Комментарий к конституции Российской Федерации (стр. 11 )

5. Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3 голосов от общего числа депутатов.

6. Выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента направляется в Верховный Суд Российской Федерации, который дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, послуживших основанием для обвинения.

7. Соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно подтверждаться заключением Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд дает его по запросу Совета Федерации (часть 7 статьи 125 Конституции).

8. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не менее чем 2/3 голосов от общего числа состава палаты и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Установлено, что если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным. Отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности, а также его осуждения.

9. Юридическая ответственность главы государства известна при всех формах республиканского правления. Наиболее близкой для российской процедуры ответственности главы государства является импичмент Президента США, поскольку в Италии и ФРГ аналогичные процессы не имеют серьезного значения из-за парламентской формы правления, а во Франции подобная процедура до сих пор не отработана даже в законодательстве (например, во французском уголовном праве понятие "государственная измена" до сих пор не сформулировано). Процедура отрешения Президента России от должности весьма своеобразна и достаточно сложна (есть сомнения, что Президента вообще можно отрешить от должности в рамках этой процедуры). Эта сложность не позволяет парламенту превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать Президенту отстранением от должности по чисто политическим мотивам.

10. Отрешение Президента от должности на основании обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда, еще не означает, что впоследствии он будет непременно признан судом виновным в совершении преступления. Заключение Верховного Суда, подтверждающее обвинение, - это еще не вступивший в законную силу обвинительный приговор компетентного суда. Следовательно, возможна ситуация, когда отрешенный от должности теперь уже экс-президент будет признан судом невиновным в совершении преступления, обвинение в котором послужило формальным основанием для отрешения его от должности. Но экс-президент не будет восстановлен в должности. Таким образом, окажется, что отрешение от должности произошло без причин юридического характера. И наоборот, вопреки заключению Верховного Суда, подтверждающему обвинение, Совет Федерации по политическим соображениям может не принять решение об отрешении Президента от должности. Наконец, Государственная Дума может либо выдвигать, либо не выдвигать обвинение против Президента по тем же политическим соображениям независимо от причин юридического характера.

Процедура импичмента:

┌─────────────────────────────┐

│ Верховный Суд РФ │

│("эксперт по вопросам права")│

└──────────────┐┌─────────────┘

││

─┘└─

\ /

┌─────────────────┐ \/ │\ ┌───────────────────────┐

│ Государственная └──────────────┘ \ │Совет Федерации ("суд")│

│Дума ("прокурор") Обвинение > │ решение об отрешении │

│ 2/3 депутатов ┌──────────────┐ / │ 2/3 депутатов │

└─────────────────┘ /\ │/ └───────────────────────┘

/ \

─┐┌─

││

┌───────────────┘└────────────────┐

│ Конституционный Суд РФ │

│("эксперт по вопросам процедуры")│

└─────────────────────────────────┘

┌───────────────────────────┐

┌───────────┤ Компетенция Президента РФ ├───────────┐

│ └────────┬───────┬─┬────────┘ │

V │ │ │ V

┌──────────────────────────────┐│ │ │┌──────────────────────────────┐

│ В сфере органов ││ │ ││ В сфере обороны │

│ исполнительной власти, ││ │ ││ │

│ органов при Президенте ││ │ │└─┬────────────────────────────┘

└─────────────────────────────┬┘│ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ │ │ Верховный │

│ Назначение с согласия │ │ │ │ │ ├─>│ Главнокомандующий │

│ Государственной Думы │<─┤ │ │ │ │ │ Вооруженными Силами РФ │

│ Председателя │ │ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│ Правительства РФ │ │ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ ├─>│ Утверждение военной │

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ │ │ доктрины РФ │

│ Принятие решения об │<─┤ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│отставке Правительства РФ │ │ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ │ │Введение на территории РФ│

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ ├─>│ или ее частей военного │

│ Назначение на должность │ │ │ │ │ │ │ положения в случае │

│ и освобождение от │ │ │ │ │ │ │ агрессии против РФ │

│ должности по предложению │<─┤ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│Председателя Правительства│ │ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

│ РФ, его заместителей │ │ │ │ │ │ │Введение на территории РФ│

│ и федеральных министров │ │ │ │ │ └─>│ или ее частей │

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ │ чрезвычайного положения │

