Анализ оценок представителями гражданского общества и власти состояния публичной политики в регионах России

АНАЛИЗ ОЦЕНОК ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ВЛАСТИ СОСТОЯНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ РОССИИ

,

Заявленный руководством страны курс на модернизацию общества требует привлечения значительных ресурсов, в том числе и активизации потенциала граждан, структур гражданского общества. Как показывает мировая практика реализации модернизационных проектов, одним из условий их успешности является наличие социальных сил, способных стать инициаторами и проводниками перемен. В условиях системной модернизации возрастает роль самоуправления и самоорганизации, идущих от низовых социальных структур. Посткризисный период развития экономики и социальной сферы России показали, что основной ресурс модернизации сосредоточен в более активном вовлечении субъектов и институтов гражданского общества в процессы разработки и реализации социально-значимых решений. Это предполагает расширение возможностей самореализации инициатив отдельных граждан и их объединений (в общественной и деловой сферах) через использование и продвижение институтов публичной политики (далее ПП). В докладе излагаются результаты крупномасштабного исследовательского проекта[1] по оценке представителями гражданского общества и власти состояния институтов ПП (21 регион, около 4000 респондентов) .

Была подтверждена основная гипотеза: чем меньше развиты институты и субъекты публичной политики, тем больше степень социальной напряженности и конфликтности в регионе, недовольства эффективностью государственного и муниципального управления, тем хуже показатели социального взаимодействия власти и гражданского общества и использования его потенциала для решения социально-значимых проблем регионального сообщества.

На развитие социально-политических процессов и характер политико-государственного управления существенно влияет реальная заинтересованность населения в развитии полноценного взаимодействия субъектов гражданского общества и власти.

На основе разработанного инструмента – ЯН–индекса – в 21 регионе представителями гражданского общества и власти были даны оценки степени развитости субъектов и институтов публичной политики в регионе. Это позволило:

- провести качественный анализ сопоставления позиций власти, бизнеса и НКО;

- сравнить оценки каждой из групп в разных регионах;

- провести классификацию исследуемых регионов по степени развитости субъектов и институтов публичной политики.

Было выявлено пять типов региональной ПП[2], а именно:

1.  Регионы с консолидированными низкими оценками ПП– респонденты из всех 3 секторов одинаково низко оценивают состояние ПП;

2.  Центрированные регионы – дана консолидированная средняя оценка;

3.  Регионы с партнерскими отношениями между секторами – имеют консолидированные высокие оценки состояния ПП;

4.  Регионы с неконсолидированными оценками ПП - оценки респондентов одного из секторов отличаются от оценок двух других;

5.  Регионы с разрывами неконсолидированных оценок ПП – оценки ПП респондентами из двух секторов не консолидированны и характеризуется значимым разрывом.

Покажем выявленные различия в оценках власти и представителей гражданского общества для некоторых регионов.

Так, состояние ПП в Краснодарском крае характеризуется существенными «разрывными» моментами (см. рис.1). В крае достаточно неплохо развиты институты гражданского общества, край - лидер по количеству созданных ТОСов в стране, занимает третье место по рейтингу продвижения механизмов межсекторного партнерства. Однако активные акторы гражданского общества (малый и средний бизнес и НКО) демонстрируют высокую степень недовольства возможностями для развития своей гражданской и деловой инициативы, что существенно влияет на уровень социального напряжения и недоверия по отношению к власти. Выявлен существенный отрыв оценок представителей гос-и муниципальной власти от оценок НКО и бизнеса. Оценки госслужбы в целом оказались более субъективизированы в том смысле, что их видение характера и уровня развития ПП, ее институтов и механизмов, отличающееся определенным оптимизмом, не учитывает фактически «проваливающиеся» оценки этого явления представителями бизнеса и НКО. Сравнивая оценки респондентов всех трех групп – бизнеса, НКО и власти Краснодарского края - мы наблюдаем определенную дихотомию. Представители НКО и бизнеса в большей степени связывают проблемы своего участия в принятии социально-значимых решений, формировании региональной политики с отсутствием необходимых условий для их развития на региональном и местном уровнях. Представители органов региональной власти и МСУ, напротив, склонны полагать, что все необходимые условия для этого создаются. По их мнению, население не воспринимает себя в качестве активного субъекта ПП, демонстрируя полную индифферентность происходящим на региональном и локальном уровне процессам.

Рис.1.

На экспертной сессии в Краснодаре отмечалось:

НКО – “В крае жесткая вертикаль власти, НКО выдавлены из процесса принятия решений: многие институты номинальны, имеют декоративный характер: Общественный Совет по содействию развитию гражданского общества при Главе не очень активен, 3 года назад принят закон о создании Общественной палаты края, но она так и не появилась”.

Бизнес – “У нас не эффективны антикоррупционные законы, нет независимых судов, работают неформальные связи. Власть – закрытая корпорация, она оторвана от понимания интересов других групп”.

