История государственного управления в России (стр. 3 )

Таким образом, по «учреждениям» 1775 г. все сословия (кроме крепостных крестьян) получили право участия в делах местного управления и суда. Конечно, роль дворянства в этих учреждениях была преобладающей, как потому, что высшие должностные лица губернского управления назначались правительством из кругов дворянства, так и потому, что состав уездной администрации – капитан-исправник и заседатели нижнего земского суда – прямо избирался местными дворянскими обществами.

Дворянству жаловалась грамота, в которой закреплялся привилегированный статус дворянского сословия. Одновременно давалась и грамота на права и выгоды городам Российской Империи, содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на 6 разрядов, или классов:

1. «Настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ).

2. Купцы, разделившиеся на три гильдии (соответственно сумм «объявленного» капитала).

3. Ремесленники, входившие в цехи.

4. Иногородние и иностранные гости.

5. «Именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные капиталисты).

6. «Посадские», жившие промыслами или работою и не входившие в другие группы.

«Общество градское» составляло «общую городскую думу» (из «гласных» от различных городских обывателей) и выбирало городского голову, а также бургомистра и ратманов для городового магистрата (городского суда); общая дума выбирала, так называемую, «шестигласную городскую думу» (по одному от каждой категории обывателей) для заведования делами городской администрации и хозяйства. Цехи, или «ремесленные управы», выбирали в каждом цехе «управника старшин», а все «ремесленные управы» города выбирали «ремесленного главу», который должен был представлять в городском управлении интересы цехового ремесла.

Итоги государственных преобразований XVIII века. В результате административной реформы была создана единая система центральных и местных органов власти. Это привело к усилению влияния государства на все стороны жизни общества. Произошла некоторая демократизация управления: были созданы выборные местные органы; представителям многих сословий был расширен доступ в дворянское сословие через институт личного дворянства при достижении определенного чина на военной или штатской государственной службе.

Органы государственной власти в XIX – начале XX в.

Наиболее заметным результатом деятельности Александра I и его сподвижников по реформированию государственного строя явились реформы центральных исполнительных органов годов. Исходной точкой и правовой основой реформ стал манифест 1802 года, предусматривавший упразднение коллегий, передачу их функций в ведение учреждаемых министерств (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, а также Государственного казначейства на правах министерства). Позднее (в гг.), в связи с выявленными в ней недостатками, система министерств подверглась реорганизации. В конечном итоге структура министерств выглядела так: каждое министерство делилось на департаменты, департаменты – на отделения, отделения – на столы. Важной чертой работы министерств стал принцип единоначалия. Совместные дела центральных органов исполнительной власти должен был обсуждать Комитет министров (высшее административное учреждение России первой половины XIX века).

Сенат, возглавляемый министром юстиции, являлся высшим судебно-административным органом. До 1803 года он имел право представлять замечания на высочайшие указы в случае их противоречия другим законам. В 1805 году Сенат был разделен на 9 департаментов. Наиболее важными являлись Межевой (высшая инстанция по вопросам межевания) и Первый департамент (занимался обнародованием законов, проведением сенаторских ревизий отдельных учреждений или губернских аппаратов полностью). В остальных департаментах Сената рассматривались апелляции по гражданским и уголовным делам, но для вынесения окончательного решения было необходимо согласие 2/3 членов департамента. В противном случае судебное дело передавалось на рассмотрение общего собрания членов всех сенатских департаментов, после чего его решение утверждал император. В 1813 году над общим собранием членов сенатских департаментов была нагромождена еще одна ступень – Государственный совет, который стал последней и высшей инстанцией империи.

Результаты реформ центральных исполнительных органов во многом определились тем, что основным принципом их проведения было стремление не затрагивать основ самодержавия. Вся пирамида замыкалась на фигуре императора, который должен был одновременно и назначать, и контролировать высших сановников. Реформы не привели к значительному улучшению госаппарата – структура бюрократической машины усложнилась, усилилась путаница, возникло несоответствие задач и возможностей некоторых звеньев верхнего эшелона, произошло усиление произвола и коррупции.

Проекты преобразования самодержавия в конституционную монархию. По поручению Александра I Сперанским была предпринята первая попытка преобразования самодержавия в конституционную монархию. К осени 1809 года он разработал проект преобразования государственного строя, который предусматривал разделение властей на законодательную (Государственная Дума), исполнительную (министерства) и судебную (Сенат) ветви. Планировалось создание Государственного совета как органа, связующего все три ветви власти и монарха. Александр I одобрил этот проект, но не решился его реализовать. Он лишь учредил Государственный совет в 1810 году, присвоив ему законосовещательные функции.

