел, ожидающих рассмотрения ЕСПЧ; по состоянию на 1 июля 2006 г. их количество составило 85 тыс.[26] Европейский Суд указал на то, что постоянно растущее число жалоб представляет реальную угрозу для функционирования системы и признал, что испытывает трудности с рассмотрением жалоб в «разумный срок»[27]. Здесь следует добавить, что рассмотрение дела в «разумный срок» гарантировано ст. 6 ЕКПЧ, которая предоставляет защиту права на справедливое разбирательство в различных его аспектах, в том числе права на открытое слушание перед независимым и беспристрастным судом в «разумный срок». ЕСПЧ полагает, что в идеале окончательное решение по делу на уровне страсбургского суда должно выноситься в пределах двух лет[28]. Поскольку в нынешней ситуации достичь этого очень сложно, суд поставил перед собой цель по рассмотрению жалоб в течение трех лет[29]. Однако, судя по всему, эта цель также недостижима, поскольку прохождение дела, направленного в ЕСПЧ, через нынешнюю систему, как правило, занимает четыре-пять лет, а для некоторых из жалоб этот срок еще дольше[30]. В 2003 г. ЕСПЧ вынес 703 решения по существу, и в среднем[31] рассмотрение каждого дела заняло 4 с половиной года[32]. В 2004 г. для вынесения 718 решений[33] по существу Суду понадобилось в среднем 4 года и 8 месяцев, а в 2005 г., когда решений по существу было вынесено 1 105, - в среднем четыре года и пять месяцев[34]. Более того, из 27 дел, ожидающих рассмотрения Большой Палатой Европейского Суда по состоянию на 31 декабря 2005 г., пять было направлено шесть или более лет назад, восемь жалоб - пять лет назад и десять жалоб, ожидающих рассмотрения, было подано в ЕСПЧ в 2001 г.[35]

Это исключительно долгий срок, особенно с учетом того, что заявители, скорее всего, уже исчерпали имеющиеся средства защиты на национальном уровне прежде чем обратиться в Страсбург, в соответствии с требованиями ст. 35 ЕКПЧ. Ст. 35 устанавливает, что ЕСПЧ «может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты». С одной стороны, это положение выработано с целью обеспечить государствам возможность разрешить дело на внутреннем уровне, дать национальным судам возможность исследовать фактические доказательства обычным путем, а с другой - снизить нагрузку на Европейский Суд[36]. Так, в деле Куа Пуарре против Франции (Koua Poirrez v. France[37]) продолжительность разбирательства на национальном уровне составила приблизительно восемь лет, а после этого заявителю пришлось ждать еще пять лет (в общей сложности - 13), прежде чем добиться в конце концов победы в Страсбурге. Еще одним делом, наглядно демонстрирующим проблему длительности разбирательства на национальном уровне и в Европейском Суде, является дело Стил и Моррис против Соединенного Королевства (Steel and Morris v. UK[38]). Как подчеркнули сами заявители, это было самое продолжительное судебное разбирательство, будь то гражданское или уголовное, в истории английского права[39]. Совокупная длительность рассмотрения дела с момента подачи искового заявления 20 сентября 1990 г. до отказа Палаты лордов в разрешении на апелляцию от 01.01.01 г. составила девять с половиной лет. После этого потребовалось еще четыре года на рассмотрение дела в Европейском Суде, который, в конце концов, вынес решение 15 февраля 2005 г. Таким образом, заявителям пришлось ждать окончательного решения ЕСПЧ почти 15 лет.