Власть – “Третий сектор маргинален, формально всякие ‘Советы при ….’ не позволяют ему реально влиять на принятие решений. Признаем, что степень взаимодействия власти и НКО слабая, НКО играют формальную роль в ПП”.

Неожиданным результатом стало существенное понижение оценок, по сравнению с началом «нулевых» годов, состояния межсекторного взаимодействия в поле ПП в Иркутске, который выступал «пионером» по продвижению гражданских и деловых инициатив в стране. Оценки состояния публичной политики оказались консолидировано низкими у всех трех субъектов регионального сообщества (см. рис.2), а несколько лет назад они были более благоприятными. При обсуждении этих результатов представители гражданского общества региона констатировали, что сформировавшееся в последние годы отставание Иркутской области по темпам экономического и социального роста связано не с отсутствием потенциала роста гражданского общества, а с его нереализованностью.

На экспертной сессии в Иркутске ее участники отмечали:

НКО – “Сворачиваются партнерские отношения – прекращена деятельность Губернского собрания общественности, власть выдавливает НКО-сектор на обочину публичной политики”.

Бизнес – “Власть давит и устрашает, бизнес в ответ не подчиняется законам, уходит от непомерных налогов, вынужденно участвует в коррупции”.

Власть – “Мы не совсем удовлетворены: нормативно-правовая база не развита, институты и механизмы межсекторного социального партнерства слабы”.

Рис.2.

«Центрированными» по типу реализации публичной политики оказался регион-реципиент - Курская область, где власть, учитывая свои незначительные материальные и финансовые ресурсы, не отрывается в своих ожиданиях и притязаниях от основных носителей деловой и гражданской инициативы, а представители последней, в свою очередь, чувствуют климат заинтересованности и поддержки: ссориться никто не хочет, все силы стремятся к определенному балансу и взаимовыгодному позиционному обмену.

Рис.3.

Мнения на экспертной сессии в Курске:

Власть – “В совокупности все три сектора гражданского общества работают неплохо и удовлетворены существующим балансом интересов”.

Бизнес – “Нет особых барьеров для входа на уровень принятия решений. Власть поддерживает полезные начинания”.

НКО – “Полярные позиции отсутствуют, так как в публичной политике работает принцип золотой середины. Нет авторитаризма, но нет и бурных волн”.

Таким же типом публичной политики характеризуются и Нижегородская и Ярославская области, где успели сформироваться устойчивые традиции диалога власти и гражданского общества, и именно этот «запас прочности» политической культуры демонстрирует определенную сопротивляемость негативным тенденциям по свертыванию публичной сферы и политики.

Рис.4.

«Партнерский» тип ПП показала Республика Карелия, где основными условиями ее формирования выступили факторы трансграничного сотрудничества со скандинавскими странами и компетентно проработанное «уроки Кондопоги» (см. рис.4).

На экспертной сессии в Петрозаводске отмечалось:

НКО – “Власти привлекают НКО к решению вопросов социальной политики. В Конституции РК с 1993 г. за НКО закреплено право законодательной инициативы. Власть поддерживает трансграничное сотрудничество НКО со скандинавскими странами”.

Бизнес – “Из-за кризиса малый бизнес разоряется. Надеемся на усиление потенциала частно-государственного партнерства и на развитие взаимодействия между бизнес-ассоциациями и властью”.

Власть – “РК настроена на развитие потенциала межсекторного партнерства. Мнение НКО важно при подготовке решений, это надо для верной расстановки приоритетов, выявления острых проблем и поиска правильных вариантов решения (справедливых, отвечающих ожиданиям общества”.

Обобщения

В целом, на общий уровень и характер развития институтов, механизмов и субъектов публичной политики в регионах, безусловно, влияют все системные пороки модели “управляемой демократии”, креативный потенциал которой в условиях кризиса фактически оказался исчерпан. Переход к реализации целей и задач системной модернизации требует существенного пересмотра принципов организации публичной политики как на федеральном уровне, так и на региональном.

Подтвердилось наше предположение о том, что чем ниже качество и характер осуществления принципов публичной политики в регионе, тем выше недовольство такими дисфункциональными явлениями, как коррупция, неэффективность деятельности институтов и технологий диалога между властью и обществом, большой потенциал недовольства и социальной напряженности, негативное отношение к действиям власти, низкий уровень доверия и взаимопонимания всех основных акторов публичной сферы, что сказывается на качестве состояния социального и человеческого капитала региона[3].

