Правовые основы охраны недр в Республике Казахстан (стр. 2 )

Однако сказанное не дает повода для отождествления понятий ‘недра” и “полезные ископаемые”. В Указе о недрах и недропользовании в п. 19 ст. 1 говорится, что полезное ископаемое - содержащееся в недрах природное минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), для использования в материальном производстве. Как видно из текста закона, полезные ископаемые признаются лишь составной частью недр. Закон «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» вообще не содержит ответа на вопрос - что же все-таки понимать под недрами?

Прогресс науки и техники позволяет выявлять все новые и новые полезные свойства элементов, заключенных в недрах земли. Если еще в начале ХХ века человеку было известно всего 59 химических элементов и их сочетаний, то в настоящее время их более 100. По мнению ряда ученых и эта цифра не предел. Поэтому, мы считаем неприемлемым ограничение понятия недра полезными свойствами составляющих их частей.

Недопустимость отождествления недр и полезных ископаемых вытекает из соображения охраны недр как объекта природы. В противном случае охрана будет сведена в основном к рациональному пользованию полезными ископаемыми, то есть борьбе с их потерями. Между тем, охрана недр, как одно из важнейших требований горного законодательства предполагает обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; недопущения вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; сохранности запасов полезных ископаемых; предотвращения загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа, сбросе сточных вод и т. д.

К выше изложенному нужно добавить, что в случае признания недр полезными ископаемыми из сферы горного законодательства выпадает регулирование отношений, связанных с размещением подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; хранением соответствующих материалов; захоронением вредных веществ и отходов производства; сбросом сточных вод; изучением недр в научно изыскательских целях. Вряд ли можно привести положительные доводы в подтверждение этому.

Не согласуется с интересами земельного и водного законодательства определение недр как всего того, что находится под земной поверхностью.

Во-первых, остается не понятным, что подразумевается под поверхностью земли” авторами данной формулировки. Между тем, от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей.

Во-вторых, если под термином «поверхность» понимать видимую часть земной коры, то любое углубление под нее (в том числе, вспашка земли, рытье котлована под строительства здания и т. д.) нужно признать использованием недр. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет

Признанные непригодными сегодня, элементы могут оказаться полезными завтра.

Добыча полезных ископаемых сопряжена не только с извлечением минералов как необходимого сырья для промышленности, но и извлечением попутного вещества, так называемой пустой породы. Применение пустой породы (то есть породы, не содержащей в себе полезных свойств) в народном хозяйстве очень ограничена, а чаще всего не используется. Выбрасываемая как не нужное, пустая порода, скапливаясь на поверхности земли, наносит огромный вред окружающей среде. Если основываться на положении, что ‘недра есть полезные ископаемые’, то нетрудно прийти к выводу, согласно которому порода является ничейной, бесхозной и ее правовое положение неопределенно. Такое положение дел не отвечает действительности. Как правильно замечает в этой связи , пустую породу нельзя признать бесхозной. В противном случае объект права государственной собственности на недра был бы крайне неопределенным [[27]] того, увеличивается удельное количество пустой породы, вызванное изменением характера добываемых полезных ископаемых. Например, в настоящее время для получения одной тонны меди извлекается из недр горных пород в десять - двадцать раз больше, чем сто пятьдесят лет тому назад. Это означает, что одновременно с ростом добычи полезных ископаемых растет количество пустой породы, негативное влияние которой оказывается как на почвенный покров, так и на поверхность земли в целом. Сложившееся положение требует (ин настоящее время регулируется нормативными актами) дальнейшего эффективного правового регулирования отношений, связанных с ‘использованием” пустой породы. А это в свою очередь означает установление круга субъектов правоотношений, признания пустой породы объектом чьей-либо собственности (а она может быть практику. Поэтому, с точки зрения права, ограничение земной поверхности только ее видимой частью будет неверно, так как в определенных случаях в понятие “поверхность земли’ включаются и такие слои земной толщи, которые проникают внутрь на десятки метров. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве не обращают должного внимания. Не имеет положительных результатов и попытка установления границы между землей и недрами с целью правильного разграничения объектов права земле - и недропользования. Следует согласиться с , который отмечает, что для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и начинаются недра. Право регулирует не соотношение земли и недр в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для определенных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение вглубь земли для постройки, скажем фундамента телебашни, будет использованием Земли [[28]].