По мнению Николы Роу и Фолькера Шлетте, это обстоятельство ставит Суд в особенно неловкое положение, если учесть при этом, насколько строго сам ЕСПЧ подходит к положениям п. 1 ст. 6 ЕКПЧ, согласно которому государства обязаны гарантировать вынесение решения в «разумный срок»[40]. Существует опасность того, что несоблюдение одной из наиболее основополагающих гарантий ст. 6 становится для системы ЕКПЧ обычным делом[41]. Лорд Вулф в связи с этим утверждал: «Если задержка в отправлении правосудия равносильна отказу в справедливости, то значительная часть заявителей, обращающихся в ЕСПЧ, - даже тех, кто стал жертвами серьезных нарушений, по сути. лишается справедливости, которой они добиваются»[42]. Кроме того, это приводит к задержкам в том, что касается руководства со стороны Европейского Суда государствам-участникам относительно применения Европейской Конвенции[43]. Кроме того, бывший председатель Суда Люциус Вильдхабер утверждает, что подобная задержка неприемлема и может осложнить процесс исполнения решения, поскольку она может дать правительству основания утверждать, что ситуация, представленная в решении по существу, более не отражает действительного положения дел[44].

Увеличение нагрузки на ЕСПЧ

Увеличение количества жалоб можно объяснить целым рядом факторов.

С 1953 по 1998 г., до вступления в силу Протокол 11 к Конвенции, надзор за соблюдением ЕКПЧ осуществлялся тремя институтами: Европейской Комиссией по правам человека, Европейским Судом по правам человека и Комитетом Министров. Европейская Комиссия и Суд по правам человека были «органами, работавшими на непостоянной основе», в состав которых входили представители государств-участников Совета Европы, одновременно продолжавшие заниматься профессиональной деятельностью в своих странах[45]. Члены Комиссии и судьи, заседавшие в составе Суда, не проживали в Страсбурге и в большинстве своем занимались иной профессиональной деятельностью (например, в качестве судей, преподавателей права и практикующих юристов) и собирались, как правило, в Страсбурге, настолько часто, насколько это было необходимо для осуществления работы органов Европейской Конвенции[46]. В состав Комитета Министров входят министры иностранных дел государств-участников Совета Европы или их постоянные дипломатические представители в Страсбурге. Комитет Министров осуществляет надзор за исполнением решений ЕСПЧ[47], а его основная функция состоит в обеспечении того, чтобы государства-участники соблюдали решения Суда[48].

Система, действовавшая до вступления в силу Протокола 11, была чрезвычайно сложной, и в процедуру рассмотрения жалоб на нарушения прав человека согласно ЕКПЧ были вовлечены все три вышеупомянутых органа. Сам процесс рассмотрения был двухуровневым и состоял из трех стадий разбирательства. Вначале Комиссия выносила решение о приемлемости жалобы; затем Комитет и/или Суд определяли материальную сторону дел, направленных на их рассмотрение, и приходили к заключению относительно того, имело ли место нарушение[49]. Комиссия имела возможность отклонить жалобу до передачи ее в Суд или же могла передать ее в Комитет Министров, вообще не обращаясь к Суду[50]. Эта процедура приводила к значительному наложению сфер компетенции различных органов, что, в свою очередь, приводило к дублированию их деятельности. Кроме того, имелся риск того, что различные органы могли прийти к различным решениям по делам, которые были по существу аналогичными[51]. Также одним из важных факторов в возрастании количества жалоб являлась относительная ограниченность ресурсов системы ЕКПЧ.

Нет сомнений в том, что расширение Совета Европы привело к значительному изменению «страсбургского ландшафта». С окончанием холодной войны многие из бывших коммунистических стран Центральной и Восточной Европы обратились с просьбой о принятии в члены Совета Европы. Из стран бывшего социалистического блока первыми ратифицировали Европейскую Конвенцию и вступили в Совет Европы Венгрия (в 1990 г.), Польша (в 1991 г.) и Чешская Республика (в 1991 г.). В 1990-х годах, когда большинство стран центральной и Восточной Европы вступили в Совет Европы и ратифицировали Конвенцию, система ЕКПЧ подверглась стремительному расширению. Этот период навсегда останется в памяти как время радикальной политической трансформации, произошедшей в Европе. Это время с полным правом называют «десятилетием, сделавшим историю», когда «осень народов» положила конец разделению между западом и востоком Европы, сокрушила берлинскую стену и разрушила биполярный мир, унаследованный от Ялтинских соглашений[52]. В результате этого после падения в 1989 г. Берлинской стены количество государств-участников Совета Европы стремительно возросло с 23 в конце 1989 г. до 46 в 2005 г.[53] Тем самым общее число потенциальных заявителей в ЕСПЧ выросло до 800 миллионов человек, проживающих от Рейкьявика до Владивостока. С момента вступления в силу Европейской Конвенции ее система испытала драматическое расширение, а количество Договаривающихся Сторон увеличилось в четыре раза.