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│ Формирование │ │ │ │ V

│ Совета Безопасности РФ │<─┤ │ │┌────────────────────────────────┐

│ и руководство им │ │ │ ││ В сфере организации и │

└──────────────────────────┘ │ │ ││ деятельности законодательной │

┌──────────────────────────┐ │ │ ││ власти │

│Формирование администрации│<─┤ │ │└───┬────────────────────────────┘

│ Президента РФ │ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ │ Назначение выборов │

┌──────────────────────────┐ │ │ │ ├─>│ Государственной Думы │

│Назначение и освобождение │ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│полномочных представителей│<─┤ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

│ Президента РФ │ │ │ │ │ │ Роспуск │

└──────────────────────────┘ │ │ │ ├─>│ Государственной Думы │

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

│Назначение и освобождение │ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

│ высшего командования │<─┤ │ │ │ │ Внесение законопроектов │

│ Вооруженных Сил РФ │ │ │ │ ├─>│ в Государственную Думу │

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ └─────────────────────────┘

┌──────────────────────────┐ │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

│ Назначение и отзыв после │ │ │ │ │ │ Подписание │

│ соответствующих │ │ │ │ ├─>│ и обнародование │

│ консультаций │ │ │ │ │ │ федеральных законов │

│ дипломатических │<─┘ │ │ │ └─────────────────────────┘

│ представителей России │ │ │ │ ┌─────────────────────────┐

│в иностранных государствах│ │ │ │ │ Обращение к Федеральному│

│ и международных │ │ │ ├─>│ Собранию с ежегодным │

│ организациях │ │ │ │ │ посланием о положении │

└──────────────────────────┘ │ │ │ │ в стране, об основных │

V │ │ │ направлениях внутренней │

┌──────────────────────────────────┐ │ │ │ и внешней политики РФ │

│ Решение некоторых иных │ │ │ └─────────────────────────┘

│ вопросов конкретной личности │ │ │ ┌─────────────────────────┐

└─────────────────────────────────┬┘ │ └─>│ Назначение референдумов │

┌──────────────────────────────┐ │ │ └─────────────────────────┘

│ Решение вопросов гражданства │<─┤ V

└──────────────────────────────┘ │ ┌──────────────────────────────────┐

┌──────────────────────────────┐ │ │ В сфере судебной власти │

│ Предоставление политического │<─┤ │ и прокуратуры │

│ убежища │ │ └─────┬────────────────────────────┘

└──────────────────────────────┘ │ │ ┌─────────────────────────┐

┌──────────────────────────────┐ │ │ │ Представление Совету │

│ Награждение государственными │ │ │ │ Федерации кандидатур │

│наградами, присвоение почетных│<─┘ │ │ для назначения на │

│ и высших воинских │ ├─>│ должность судей │

│ специальных званий │ │ │ Конституционного, │

└──────────────────────────────┘ │ │ Верховного и │

│ │ Арбитражного Судов РФ │

│ └─────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────┐

├─>│ Назначение судей других │

│ │ федеральных судов │

│ └─────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────┐

│ │ Внесение в Совет │

│ │ Федерации предложений о │

└─>│ назначении на должность │

│ и освобождении от │

│ должности Генерального │

│ прокурора РФ │

└─────────────────────────┘

Глава 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Комментарий к главе 5

В Конституции РФ формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена глава 5. Само расположение ее в Конституции РФ - сразу вслед за главой "Президент Российской Федерации" и перед главой "Правительство Российской Федерации" - указывает на значение представительной и законодательной власти, ее место в системе разделения властей. Согласно статье 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством и судами РФ осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено статьей 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Одновременно Федеральное Собрание является представительным органом. Представительное значение Федерального Собрания определяется содержанием части 2 статьи 3 Конституции, в соответствии с которой "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти". В свою очередь, часть 2 статьи 32 Конституции, развивая эту мысль, прямо указывает, что "граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти" и таким образом осуществлять свое право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Правовой статус Федерального Собрания определен не только в главе 5 Конституции. Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом РФ установлены в главе 4 "Президент Российской Федерации" и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой отражен в главе 6 "Правительство Российской Федерации". В главе 7 "Судебная власть" определены полномочия Конституционного Суда РФ во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.