После Отечественной войны 1812 года и заграничного похода русских войск Александром I была предпринята вторая попытка преобразования самодержавия в конституционную монархию. Уже в 1815 году по инициативе русского императора конституционно-монархический строй был установлен в побежденной Франции и некоторых из освобожденных княжеств политически раздробленной Германии. В том же году конституция была введена в действие в Царстве Польском (образованном из польских земель, вошедших в состав Российской империи по условиям Венского конгресса) и в Финляндии, вошедшей в состав империи в 1809 году. В 1818 году в своем выступлении перед членами сейма в Варшаве Александр I открыто заявил о своем намерении распространить опыт конституционного строя Царства Польского на все страны, вверенные его «попечению».

Тогда же по распоряжению императора в обстановке глубокой тайны в Варшаве приступил к разработке проекта российской конституции. К 1820 году этот документ, получивший название «Уставная грамота Российской империи», был готов. Конституция содержала ряд весьма прогрессивных положений: объявлялись равенство всех перед законом и неприкосновенность личности; декларировались свобода слова и печати, свобода вероисповеданий и право частной собственности; предусматривалось создание двухпалатного парламента с превращением Сената в верхнюю палату (для издания императором любого закона требовалось согласие парламента); предусматривалась перестройка административного устройства России на федеративной основе. Однако «Уставная грамота» была достаточно консервативным документом: источником власти признавался не народ, а император, лишь он обладал правом законодательной инициативы; политические и гражданские права распространились только на христиан; декларацию свободы совести сопровождала оговорка о приоритетном положении православия; в документе ни слова не было сказано о крепостном праве и положении крепостных крестьян.

Несмотря на завершение разработки конституции и подготовку проектов манифестов о ее введении, ни один из этих документов не был обнародован при жизни Александра I. Причины отказа от конституционной реформы многие историки видят в отсутствии поддержки со стороны дворянства. В этих условиях император не решился на насильственный вариант реформ. Отказ от реформ неизбежно привел к повороту внутриполитического курса в сторону консервации основ самодержавия и крепостничества.

Николай I продолжил начатый Александром I консервативный курс, направленный на усиление централизации самодержавной власти. Важнейшим органом власти становилась собственная его императорского величества канцелярия, в ведении которой были сосредоточены наиболее значимые направления деятельности государства. Одной из первых своих задач Николай I считал усиление карательного аппарата, что привело к созданию в 1826 году третьего отделения императорской канцелярии, выполнявшей функции тайной полицией. Особенностью царствования Николая I были бюрократизация и милитаризация общества. Следствием увеличения размеров бюрократического аппарата был чрезмерный рост управленческого централизма, порождавший громадную формальную переписку и волокиту. На многие руководящие посты назначались военные.

Реальные результаты государственного управления первой половины XIX века были неутешительны:

1. Попытки изменения государственного строя путем разделения властей и установление конституционной монархии потерпели полный провал вследствие консервативной позиции дворянских кругов и высшей бюрократии.

2. В условиях сохранения самодержавия и крепостного права, тормозивших развитие России, мероприятия правительства не могли кардинально улучшить ситуацию, зачастую извращались и приводили к ухудшению положения населения страны.

3. Усиление централизма, бюрократизация и милитаризация государственного аппарата, его чрезмерный рост в условиях отсутствия эффективных средств контроля со стороны общества (таких, как разделение властей и демократические институты) вели к усилению роли профессионального чиновничества, превратившегося в особую корпорацию, интересы которой не совпадали с нуждами общества.

4. В России нарастали кризисные явления, для преодоления которых требовалось проведение глубоких структурных реформ.

Реформирование государственного строя при Александре II. К середине XIX века явственно проявилось отставание России от передовых капиталистических государств. Со вступлением Александра II на престол во всех слоях русского общества пробудились надежды на перемены, поскольку крах николаевской системы управления государством и необходимость реформ стали очевидны.