Главы государств и правительств стран-участниц Совета Европы на своей конференции на высшем уровне, прошедшей в Вене в октябре 1993 г., решили, что незамедлительная ратификация ЕКПЧ после вступления в эту организацию должна стать условием для вступления[54]. Это значит, что каждое государство, желающее вступить в Совет Европы, обязано также выразить согласие на ратификацию ЕКПЧ в течение краткого периода времени. Согласно установившейся практике, новые члены подписывают Конвенцию в день своего формального вступления в Совет Европы и затем незамедлительно приступают к ее ратификации[55]. Поэтому членство в Совете Европы и принятие его системы защиты прав человека на практике стали равнозначны[56]. Однако стремительность процесса расширения СЕ подвергалась суровой критике; критики утверждали, что в Совет Европы были приняты страны, которые явно не соответствовали установленным организацией «минимальным стандартам» в отношении соблюдения принципа верховенства закона и существования стабильных и функционирующих демократических институтов[57]. Так, по мнению Петера Лейпрехта[58], «интеллектуальная честность требует от нас признать, что некоторые из принятых стран... явным образом не соответствовали установленным требованиям на момент вступления»[59]. Он также добавляет: «что касается Европейской Конвенции по правам человека, то некоторые из новых государств-участников поторопились с ее ратификацией, не приведя национальное законодательство и действительность в соответствие с ее требованиями»[60]. Фредерик Сюдр утверждает, что Совет Европы пережил нежелательную трансформацию, превратившись из устоявшегося «клуба демократий» в простой «учебный центр» для стран, которые в отдельных случаях демонстрировали очевидную неспособность к соблюдению принципов, лежащих в основе этой организации[61]. С другой стороны, Даниэль Таршис, бывший Генеральный секретарь Совета Европы, не соглашается с подобными критическими замечаниями. Он признает, что среди новых государств участников есть и такие, чьи демократические институты и практика все еще находятся на стадии становления. Также он отмечал, что серьезные проблемы представляет и широта географического ареала, на который распространяется Совет Европы, однако при этом выражал убежденность в том, что членство в Совете повышает перспективы демократической стабильности в Европе и соблюдения прав человека[62]. Эндрю Джемчевски[63] утверждает, что расширение Совета Европы представляет собой серьезную угрозу для общепринятых норм ЕКПЧ, поскольку правовые стандарты в ряде новых государств-участников из Центральной и Восточной Европы не соответствуют требованиям контрольных органов Конвенции[64]. Он также подчеркнул необходимость сохранения высоких стандартов[65] для того, чтобы избежать, по словам лорда Лестера Херн-Хилл, «вероломного искушения прибегнуть к «изменчивой геометрии» прав человека, которая не учитывает в должной степени национальной или региональной специфики»[66].

Решение о стремительном расширении союза, несомненно, оказало значительное влияние на возрастание нагрузки на Европейский Суд, поскольку огромное большинство текущих дел поступает из стран Центральной и Восточной Европы, в которых политические системы и методы защиты прав до сих пор оправляются от наследия коммунистических режимов. В результате в 2004 г. из Российской Федерации (14%) и Польши (14%) и в отношении этих стран в Суд было подано наибольшее количество жалоб, за ними с небольшим отрывом следуют Турция (12%), Румыния (12%), Украина (6%) и Франция (6%)[67]. Очевидно, что около 60% из дел ЕСПЧ, поступивших в течение 2004 г., касались стран Центральной и Восточной Европы, которые вступили в Совет Европы за последнее время.