Статья 94

Комментарий к статье 94

Статья 94 Конституции прямо называет Федеральное Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие сомнения на этот счет, и указывает, что оно является представительным и законодательным органом России. В отношении парламентов субъектов РФ понятия "законодательный" и "представительный" вообще используются как синонимы. Вывод об этом можно сделать, если обратить внимание на то, как такие парламенты именуются в нескольких статьях Конституции: "законодательные (представительные) органы субъектов РФ". Следовательно, представительный характер органа государственной власти согласно Конституции является одним из важнейших признаков парламента.

Статья 95

Комментарий к статье 95

1. Согласно статье 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения РФ в целом.

2. Часть 2 статьи 95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (статья 65 Конституции) содержит список из 86 субъектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 172 члена.

3. В части 3 статьи 95 указывается количественный состав Государственной Думы РФ - 450 депутатов. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовывать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

Статья 96

Комментарий к статье 96

1. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" срок полномочий Государственной Думы увеличен до пяти лет (ранее Конституцией был установлен четырехлетний срок).

Вызывает вопросы "разведение" сроков полномочий Президента и Думы (см. комментарий к части 1 статьи 81 Конституции). Одной из причин такого "разведения" сроков законодатель указывает цель "развести" избирательные кампании и не держать наше население, экономику, страну целый год в состоянии избирательных гонок. Также это повысит статус законодательного органа. До сих пор выборы в Государственную Думу воспринимались как репетиция перед президентскими. Теперь это исключено.

С другой стороны, синхронность выборов придавала устойчивость и рациональность политической системе. Одновременно приходил новый Президент, новое Правительство и новая Государственная Дума. "Разведение" сроков полномочий может привести к так называемой разделенной демократии, варианту, при котором Президент и Государственная Дума будут представлять разные политические силы.

Данное положение Конституции в части срока полномочий применяется в отношении Государственной Думы, которая избрана после его вступления в силу.

2. Часть 2 статьи 96 Конституции ссылается на федеральные законы, где процесс формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы рассматривается детально.

3. Согласно ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты), а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

4. За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта РФ по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов РФ. По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного переходными положениями Конституции РФ, вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент РФ внес новый Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", который был принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г., подписан Президентом РФ 5 августа 2000 г.

5. Порядок выборов депутатов Государственной Думы регулируется Федеральным законом от 01.01.01 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Этот Закон установил пропорциональную избирательную систему, в соответствии с которой все депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу. Именно такая избирательная система установлена для проведения выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва.

Предыдущим законодательством была предусмотрена смешанная избирательная система, которая соединяла два принципа избрания депутатов: во-первых, принцип большинства (мажоритарности) для кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам, во-вторых, принцип пропорциональности, применяющийся для кандидатов, входящих в федеральные списки кандидатов. 225 депутатов Государственной Думы избирались по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных в федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Другая половина избиралась по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образованным на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ.

Статья 97

Комментарий к статье 97

1. В статье 97 определены требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты Государственной Думы, и содержится ряд условий, соблюдение которых должно быть обеспечено после избрания гражданина депутатом Государственной Думы. В случае избрания депутатом вступает в силу институт несовместимости депутатского мандата с занятием определенной должности (видом деятельности).

2. Часть 1 статьи 97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в части 3 статьи 32 Конституции: "Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда".

3. Части 2 и 3 статьи 97 Конституции закрепляют принцип несовместимости должностей с депутатским мандатом. Это связано, во-первых, с непременным условием для депутата Государственной Думы сосредоточиться на выполнении в первую очередь своих весьма важных для жизни общества и государства обязанностей. Поэтому часть 3 той же статьи специально оговаривает постоянный характер работы депутата. Во-вторых, требование несовместимости должностей вытекает из необходимости обеспечения независимости депутата в административном, материальном и дисциплинарном плане от каких-либо органов и должностных лиц, кроме соответствующей палаты Федерального Собрания, ее внутренних органов и должностных лиц. Именно это позволяет депутату в полной мере нести политическую и моральную ответственность перед своими избирателями и зависеть прежде всего от своей внутренней убежденности в том, что его действия соответствуют интересам страны и способствуют благу народа. Именно поэтому часть 3 статьи 97 допускает совмещение депутатского мандата с осуществлением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, поскольку такая деятельность, даже при условии занятия на условиях совместительства каких-либо должностей в государственных учебных или научных учреждениях, не предполагает выполнения каких-либо управленческих функций, а значит, не нарушает упомянутой выше независимости.