Отмена крепостного права. Главной реформой явилась отмена крепостного права. 19 февраля 1861 года Александр II подписал Манифест и Положения, получившие силу закона и объявившие отмену крепостного права в России. 5 марта 1861 года, помимо Манифеста, были опубликованы Общие положения, Местные положения и Дополнительные правила, содержащие условия и порядок освобождения крестьян. Для проведения реформы в жизнь была создана система органов (Главный комитет об устройстве сельского состояния, губернское по крестьянским делам присутствие и мировые посредники – низшее звено системы), на которые возлагались обязанности защищать интересы как помещиков, так и крестьян, составление и введение в действие уставных грамот – юридического документа, содержащего условия выхода крестьян из крепостной зависимости. Реформа 1861 года была сложным компромиссом между государством и всем обществом, между двумя основными сословиями (помещиками и крестьянами). Естественным продолжением отмены крепостного права в России была земская, городская, судебная, военная и другие реформы. Их основная цель – привести государственный строй и административное управление в соответствие с новой социальной структурой, в которой многомиллионное крестьянство получило личную свободу. Они стали продуктом стремления «либеральной бюрократии» продолжить модернизацию государственного управления.

Реорганизация местного управления. После отмены крепостного права возникла необходимость изменения местного управления. В 1864 году была проведена земская реформа. В губерниях и уездах создавались земские учреждения (земства). Это были выборные органы из представителей всех сословий. Высокий имущественный ценз обеспечивал преобладание в них помещиков. Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения: устройство и содержание путей сообщения, земских школ и больниц, забота о торговле и промышленности. Предметами компетенции земских учреждений были: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земскими имуществами и капиталами; устройство и поддержание местных путей сообщения; «меры обеспечения народного продовольствия»; «попечение о развитии местной торговли и промышленности»; дела благотворительности; взаимное земское страхование имуществ от огня; «попечение» о построении церквей и школ; меры по охране скота от эпизоотии и растений от вредителей; содействие воинским и гражданским властям в их местных мероприятиях; представления правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах. Земские учреждения по положению 1864 г. были введены в 33 губерниях европейской России (их не было на окраинах государства). Впоследствии на первое место в работе земских учреждений выдвинулись заботы о народном образовании и организация медицинской помощи населению. Народное образование и земская медицина на рубеже XIX и XX вв. составляли главные расходные статьи земских бюджетов. В XX в. стала быстро развиваться агрономическая помощь населению, и земский агроном стал рядом с народным учителем и земским врачом. Земства находились под контролем центральной и местной властей, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания. Несмотря на это, земства сыграли особую роль в развитии образования и здравоохранения. Кроме того, они стали центром формирования либеральной дворянской и буржуазной оппозиции.

Следующим шагом была городская реформа. «Городовое положение» 1870 года создало в городах всесословные органы – городские думы. Они занимались вопросами благоустройства города, попечением о торговле, обеспечивали просветительские и попечительские нужды. В городских думах, в связи с высоким имущественным избирательным цензом, главенствующая роль принадлежала крупной буржуазии. Все жители, платившие городские налоги, разделялись (по «прусской системе») на три класса соответственно сумме платимых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных (таким образом, голос небольшой группы богатых плательщиков, избиравших из городских гласных, равнялся голосу нескольких сот средних плательщиков и нескольких тысяч мелких). Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельских местностях. Как и земства, они находились под строгим контролем правительственной администрации.

Судебная система. «Новые судебные уставы» 1864 года вводили в России принципиально новую систему судопроизводства. Они предусматривали всесословность судопроизводства, его независимость от администрации, несменяемость судей, гласность и состязательность судебного процесса. Вопрос о виновности обвиняемого решался присяжными заседателями. Была строго разграничена компетенция разных судебных инстанций. Мелкие гражданские дела разбирались в мировом суде, уголовные и тяжкие – в окружном. Особо важные государственные и политические преступления рассматривались в судебной палате. Высшей судебной инстанцией стал Сенат. Созданная система отражала самые прогрессивные тенденции в мировой судебной практике. Однако, проведя реформу, правительство оставило множество лазеек для вмешательства в судопроизводство. Некоторые принципы лишь декларировались. Например, крестьяне еще долго подлежали своему сословному суду. Для политических процессов создавались особые суды, в ходе заседания которых часто нарушался принцип гласности.