Как известно под земной поверхностью находятся не только недра, но и подземные воды, а некоторые месторождения полезных ископаемых имеют выход на поверхность земли. Тогда, исходя из определения понятия «недр» как всего того, что находится под земной поверхностью, мы бы пришли к выводу, что выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность земли не являются недрами, а подземные воды отнесли бы к недрам.

Следует отметить, что законодатель, очевидно, исходил из такого понятия недр, так как включил в состав полезных ископаемых и подземные воды (п. 19 ст.1 Указа о недрах и недропользовании), думается, что такое положение нельзя признать правильным. Целевое назначение недр и вод, в том числе и подземных различно, недр их роль в жизни человеческого общества. Изначально горное и водное отрасли законодательства сложились и развивались самостоятельно. Анализ последнего не оставляет ни малейшего сомнения в принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Отнесение подземных вод к недрам нецелесообразно и с той стороны, что оно подрывает единство государственного водного фонда, усложняет составление водного кадастра, усиливает конкуренцию между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством. В негативности последствий такого положения дел нетрудно догадаться.

Однако, в реальной жизни объекты природы образуют тесно связанный между собой органически единый природный комплекс. Поэтом правильное определение понятия объектов природы, в том числе недр, земли, вод и т. д., требует учета взаимосвязей составных частей этого комплекса и на этой основе согласования норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к рациональному использованию природных богатств и охране их объектов. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию [[29]].

Нетрудно убедиться в том, что хотя подземные воды по своей природе относятся к остальным водам, все же их естественное месторасположение, правовой режим несколько отличается от поверхностных вод. Подземные воды так или иначе оказывают влияние на месторождения полезных ископаемых. При разработке полезных ископаемых гидрогеологические исследования направлены на определение возможного притока подземных вод в шахты и другие горные выработки и проектирование мер по борьбе с ним. При разработке нефтяных и газовых месторождений большое значение имеют определение соотношения газ - нефть - подземная вода (ее динамика, механизм) и прогноз изменения этого соотношения в процессе эксплуатации [[30]]. Более того, поиск, разведка, добыча подземных вод ведется аналогичными способами, что и полезных ископаемых. Поэтому горное законодательство, в какой-то степени, заинтересовано в регулировании водных отношений. В этой связи, думается, правильным было бы подчинение вод режиму недр в части поисков, разведок и комплексного освоения недр, а также охраны подземных сооружений от вредных воздействий вод. В остальном же они должны подчиняться режиму вод.

Таким образом, высказанные замечания позволяют признать попытки определения понятия недр изложенные в юридической литературе не состоятельными. В них недостаточно, по-видимому, учтен опыт законодательной и практической работы в этой области, что привело к допущению серьезных ошибок в решении данной проблемы.