Нельзя сказать, что подобного развития событий нельзя было предвидеть, поскольку эти слабые в финансовом отношении страны оправлялись от десятилетий тоталитарного правления и были вынуждены ратифицировать ЕКПЧ в течение весьма короткого срока, вместо того чтобы сначала привести свои правовые системы в соответствие с требованиями ЕКПЧ, на что потребовалось бы довольно длительное время[68]. Представляется, что Совет Европы последовал рискованной политике расширения, результатом которой стало вступление в систему ЕКПЧ новых Договаривающихся Сторон, которые, скорее всего, были не готовы соответствовать ее стандартам, и тем самым создали проблемы для системы Европейской Конвенции[69]. Роберт Хармсен подверг эту политику чрезвычайно резкой критике, заявив, что Совет Европы «пошел на авантюру», решив, что государства, о которых идет речь, завершат процесс перехода к демократии быстрее, чем если бы они остались за пределами организации[70]. По его мнению, Совет Европы последовал именно этой стратегии, отдающей предпочтение инклюзивности, стремясь как можно скорее принять новые государства в «члены клуба» для того, чтобы они смогли «социализироваться в соответствии с его нормами»[71].

Воздействие, которое оказало на Европейский Суд вступление этих стран в Совет Европы, было не только количественным. Для стран бывшего советского блока система защиты прав человека, гарантированных в Европейской Конвенции, представляла собой «один из важных элементов для развития основополагающих прав, демократии и верховенства закона»[72]. Права, которые были определены в Конвенции, оказали продолжительное влияние на перечни фундаментальных прав, закрепленных в новых конституциях, принятых в этих странах начиная с 1989 г. Кроме того, все эти страны включили Европейскую Конвенцию в систему своего национального законодательства, и большинство из них отдали ей первенство по отношению к национальному законодательству[73]. С другой стороны, это оказало качественное воздействие на практику Европейского Суда; поскольку изменился сам характер дел, попадающих на его рассмотрение в силу того, что многие из жалоб касаются стран, в которых основания демократии менее устойчивы по сравнению с странами, первоначально ставшими участниками Совета Европы[74]. В результате Европейскому Суду теперь приходится в большей степени иметь дело со структурными и системными проблемами защиты прав человека, которые были непосредственно связаны с процессом демократизации в этих странах[75]. В ЕСПЧ приходят дела, обстоятельства которых порождены неудачными процессами реформирования, проходящими в новых государствах-участниках, и Суду приходится «выступать в качестве третейского суда переходного периода»[76]. Жалобы на продолжительность судебного разбирательства (несмотря на то, что эта проблема в наибольшей степени касается Италии) являются обычным явлением во многих странах Центральной и Восточной Европы; так, в 2004 г. 500 таких жалоб было подано в отношении Чешской Республики, более 700 – в отношении Польши и 410 – в отношении Словении[77]. Кроме того, в связи с проблемой неисполнения судебных решений около 90 жалоб было направлено против Румынии, 120 – против Молдовы и около 200 – против России[78]. Помимо этого, в отношении России было подано 110 жалоб, связанных с событиями в Чечне[79]. Наряду с этими жалобами в 2005 г. рассмотрения в Европейском Суде ожидало приблизительно 1400 дел, касающихся имущественных вопросов, направленных в основном греками-киприотами в отношении Турции (эти дела получили название «дел пост-Лоизиду»)[80]. Нет никакого сомнения в том, что характер дел, поступающих на рассмотрение ЕСПЧ, отражает изменения в составе Совета Европы, значительное число государств которого все еще во многих отношениях находятся в переходной стадии, и в первую очередь это касается их судебной системы[81]. Также следует отметить, что многие из дел, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ, связаны с нарушениями прав человека, в отношении которых уже были вынесены судебные решения, за которыми, однако, не последовали необходимые реформы, в результате которых можно было бы избежать совершения таких нарушений в дальнейшем[82].