Реформирование военной системы. Поражение в Крымской войне показало, что российская регулярная армия, основанная на рекрутском наборе, не может противостоять более современным европейским. Необходимо было создать армию, обладающую обученным запасом личного состава, современным оружием и хорошо подготовленными офицерскими кадрами. Ключевым элементом реформы стал закон 1874 года всесословной воинской повинности мужчин, достигших 20 лет. Срок действительной службы устанавливался в сухопутных войсках – 6 лет, на флоте – до 7 лет. Сроки действительной службы в значительной степени сокращались в зависимости от образовательного ценза. Лица, имевшие высшее образование служили всего полгода. В 60-х годах началось перевооружение армии: замена гладкоствольного оружия нарезным, введение системы стальных артиллерийских орудий, улучшение конного парка. Особое значение имело ускоренное развитие военного парового флота. Для подготовки офицерских кадров создавались военные гимназии, специализированные юнкерские училища и академии – Генерального штаба, Артиллерийская, Инженерная и другие. Улучшилась система управления вооруженными силами. Все это позволило сократить численность армии в мирное время и вместе с тем поднять ее боеспособность.

Реформа системы образования. Реформа системы образования значительно расширила сеть учебных заведений и количество обучавшихся в них. В образовании было установлено три ступени. Первую ступень составили начальные школы различных типов: государственные, земские, церковно-приходские и воскресные со сроком обучения 3 года. Там обучали чтению, письму, арифметике, Закону Божьему. Второй ступенью были гимназии – классические (с упором на гуманитарные науки и иностранные языки) и реальные (естественные науки и начальная техническая ориентация). Высшей ступенью в системе образования оставались университеты, право поступления в которые давало только окончание гимназии. По новому Университетскому уставу 1863 года им была возвращена прежняя автономия, совет университета имел право избирать ректора, назначать преподавателей, утверждать смету расходов, присуждать ученые степени, назначать стипендии студентам. Число обучавшихся студентов было увеличено.

Реформирование финансовой сферы. В середине XIX века начал впервые публиковаться государственный бюджет, была введена единая государственная касса, единственным распорядителем которой стало Министерство финансов. Вводился независимый от администрации государственный контроль (в губерниях – контрольные палаты) с целью пресечь казнокрадство. Создавался Государственный банк взамен убыточных Заемного и Коммерческого банков. Отменялась откупная система, была разрешена свободная продажа вина, табака и других товаров, на них вводились акцизные сборы. В налоговой политике обсуждался вопрос всесословного подоходного налогообложения, однако по ряду причин эта мера не была осуществлена.

Реформы 60-70-х годов были крупнейшим шагом в развитии России. Мало затронув высшие органы государственной власти, они, прежде всего, были направлены на реформирование системы местного управления. Александр II исходил из того, что монархия – лучшая и наиболее приемлемая для России форма правления. Только к концу своего правления император приходит к выводу о необходимости завершения реформ созданием представительного высшего органа страны и преобразованием системы центрального управления. Логическим продолжением реформ 60-70-х годов XIX века могло бы стать принятие умеренных конституционных предложений, разработанных министром внутренних дел -Меликовым. Однако убийство народовольцами императора Александра II 1 марта 1881 года изменило общее направление правительственного курса.

Контрреформирование Александра III. В 1892 году была проведена городская контрреформа. В городах было ограничено избирательное право для несостоятельных слоев населения. Были лишены избирательных прав не только рабочие, но и все не имеющие недвижимой собственности: квартиронаниматели, приказчики, мелкие торговцы. Отстранялись от выборов и те, имущество которых оценивалось менее 3 тыс. рублей в столицах и 1-2 тыс. в губернских городах. В результате этого только один из ста горожан пользовался избирательным правом. Была расширена власть городского головы, который отныне считался состоящим на государственной службе. Были сокращены компетенции земств и усилен надзор за их решениями. В 1889 году был учрежден институт земских участковых начальников, которые заменили мировых посредников. Если мировые посредники и судьи избирались и были независимы от администрации, то земские начальники назначались администрацией, занимать эту должность могли только дворяне. В круг их обязанностей входили контроль за самоуправлением общин, рассмотрение судебных дел, изъятых из мирового суда, решение земельных, административных вопросов.

Государственная Дума первого, второго и третьего созыва. Народное представительство в России было учреждено манифестом и законом об учреждении Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 г. По этому первоначальному «учреждению» Госдума имела лишь законосовещательный характер; однако она должна была рассматривать не только предлагаемые правительством законопроекты, но и государственный бюджет, который таким образом ставился до известной степени под общественный контроль; законодательная инициатива Думы была ограничена правилом, согласно которому законопроект должен быть подписан не менее чем 30 членами Думы; Государственная Дума могла предъявлять запросы министрам, однако последние были ответственны только перед императором. В случае признания объяснений министра по предъявленному к нему запросу неудовлетворительными, Дума должна была представить свое заключение по этому поводу государю. Положение о выборах в Государственную Думу устанавливало выборы па основе классового и цензового представительства. Общее число выборщиков по всей России составляло: от крестьян – 42%, от землевладельцев – 31%, от горожан – 27%.