На наш взгляд, определение права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной толщи. Разграничение недр от земли по данным критериям было отражено еще в Горном положении 1927 г., где указывалось, что полезные ископаемые являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью, независимо от того, выходят ли они поверхность или находятся в глубине. Считаем, что применение терминов извлечение и “отделение’ в определении понятия составных частей не случайно. С юридической точки зрения углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям. Между тем для недропользователей извлечение (отделение) составных частей - это единственная форма использования земной толщи, в то время для землепользователей применение данного способа не обязательно. Например, вспашка земель сельскохозяйственного назначения, для посева, скажем картошки, хоть и связанно с углублением, не требует извлечения частей земной коры. Но как быть, если углубление под поверхность земли субъектами землепользования связано с извлечением (отделением) частей земной толщи. Примером тому может служить рытье котлована для закладки фундамента под строительство высотного здания, железнодорожных тоннелей. Так, строительство автотранспортных тоннелей мелкого заложения, подземных автомагистралей, разработанный в забое подземной выработки грунт, грузят в транспортные средства и вывозят на поверхность земли через порталы или через шахтные стволы [[31]]. Поэтому для признания тех или иных элементов земной толщи недрами не достаточно только использование их определенными способами, то есть путем извлечения или отделения. Отношения, складывающиеся в процессе пользования земной толщи могут быть признаны горными только тогда, когда они своей целью имеют отделение (извлечение) составных частей земной толщи для последующего употребления или присвоения. В самом деле, цель прокладки тоннелей заключается в разведке движения в разных уровнях на пересечениях, примыкания или разветвлениях магистралей, увеличения пропускной способности отдельных участков магистралей. Извлечение же при прокладке тоннелей части земной не предназначено для использования ее в промышленности в качестве сырья.

Отталкиваясь от данных критериев, как основы в разграничении земли от недр и давая определение юридического понятия “недр’, можно было бы сказать, что недра - это часть природной среды которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Такое определение понятия “недр имеет ряд преимуществ в отличие от других, ранее приведенных: в нем для недр как объекта права характерны качества непотребляемости, неучтожимости, а это - необходимый признак любого объекта права государственной собственности. Но приведенное определение, на наш взгляд, в изложенной формулировке страдает недостаточной полнотой и не отвечает всем требованиям, предъявляемым к понятию недр как объекта права. Остановимся, вкратце, на некоторых замечаниях по этому поводу. Первое употребление термина “может быть использована” хранит в себе опасность подразумевания под ним и возможность не использования компонентов, извлекаемых из недр, то есть “может быть, и не использована”. Тогда остается неясным отличие правового положения недропользователя от землепользователя, извлекающего составные части земной толщи для последующей прокладки тоннеля. Сказанное, тем не менее, не означает, что употребление термина “может быть использована” нецелесообразно. Наоборот, “может быть использована” - выражение, которое охватывает юридическим понятием “недра” используемые и неиспользуемые их части. Это соответствует и ст. 55 Указа о недрах и недропользовании, которая гласит - государственный фонд недр включает недра Республики Казахстан. Кроме того, нужно иметь в виду, что наряду с извлечением полезных ископаемых, используемых в материальном производстве, извлекается и попутное вещество - порода, не имеющая полезных свойств в связи, с чем и не используемая. Употребление термина “может быть использована” предусматривает возможность не использования пустой породы для хозяйственных нужд, тем самым не отменяет признания ее частью недр. Из поля зрения не должен ускользать и тот момент, что качество разведуемых и осваиваемых запасов полезных ископаемых, во всем мире имеет тенденцию неуклонного ухудшения:

растет зольность углей, снижается концентрация металлов в горной массе, увеличивается доля труднообогатимых и перерабатываемых минеральных удобрений. В этой связи применение термина “может быть использована” в определении понятия “недра” имеет огромное значение, так как месторождения полезных ископаемых, неразрабатываемых сейчас по причинам ее нецелесообразности, могут быть разработаны в будущем. Уже сейчас, огромное количество скопленных на поверхности земли и в недрах, ранее признанных некондиционными, то есть бедные запасы полезных ископаемых к настоящему времени по своим качественным характеристикам стали сопоставимы со вновь осваиваемыми месторождениями полезных ископаемых. Например, в ряде стран промышленными считаются руды с содержанием меди 0,4 % - 0,5 % и даже 0,3 %, то есть близкими по содержанию к отходам переработки [[32]].