Следует также отметить возрастающую репутацию эффективности защиты индивидуальных прав и свобод в рамках механизма, созданного в соответствии с Европейской Конвенцией. Практикующие юристы и судьи приобретают все большую осведомленность в принципах и практике Европейского Суда и используют их в своей профессиональной деятельности в национальных судах[83]. Для граждан и практикующих юристов «обращение с жалобой в Страсбург» становится все более привычным делом, а европейское право в области прав человека стало обычной частью правовых ожиданий многих жителей европейских стран[84]. Также наблюдается примечательная тенденция в Центральной и Восточной Европе, где люди постепенно все в большей степени осознают свои права и часто обращаются к страсбургской системе, требуя удовлетворения своих жалоб. Пожалуй, нигде более эта тенденция не проявилась так ярко, как в России; в страсбургские институты поступили сотни жалоб (априори неприемлемых) против России еще до того, как эта страна ратифицировала Конвенцию[85]. Действительно, рост числа жалоб является показателем успешности надзорной системы ЕКПЧ и отражает ту важную и значительную роль, которую Европейский Суд играет в жизни жителей европейских стран. Как указал бывший председатель Суда Люциус Вильдхабер, ЕСПЧ перегружен не потому, что не справился со своей миссией, а просто «потому что на протяжении лет он приобрел такую широкую известность и настолько высокие ожидания возлагаются на него все большим числом жителей Европы»[86]. Несомненно, что в государствах-участниках Совета Европы возрастает степень осведомленности о системе ЕКПЧ (люди все чаще обращаются в Страсбург в том числе и в более старых государствах-участниках), и общественное внимание, которое обращается на некоторые успешные жалобы, производит «эффект снежного кома» среди профессионального юридического сообщества и общественности в целом[87]. Решения Европейского Суда оказывают значительное воздействие на национальное законодательство и тем самым стимулировали обсуждение проблем, связанных с правами человека, на национальном уровне. Эти решения привлекают внимание общественности, особенно в средствах массовой информации, что, в свою очередь, побуждает граждан обращаться с новыми жалобами[88]. Представляется, что граждане европейских стран сегодня стали лучше осознавать свои индивидуальные права, чем в какой-либо иной период в истории Европы, и все чаще обращаются в страсбургские институты для того, чтобы получить возмещение в связи со своими жалобами, которые иногда вызваны самыми обыденными ситуациями, имеющими очень немного общего со стремлением нанести поражение тоталитаризму и диктатуре, которым руководствовались основоположники системы Европейской Конвенции[89].

Во множестве жалоб, поданных в Европейский Суд, заявители утверждают, что продолжительность уголовного, гражданского или административного разбирательства в национальных судах превысила «разумные сроки», требование о которых устанавливается в ст. 6 п. 1 ЕКПЧ (к ним относятся более чем 3 129 из общего числа 5 307 жалоб, признанных приемлемыми с 1995 по 1999 г.)[90]. Кроме того, требование о рассмотрении в «разумный срок» упоминается почти в 50% дел, по которым Европейский Суд вынес решение по существу, а также во многих решениях о приемлемости[91]. Хотя задержка в отправлении правосудия, по всей видимости, является обычным явлением в большинстве правовых систем стран Европы, чаще всего признавалась виновной в нарушении права на справедливое разбирательство Италия[92]. И в самом деле, наивысшее число жалоб, связанных с нарушением требования о рассмотрении дел «в разумный срок», касалось именно Италии; из общего числажалоб, зарегистрированных в период с 1 ноября 1998 г. по 31 января 2001 г., 2 211 были направлены против Италии: из них 1 156 жалоб относились к проблеме длительности разбирательства[93].