Манифестом 17 октября Государственной Думе были предоставлены законодательные права и обещано расширение избирательного права. Указом 11-го декабря круг избирателей в Государственную Думу был расширен почти до пределов всеобщего избирательного права (в городах избирательное право получили все квартиронаниматели; однако это избирательное право было весьма неравным по «удельному весу» голосов избирателей различных категорий). 20-го февраля 1906 г. вышло новое «Учреждение» Государственной Думы для приведения его в соответствие с принципами, установленными Манифестом 17-го октября. В тот же день было издано новое положение о Государственном Совете, который наделялся теми же правами, что и Дума; все законопроекты, принятые Думой, должны были поступать в Государственный Совет и лишь в случае принятия их Советом представлялись на утверждение императора. Преобразованный Государственный Совет состоял наполовину из членов по выбору и наполовину из членов по назначению императора (председатель назначался государем).

26 апреля 1906 г. (накануне созыва 1-й Государственной Думы) были опубликованы новые основные государственные законы, изменение которых могло последовать лишь по почину верховной власти. Согласно основным законам, верховное управление принадлежит императорской власти, тогда как законодательная власть осуществляется ею в единении с Государственною Думою и Государственным Советом. В случае, если во время перерыва сессий законодательных палат явится необходимость в принятии какой-нибудь экстренной меры, имеющей законодательный характер, она проводится императорским указом (в порядке «верховного управления») с тем, однако, что по открытии законодательной сессии (в течение двух месяцев со дня созыва Думы) эта мера должна быть внесена на одобрение Государственной Думы, иначе она автоматически прекращает свое действие (пресловутая ст. 87-я Основных законов)

Итоги государственных преобразований второй половины XIX-начала XX века. При Александре II были проведены значительные преобразования системы местного управления. Созданы были органы управления для крестьян, освобожденных от крепостной зависимости, земские всесословные учреждения на губернском и уездном уровнях, всесословные городские думы. Очень прогрессивной для своего времени оказалась судебная система. Военная система изменила принцип комплектования армии – рекрутская повинность была заменена всеобщей воинской повинностью. Верховная власть постепенно подходила к осознанию необходимости ограничения монархии. Таким образом, в стране зарождались элементы правового государства и гражданского общества. Контрреформы, осуществленные Александром III, были шагом назад в государственно-политическом устройстве России. Это привело страну к взрывоопасной ситуации, требовавшего безотлагательного реформирования государственного управления и введения демократических свобод. Однако Николай II и его окружение не нашли достаточно эффективных мер перехода к парламентаризму, политические игры с Государственной Думой затянулись. За первой революцией последовала вторая, приведшая к отречению императора от власти, к смене формы государственного устройства.

5. Система государственного управления

в советский период ( гг.)

Система государственного управления

по Конституции 1918 года.

После революционных событий 1917 года в стране начинается формирование новых органов государственной власти. Новая система государственного управления нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 года. Это событие имело огромное значение, так как Конституция является важнейшим источником права, ее нормы обладают высшей юридической силой и служат основой правовой системы в любом государстве. Наличие Конституции в государстве означает, что его власть в большей или меньшей степени является ограниченной. Определяющие принципы первой Конституции были положены в основу разработки основных законов Советского государства на пocледующих этапах развития советской государственности.

Первым разделом Конституции 1918 года стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». Состояла Декларация из 4 разделов. В первом разделе устанавливались политические основы Советского Социалистического государства. Россия провозглашалась Республикой Советов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах. Советская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик.

Во втором разделе определялись основные задачи Советской власти – уничтожение эксплуатации человека человеком; устранение деления общества на классы; подавление сопротивления эксплуататоров и установление социальной организации общества. Подтверждались отмена частной собственности на землю, национализация банков, декреты о рабочем контроле и создании ВСНХ. В стране вводилась всеобщая трудовая повинность. Для защиты завоеваний революции декретировалось вооружение трудящихся, образование Красной Армии и полное разоружение имущих классов.