Второе: вторая часть приведенного нами определения состоит из простого перечисления видов использования недр. Логичным было бы тогда добавление сюда использования недр в научно-изыскательских целях. Или же нужно признать все эти виды пользования, пользованием недр в качестве пространственного операционного базиса, что упростило бы формулировку понятия недр.

И третье, ванное понятие недр определяет его целевое назначение, способы виды пользования и совсем не упоминает об их охране. Между тем, охрана природы и, в частности, недр - это одно из важнейших требований, предъявляемых государством к субъектам недропользования. “Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, - совершенно верно отмечает Еренов ЛЕ., - а использовать природные ресурсы, оберегая их, - таково требование современности к природе [[33]].

Таким образом, руководствуясь вышеприведенным определением понятия “недр” и с учетом небольших к нему поправок, мы полагаем, что под Недрами нужно понимать охраняемую законом часть природной среды, расположенной в толще земной коры с выходами полезных ископаемых на поверхность, которая может быть использована путем извлечения (отделения) ее компонентов для материального производства или как пространственный операционный базис.

В определении указание на месторасположение не случайно, хотя несколькими страницами раньше мы отрицали значимость его для права и видели в этом общежитейское понимание недр. В нашем случае месторасположение недр употребляется несколько иначе, не как констатация факта, а в непосредственной связи с целевым назначением и способом использования недр.

Такая попытка определения понятия недр предпринята нами из следующих соображений. Как мы уже отмечали, углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям, так и землепользователям. И тем и другим, так или иначе, предоставлено право извлекать (отделять) какую-то часть земной толщи. Употребление в определении понятия ‘недр” термина “может быть использована’ можно оценить и в обратном смысле, то есть “может и не быть использована”. Из сказанного не трудно заметить, что, характеризуя недра без указания его условного месторасположения - как часть природной среды, которая может быть использована в материальном производстве, путем извлечения ее составных частей, представление о том идет ли речь о землепользовании или недропользовании значительно усложняется.

Кроме того, такое определение не дает четкого представления и восприятия недр как природного объекта, В связи с этим, на наш взгляд, возникла необходимость включения в определение понятия государственной собственности на недра их расположения, хотя последнее в отрыве от критериев, определяющих юридическое понятие недр, не имеет ни малейшего значения.

В заключении хотелось бы отметить, что определение недр, данное нами, не претендует на всесторонность и объективность. Недра как объект права довольно сложное и многогранное понятие, требующее глубокого, длительного изучения и работы над этой проблемой.

1.3 Характерные черты охраны недр в Республике Казахстан

Многообразное экологическое и народнохозяйственное значение недр определяет и множественность направлений их охраны. Первым направлением в охране недр является истощения запасов полезных ископаемых на основе их рационального и комплексного использования процессе разведки и разработки, предупреждающего бесхозяйственное отношение к недрам.

Второе направление в охране недр выражается в предупреждении их загрязнения, в том числе подземных вод, минеральных источников, месторождений полезных ископаемых не обезвреженными сточными водами и вредными отходами и т. д.

Третье направление охраны недр заключается в предупреждении их вредного воздействия на отдельные компоненты природной среды и качество окружающей среды в целом, что может произойти в результате нарушения загрязнения плодородных верхних слоев почвы при открытых разработках месторождений полезных ископаемых, нарушении водного баланса подземных вод и т. д.

В качестве четвертого баланса в охране недр можно выделить охрану уникальных объектов недр, памятников природы и культуры, мест, используемых для лечения и отдыха, туризм населения.

Таким образом, охрана недр - это, прежде всего соблюдение установленных правил поисковых и разведочных работ, правил разработки месторождений полезных ископаемых, недопущение хищнического пользования недрами и излишних потерь минерального сырья при добыче. Охрана недр сферой своего влияния охватывает охрану окружающей природной среды, памятников истории и культуры от вредного влияния пользования недрами.

Охранять недра - не означает оставлять их нетронутыми. Богатства недр служили, и будут служить многим и многим поколениям как “средства производства для средств производства”. Поэтому, новое законодательство о ведрах и недропользовании, говоря об охране недр, прежде всего, имеет в виду обеспечение их рационального и комплексного использования.