В 1999 г., при рассмотрении жалобы, направленной против Италии и связанной с продолжительностью разбирательства, по делу Боттацци и другие (Bottazzi & Ors v. Italy[94]) Европейский Суд указал на то, что частота, с которой устанавливаются подобные нарушения, показывает, что имеет место «накопление идентичных нарушений», и эти нарушения «достаточно многочисленны для того, чтобы их можно было считать не просто изолированными случаями». Подобные нарушения отражают «длящееся положение дел», которое до сих пор не было исправлено и в отношении которого тяжущиеся не имеют средства защиты на национальном уровне. Это накопление нарушений, соответственно, представляет собой практику, которая не совместима с требованиями ЕКПЧ[95].

В 2000 г. Комитет Министров Совета Европы выразил свою глубокую озабоченность в связи с этим вопросом, повторив уже ранее сделанные им замечания, согласно которым «чрезмерная задержка в отправлении правосудия представляет собой серьезную опасность, в первую очередь для уважения к верховенству закона»[96], отметив также, что данная ситуация приводит к перегрузке ЕСПЧ и оказывает неблагоприятное воздействие на надзорный механизм в целом[97].

В связи с этими обстоятельствами итальянский парламент принял закон № 89 от 01.01.01 г., в обиходе известный под названием «Закон Пинто» (по имени сенатора, который первым поставил свою подпись под ним). Этот закон вводит принцип, согласно которому гражданин имеет право на «справедливое возмещение» в том случае, если им был понесен ущерб в результате «неразумной» длительности разбирательства, затрагивающего его или ее, что требует своевременного управления соответствующим разбирательством[98]. Если говорить точнее, то этот закон предоставляет возможность обратиться в апелляционный суд с иском о компенсации ущерба, понесенного в результате чрезмерно затянувшегося судебного разбирательства.

Однако первая же оценка применения данного закона обнаружила ряд проблем, в результате которых рассмотрение дел судами стало занимать еще больше времени. Праву граждан Италии на подачу жалобы в Европейский Суд теперь угрожает опасность в связи с тем, что теперь им требуется чрезмерно длительное время для того, чтобы исчерпать все средств защиты на национальном уровне. Однако, несмотря на то, что закон предусматривает, что апелляционный суд обязан завершить разбирательство по делу в течение четырех месяцев после подачи иска, на самом деле первые слушания назначаются шесть месяцев спустя, а последующие - более чем через год. Кроме того, суммы компенсации, присуждаемые Европейским Судом, как правило, выше тех, что присуждаются в итальянских апелляционных судах.

После принятия «закона Пинто» Европейский Суд согласился отложить рассмотрение более 800 дел из Италии, связанных с проблемой продолжительности разбирательства, до принятия решения по тестовому делу, касающемуся практики применения данного закона[99]. Заявители по этим делам утверждают, что полученная ими компенсация недостаточна, несмотря на то, что итальянские суды постановили, применяя закон Пинто, что продолжительность гражданского, уголовного или административного разбирательства по делам, сторонами в которых они являлись, была чрезмерной. Все они ссылаются на ст. 6(1), устанавливающую право на справедливое разбирательство в разумный срок, и, в некоторых случаях, на ст. 13 (право на эффективное средство защиты) Европейской Конвенции[100]. В своем решении о приемлемости по одному из таких дел - Скордино против Италии (Scordino v. Italy[101]) - Европейский Суд постановил, что компенсацию, присужденную заявителям в соответствии с законом Пинто, невозможно считать адекватной. В своем решении по данному делу, вынесенному 29 июля 2004 г., палата Европейского Суда постановила, что в данном деле было допущено нарушение ст. 6(1) и ст. 1 Протокола 1 (защита собственности) к Европейской Конвенции.