Сложившийся моноцентричный режим привел к снижению роли публичной сферы и политики в современном политическом процессе как на федеральном уровне, так и на региональном. Так, например, наши исследования показали, что, во-первых, там, где регионы получают существенную “подпитку” со стороны федерального Центра (как в случае с Краснодарским краем, который активно реализует ФЦП “Сочи-2014”), или крупного бизнеса со штаб-квартирой в Москве, они в большей степени начинают ориентироваться на интересы верхних этажей политико-государственной системы, часто превращая управление регионом в аналог иерархично и жестко выстроенной модели крупной корпорации. И наоборот – чем более дотационен и, соответственно, социально уязвим регион, тем более взвешенно и партнерски он стремится выстраивать отношения с основными акторами публичного пространства, апеллируя к его деловой и гражданской активности. Во-вторых, степень развитости субъектов и институтов, механизмов публичной политики на региональном уровне во многом зависит от комбинации факторов своего регионального свойства – качества государственного и муниципального управления, стабильности и культуры кадрового корпуса управленцев (так, например, частая смена губернаторов Иркутской области, нестабильность управленческих команд привела к существенным откатам в развитии институциональной базы публичной политики, наработанной в 1990-е годы), особенностей развития культуры взаимодействия гражданского общества и власти, наконец, личной политической воли лидеров, занимающих основные статусные позиции в регионе – губернаторов, руководителей законодательных собраний, Общественных палат, институтов гражданского общества и бизнеса.

Таким образом, на федеральном уровне публичная политика пока не является системным свойством нынешней политической системы. Продолжает сохраняться система принятия политических и социально-значимых решений в “режиме консультаций” и “приводных ремней”, при активном контроле государственно-административных структур. Но подобная практика конструирования публичной политики порождает опасность усиления бюрократического корпоративизма. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнерами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций. Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. Участие внешних сил воспринимается как покушение на суверенную территорию исполнительной власти. Существующая система принятия решений демонстрирует устойчивую склонность превращать “режим консультаций” в декорацию традиционно бюрократической политики. Поэтому “режим консультаций” работает в той мере, в какой высшая политико-государственная власть заинтересована оказывать политическое давление на участников, принуждая их к лояльности и сотрудничеству. Многие перспективные общественные организации и структуры, не обладая надежными каналами представительства интересов и политическими связями, оказываются вне сферы “парадигмы согласования”, которая пока все больше функционирует в духе бюрократически-элитисткого корпоративизма.

А между тем новые вызовы общественного развития, определенные задачами перехода к системной модернизации, нацеливающей на формирование национальной инновационной системы, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с экспертизой и консалтингом по публичной политике, поскольку только последняя позволяет “свежей крови” социальных инноваций “взломать” стагнирующий механизм “управляемой демократии”. Отсюда появляется потребность в поддержке со стороны гражданского общества, центров публичной политики, связанных с различными гражданскими и деловыми инициативами. В этом, видимо, кроется глубинный настрой государства поддерживать тот формат взаимодействия с гражданскими структурами, который в последнее время оформился в виде общественных обсуждений программных статей и обращений Президента РФ (пример публичной дискуссии вокруг его статьи “Россия, вперед!”, подготовки последнего Послания Федеральному Собранию РФ). Иными словами, тот вариант стабильности и порядка, который вначале нынешнего десятилетия отвел Россию от края пропасти и минимизировал угрозы безопасности государства и общества, сегодня показал невысокий запас прочности и особенно – развития.

Но в настоящий момент проблема стоит глубже – без расширения качества и системности публичной политики невозможно вести речь о переходе к модернизации, а тем более – к инновационному типу развития российского общества. Модернизационный проект был выдвинут как средство посткризисного развития. Как известно, серьезный кризис не просто дает шанс новому или ранее маргинальному. Устойчивый выход из него возможен только усилиями тех субъектов, которые формируют существо нового этапа. Но заранее сказать, какие это будут субъекты, невозможно. Именно поэтому необходимо дать равные возможности для более широкого круга сторон, чтобы быстрее произошел поиск и переход от спада к оживлению. Авторитарные методы могут быть эффективным инструментом преодоления хаоса, выхода из кризиса. Однако в том случае, если ясны цели, задачи и методы такого процесса. Жесткие методы неприемлемы в сложных ситуациях, когда отсутствуют не только проверенные технологии решения проблем, но не совсем ясны сами стратегические цели. Именно поэтому все развитые государства мира, успешно осуществившие модернизацию, существуют в демократических системах ценностей, имеют демократическую политическую систему. Управленческие системы, где люди отчуждены от власти, где их духовно-нравственные потребности и интересы в значительной степени игнорируются и подавляются, неуклонно разрушаются, хотя и такие системы способны существовать достаточно долгое время. Попытка жестко защитить механизмы вчерашнего роста способна лишь усугубить проблемы, поскольку предпосылки для такого роста уже исчерпаны. Именно поэтому так важна “декомпрессия” режима, уход от его чрезмерной “вертикализации”, моноцентричности, расширение институтов обратной связи, форм и практик публичной политики.

[1] Проект реализован на средства государственной поддержки, выделенные в виде гранта Институтом общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 01.01.01 года № 000–рп «Об обеспечении в 2009 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества».

[2] Якимец и особенности региональной публичной политики в России. Доклад на XI Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, М. ГУ ВШЭ, 6-8 апреля 2010 г. , http://conf. *****/2010/online

[3] , . Публичная политика в регионах России: типы, субъекты, институты и современные вызовы. ПОЛИС. №1(121), 2011. СС. 80-96