Нормы нового закона направлены на то, чтобы создать общую правовую базу для предотвращения случаев нехозяйского отношения к недрам и устранения возможных препятствий на этом пути. Вместе с тем, в отличие от земельных и других ресурсов к эксплуатации недр невозможно приступить сразу. Большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, и прежде чем использовать, их необходимо открыть и разведать. Кроме того, обнаружение месторождений не всегда влечет их передачу для промышленного освоения. Некоторые месторождения не передаются в освоение. Например, из-за низкого содержания полезного компонента, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации.

Поэтому применительно к богатствам недр различаются:

1) охрана недр в процессе их геологического изучения;

2) охрана недр в процессе разработки их богатств;

3) охрана недр в их естественном, нетронутом виде в интересах будущих поколений.

В первых двух случаях правоотношения по пользованию и охране находятся в точной связи друг с другом, а в последнем - они являются самостоятельными.

Вопрос о соотношении между использованием и охраной природных ресурсов подробно исследовался в литературе. В ней указывается на взаимообусловленность и взаимозависимость понятий ‘охрана” и “пользование”. Как пишет , охрана не “отменяет” использование природы, последнее не “отменяет” охраны. Более того, использование природы предусматривает ее охрану как свое непременное условие [[34]]. Анализируя существующие определения понятия охраны природы, Мухитдинов НБ. приходит к выводу, что приблизительно в таком же соотношении находятся охрана и пользование недрами определяется то, что на охрану недр распространяются общие принципы охраны природы, которые выработаны Практикой и закреплены в природоохранительном законодательстве [[35]].

Вместе с тем надо отметить, что за общим понятием “охрана” того или иного объекта природы скрываются существенные различия в естественно-природных свойствах природных ресурсов, которые не могут не определять различий в правовом регулировании отношений охраны этих объектов. Например, воды охраняются путем защиты от загрязнения, заражения, засорения, отравления и истощения. Целью охраны животного мира и рыбных ресурсов является их умножение, восстановление и обеспечение непрерывности использования.

Иную задачу ставит охрана месторождений полезных ископаемых. Здесь речь не может идти о восстановлении и умножении - полезные ископаемые не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Недра не могут быть предметом хищения как некоторые другие природные ресурсы. Поэтом правовая охрана недр, прежде всего, может быть обеспечена путем научно обоснованного, глубоко продуманного правового регулирования недропользования. Основная ее цель - обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых, даже в тех случаях, когда некоторые месторождения по тем или иным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главной задачей охраны недр является ограждение от возможных больших потерь полезных ископаемых.

Специфической является цель правовой охраны недр и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Здесь речь может идти о строгом соблюдении правил строительства подземных объектов, об ограждении полезных ископаемых, земной поверхности, вод и лесов от их вредного влияния и т. д.

Вместе с тем, в своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования могут оказывать друг на друга отрицательное воздействие. Извлеченние из недр огромных горных масс, откачка подземных вод, сооружение подземных хранилищ и коммуникаций, закачка в недра промышленных отходов, огромное количество искусственных отложений, созданных человеком на поверхности земли - все это вызывает в земле необратимые геологические процессы.

Поэтому охраны недр не ограничивается только обеспечением рационального и комплексного их использования. Она предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств и разработка недр не влекла бы за собой ухудшение состояния земли, вод, лесов и т. д. [[36]].

Не случайно, новое законодательство о недрах и недропользовании содержит в себе не только положение о том, что на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей природной среды; но и две группы требований в области охраны недр.