Можно также сказать, что другой важной причиной перегруженности Европейского Суда стало огромное количество дел, направленных с середины 1990-х годов в отношении Турции и касающихся серьезных нарушений права на жизнь, применения пыток, гибели людей, находящихся под стражей, внесудебных казней, бесчеловечного обращения и исчезновений. Во многих из этих дел Европейскому Суду потребовалось проведение слушаний по установлению обстоятельств этих дел в Турции и в Страсбурге с целью разрешения фундаментальных расхождений между сторонами по поводу фактов. Если по поводу фактов между сторонами имеются фундаментальные расхождения, Европейский Суд может проводить слушания и опрашивать свидетелей с целью установления этих фактов. Несмотря на свою решающую роль для заявителей в получении возмещения посредством системы Европейской Конвенции, эта процедура, несомненно, требует много средств и времени. Во многих из дел на проведение таких слушаний требуется до недели, и в них участвует по меньшей мере пять или шесть представителей Европейского Суда (как правило трое судей, секретарь и юристы), а также переводчики[102]. Некоторые из судей Европейского Суда считают, что воспоминания и свидетельские показания за те пять или семь лет, которые требуются для того, чтобы дело попало на рассмотрение в ЕСПЧ, становятся слишком ненадежными; другие же судьи полагают, что способность Суда проводить слушания по установлению фактов служат важным препятствием попыткам скрыть или исказить ситуацию в области прав человека[103]. Однако судя по всему, Дайна Шелтон убеждена, что эти споры, вероятнее всего, будут разрешаться на основании «соображений по поводу временных затрат», нежели по другим, более существенным основаниям. По ее мнению, давление нагрузки на суд будет с большой вероятностью диктовать будущее практики ЕСПЧ[104]. По мнению Мари-Бенедикт Дамбур, в том случае, если ЕСПЧ оставит практику проведения миссий по установлению фактов, то для того, чтобы система продолжала пользоваться доверием, потребуется учредить другой институт, располагающий средствами, способностью и полномочиями для проведения таких миссий. По ее собственным словам, «результатом этого станет наименьшая защищенность прав человека там, где они нарушаются грубее всего»[105]. Франсуаз Хэмпсон предложила учредить дополнительную независимую палату ЕСПЧ, которая бы занималась только установлением фактов и могла бы расследовать ситуации, в которых предположительно происходят нарушения прав человека и норм гуманитарного права, однако это предложение на настоящий момент еще не принято[106].

Протокол 11

Постоянно возрастающая в течение многих лет загруженность Европейской Комиссии и Суда по правам человека и вытекающая отсюда проблема длительности разбирательства в конце 1980 годов дали начало продолжительной дискуссии[107] о том, каким образом можно оптимизировать механизм правоприменения ЕКПЧ. Во время Европейской министерской конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в 1985 г., швейцарская делегация выдвинула предложение о слиянии Комиссии и Суда[108]. Это предложение учредить единый Суд в дальнейшем стало предметом всесторонних дискуссий в различных экспертных комитетах. Основной аргумент, который приводился в пользу слияния, сводился к тому, что система, состоящая из одного органа, будет способна избежать сложности и в особенности дублирования, которые проистекали от действовавшей в то время двухэтапной процедуры, и тем самым сократится длительность рассмотрения дел[109]. Однако некоторые выражали сомнения в том, что введение системы, состоящей из одного органа, на практике сможет привести к значительному сокращению длительности разбирательства и станет решением проблемы чрезмерной загруженности, стоящей перед сотрудниками органов Конвенции[110]. Более того, утверждалось, что двухэтапная процедуре рассмотрения обладает некоторыми важными преимуществами, которые не должны быть утрачены[111].

Результатом этой дискуссии о будущем механизма Европейской Конвенции стало принятие Протокола 11 к Конвенции[112]. Основным назначением Протокола 11 к ЕКПЧ было введение усовершенствований в систему Конвенции, которые должны были привести к рассмотрению жалоб на нарушения прав человека единым Европейским Судом в «разумный срок»[113]. Более того, целью реформ, проведенных в ноябре 1998 г., стало повышение эффективности средств защиты и сохранение высокого качества защиты прав человека[114]. Как выразился Люциус Вильдхабер, экс-председатель ЕСПЧ, «Европейский Суд был реструктурирован для того, чтобы он мог справляться с возрастающим объемом жалоб, уменьшить время, затрачиваемое им на рассмотрение дел, и для того, чтобы сохранить судебный характер этой системы»[115].