В третьем разделе закреплялись основные принципы внешней политики Советского государства: борьба за мир между народами; отмена тайных договоров; уважение к национальному суверенитету всех народов; полный разрыв с политикой буржуазных государств.

В четвертом разделе провозглашалось устранение эксплуататорских классов от участия в управлении Советским государством, подчеркивалось, что власть должна принадлежать трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Высшими органами власти и управления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. ВЦИК одновременно становился «Высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР». Для общего управления делами Республики и руководства отдельными отраслями народного хозяйства Конституция предусматривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Советов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнаркома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.

В Конституции была четко прописана организация власти на местах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губернские, уездные и волостные) были высшей на данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся соответствующий исполнительный комитет, всецело ответственный перед избравшим его Советом. Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. При этом сохранялось неравенство в предоставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу.

Создание принципиально новой системы государственной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Особенностью начального этапа развития советской государственности было наличие чрезвычайных органов власти. Их характерной чертой было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы, комитеты бедноты, Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б), Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны.

Органы государственного управления

по Конституции 1924 года

Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. На Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 года была принята Декларация и Договор об образовании СССР. В январе 1924 года II Всесоюзный съезд Советов принял Конституцию СССР. На ее основе шло оформление единого советского союзного государства.

Верховным органом власти провозглашался Съезд Советов СССР. В перерывах между съездами полномочия высшей государственной власти принадлежали двухпалатному ЦИК СССР. Первая палата – Союзный Совет – избиралась на Съезде Советов СССР от всего состава делегатов Съезда. Вторая палата – Совет национальностей – образовывалась из представителей республик и национальных областей. Постоянно действующим органом стал Президиум ЦИК, состоявший из 21 чел. Верховным исполнительным и распределительным органом был СНК СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 года наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов тоже было пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы, соответствующих наркоматов Союза ССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В Союзных республиках (первоначально РСФРС, Белоруссия, Закавказская Федерация, Украина) формировались свои Съезды Советов, ЦИК и СНК. Республиканские наркоматы ведали вопросами внутренних дел, юриспруденции, народного образования, местной промышленности, культуры. Внешняя политика и внешняя торговля, оборона и охрана границ, связь и финансы, транспорт относились к компетенции союзных органов.

Выборы делегатов Съезда Советов СССР проходили на основе непрямого избирательного права. От городских жителей избиралось делегатов в пять раз больше, чем от сельских, что должно было обеспечить «руководящую роль рабочего класса» в органах власти. Выборы носили многоступенчатый характер: каждый Совет избирал делегатов вышестоящего Совета (районный в областной, областной в республиканский, а затем на Съезд Советов СССР). По Конституции 1924 года избирательного права лишались лица, использовавшие наемный труд или жившие на нетрудовые доходы, монахи и церковнослужители, бывшие полицейские и жандармы, лишенные избирательных прав по суду, душевнобольные.

Сложившаяся в 20-е годы структура управления получила название командно-административной системы. Ее характерными чертами было господство однопартийной системы, превращение Коммунистической партии в государственную структуру, сильная централизация власти и управления, репрессивные методы решения политических и экономических задач, подавление инакомыслия, бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях – законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой понимается «перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом – от райкома, горкома до ЦК КПСС». Партия большевиков как основной стержень в системе управления вскоре после прихода к власти поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК, республиканских и губернских комитетах в 1919 – начале 20-х годов были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались практически все административно-управленческие кадры – от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений. К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК. В 20-30-е годы состав этих органов, особенно Политбюро, менялся мало.

Государственная бюрократия становилась прочной социальной опорой правящего режима, так как с ним было связано ее благополучие, продвижение по служебной лестнице, привилегии. Дефицит образования, культуры, опыта государственного управления, характерные для основной массы советской бюрократии, способствовали культивированию директивно-приказных методов руководства.

Со становлением широкого слоя партийно-государственной бюрократии формировались социальная среда и политическая сила, наиболее заинтересованные в режиме личной власти, ибо культ вождя укреплял и расширял власть тех, кто служит ему в государственных и партийных структурах.

Массовой общественно-политической организацией советской молодежи был комсомол. В 1923 году насчитывалось немногим более 300 тыс. комсомольцев, а в 1926 году их численность уже достигала 1 млн. 750 тыс. чел. Комсомол рассматривался партией как ее молодежный резерв, как школа подготовки к вступлению в коммунистическую партию. Из комсомольских активистов выросли многие партийные и государственные руководих годов.