В первую группу требований по охране недр и окружающей природной среды при проведении операций по недропользованию входят:

- сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений;

- предотвращение техногенного опустынивания земель;

- сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем опережающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы, а также внедрения кустового способа строительства скважин, применения технологий с внутренним отвалообразованием использования отходов добычи и переработки минерального сырья; предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов пустых пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания; изоляция поглощающих и пресноводных горизонтов для исключения их загрязнения;

- предотвращение истощения и загрязнения подземных вод; применение нетоксичных реагентов при приготовлении промывочных жидкостей; очистка и повторное использование буровых растворов;

- ликвидация остатков буровых и горюче-смазочных материалов в окружающей природной среде экологически безопасным способом;

- очистка и повторное использование нефтехимическая
промышленность" href="/text/category/himicheskaya_i_neftehimicheskaya_promishlennostmz/" rel="bookmark">нефтепромысловых стоков в системе поддержания внутри давления нефтяных месторождений
(ст. 48 Указа о недрах и недропользовании). В соответствии с законодательством, эти требования являются основными в обеспечении надлежащей охраны недр.

Вторую группу требований в области охраны недр составляют:

- обеспечение полноты опережающего геологического изучения недр для достоверной оценки величины и структуры запасов полезных ископаемых месторождений и участков недр, предоставляемых в недропользовании в том числе для целей, не связанных с добычей; обеспечение рационального и комплексного использования ресурсов недр на всех этапах недропользования;

- обеспечение полноты извлечения полезных ископаемых;

- достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки минерального сырья и отходов производства при разработке месторождений;

- использование недр в соответствие с требованиями законодательства по охране окружающей природной среды, предохраняющими недра от проявлений опасных техногенных процессов при разведке, добыче, а также строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей; охрана недр от обводнения, пожаров и других стихийных факторов, снижающих их качество или осложняющих эксплуатацию и разработку месторождений;

-  предотвращение загрязнения недр при проведении операций по недропользованию, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов, сбросе сточных вод;

-  соблюдение установленного порядка приостановления, прекращения операций по недропользованию, консервации и ликвидации объектов разработки месторождений;

- обеспечение экологических требований при складировании и размещении промышленных и бытовых отходов в целях предотвращения их накопления на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод (ст. 49 Указа).

Следует отметить, что на современном этапе развития науки и техники из - за особых горно-геологических условий залегания большинства видов минерального сырья и трудностей их разработки, потери полезных ископаемых в том или ином размере допустимы, и они могут заранее планироваться. Законодательством о недрах учитываются эти и другие особенности разработки месторождений.

Поэтому оно не предусматривает полное запрещение потерь, а говорит об обеспечении полноты извлечения полезных ископаемых, для успешного решения этой проблемы Указ о недрах исходит из необходимости подчинения проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, определенным требованиям; из четкого определения прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых; из обеспечения должного государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых, установления надзора и контроля за использованием и охраной недр.

Большой вред делу охраны недр наносит непродуманное строительство тех или иных объектов на площадях залегания полезных ископаемых. В прошлом этой проблеме в законодательстве не уделялось должного внимания. Между тем, беспорядочное строительство объектов затрудняет или делает невозможной добычу минерального сырья.

Например, в Карагандинской области большие запасы минерального сырья находятся под населенными пунктами и различными сооружениями. По мнению специалистов, их добыча требует вложения огромных материальных средств.

Во избежание подобных факторов в будущем, Указ о недрах и недропользовании запрещает проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов до получения заключения уполномоченных органов по использованию и охране недр об отсутствии или малозначительности полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения уполномоченных органов по использованию и охране недр, по горному надзору при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат по рекультивации земель контрактной территории и демонтажу возведенных объектов (ст. 53 Указа).

Эти и другие, предусмотренные законодательством о недрах и недропользовании меры, безусловно, будут способствовать дальнейшему упорядочению и строительства горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем, следует отметить, что законодательство о недрах не отражает все особенности правового регулирования отношений, возникающих в этой области. В нем решены наиболее важные вопросы охраны недр и других объектов природы в связи со строительством тех или иных объектов в подземной среде. Причем основное внимание уделено обеспечению рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых.

Существенные особенности имеет порядок предоставления недр для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Предоставление недр для этих целей должно допускаться только в исключительных случаях и при соблюдении специальных требований и условий.

Чтобы обеспечить охрану жизни и здоровья людей, а также природных объектов от негативного влияния вредных веществ, - эти требования и условия необходимо четко сформулировать в соответствующих инструктивных материалах.

При этом, конечно, необходимо учитывать, что использование недр для захоронения вредных веществ значительно отличается, скажем, от использования недр для сброса сточных вод. Поэтому каждый из случаев пользования недрами для указанных целей должен быть урегулирован самостоятельной инструкцией.

В законодательстве о недрах не получили подробной регламентации проблемы охраны земель, лесов и вод в процессе строительства и эксплуатации подземных объектов. Указ лишь в общих чертах требует от недропользователя предоставления на государственную экологическую экспертизу всей пред проектной и проектной документации, содержащей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду и раздел “Охрана окружающей природной среды” с мероприятиями на периоды разведки и добычи, прекращения операций по недропользованию или консервации разработки месторождения (ст. 50). Но какие эти меры, законодатель не указывает.

Поэтому желательно в инструктивных материалах и актах подробно определить требования, предъявляемые к охране земель, вод, лесов и других природных объектов.

Важным средством обеспечения рационального и комплексного использования недр и их охраны является четкое определение прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых, В этой связи необходимо принятие подзаконных актов, которые бы более подробно (в Отличие от Указа о недрах и недропользовании) регулировали порядок заключения контрактов на проведение операций по недропользованию; порядок лицензирования недропользования и другие важные вопросы.

В создании условия для надлежащей охраны недр существенное значение принадлежит нормам права. Право имеет свойство закреплять сложившиеся общественные отношения и устанавливать рамки поведения участников этих отношений.

Поэтому, по существу, любой аспект проблемы охраны недр находит отражение в праве в виде выражения соответствующих требований, предъявляемых к использованию ресурсов недр на всех этапах недропользования. С этой точки зрения, правовые нормы являются способом реализации технических, экономических, организационных и других мер, направленных на охрану жизни и здоровья населения; рациональное и комплексное использование полезных ископаемых; сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель, иных геоморфологических структур; сохранение свойств энергического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясений, оползней, подтоплений, присадок грунта.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что охрана недр не является только правовой проблемой.

Прежде всего, большое влияние на состояние и охрану недр оказывает уровень технического оснащения горнодобывающей промышленности. В развитых странах научно-технический прогресс в состоянии обеспечить горную промышленность новыми методами добычи полезных ископаемых и их обогащения, создать наиболее совершенные технические средства и технологические способы, и приемы для достижения безопасной и экономичной разработки недр.

Важнейшее значение для охраны недр имеют и экономические условия, так как, в конечном счете, развитие экономики определяет возможность или невозможность применения новейших технологий в горнодобывающей отрасли промышленности.

Ведь применение совершенных способов разработки месторождений полезных ископаемых, которые улучшили бы использование недр, становится возможным лишь в условиях развитой экономики. С этой точки зрения большое значение для обеспечения охраны недр имеет развитие рентных отношений законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу Закона) «О налогах и других обязательных платежах в бюджет [[37]] изменен порядок взимания бонусов и роялти. Реализация положений данного акта способна поднять на новый уровень проблему рационального использования месторождений полезных ископаемых.

Проблема охраны недр включает в себя и организационные аспекты, только совершенная система государственных органов управления недрами реально оказывает влияние на повышение эффективности использования и охраны недр.

Поэтому наряду с развитием законодательства о ведрах необходимо уделять должное внимание и этим сторонам проблемы.

2 Государственное управление недрами в Республике Казахстан как условие их охраны

2.1 Особенности государственного управления недрами на современном этапе