Правовые основы охраны недр в Республике Казахстан (стр. 6 )

Охранительное правоотношение по реализации мер гражданско-правовой ответственности представляет собой такую правовую связь, в которой, по общему правилу, участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной - правонарушитель. Содержание этого правоотношения составляет право потерпевшего требовать соответствующего имущественного возмещения и обязанность правонарушителя предоставить это возмещение. Для гражданского правонарушения, лежащего в основе ответственности, характерно то, что оно является нарушением не только норм объективного права, но также конкретного субъективного права. Ввиду изложенного, меры гражданско-правовой ответственности выступают одновременно средствами защиты субъективных гражданских прав. Последние не исчерпывается только мерами ответственности, но придают им многие специфические черты, касающиеся, в частности, субъективного состава охранительного правоотношения, элементов гражданского

правонарушения. В качестве примера можно привести - возложение ответственности без вины, использование презумпции виновности правонарушителя, учет вины самого потерпевшего, возложение ответственности не только на лиц, непосредственно нарушивших чужое субъективное право, но и на лиц, обязанных предотвращать правонарушения.

Самостоятельными видами юридической ответственности
являются дисциплинарная и материальная ответственность. В юридической литературе подавляющее большинство авторов выделяют дисциплинарную ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Более спорным является вопрос о юридической природе материальной ответственности. По этому вопросу сложились диаметрально противоположные точки зрения.

, например, считает, что ответственность рабочих и служащих перед нанимателем за ущерб, причиненный ими при исполнении своих трудовых обязанностей, есть один из видов гражданско-правовой, а именно договорной ответственности в широком смысле слова. По мнению автора, договорная природа ответственности определяется тем, что:

1) эта ответственность вызвана нарушением обязательственных отношений между причинителем вреда и потерпевшим, существовавших до момента правонарушения;

2) содержанием санкции является обязанность возместить причиненный ущерб;

3) общая особенность названных видов ответственности состоит в возможности добровольного исполнения указанной обязанности [[87]].

Тезис автора и его аргументация вызывают возражения. хотя и признает, но не учитывает в полной мере специфики трудовых правоотношений, в рамках которых и действует материальная ответственность рабочих и служащих. Для трудового правоотношения характерно то, что одна сторона правоотношения обладает властно-организующими полномочиями в отношении другой стороны. Субъект материальной ответственности не только причиняет имущественный ущерб, но и нарушает трудовую дисциплину. Содержание материальной ответственности состоит далеко не в одном возмещении имущественного вреда. Ее целью является устранение материальных последствий проступка, а также воспитательное воздействие на рабочих и служащих, частное и общее предупреждение нарушений трудовой дисциплины.

Отмеченные и другие существенные различия, связанные, например, с принципами, порядком и условиями возложения этой ответственности [[88]], не дают основания считать, что материальная ответственность рабочих и служащих, регулируемая нормами трудового права, есть разновидность гражданско-правовой договорной ответственности. подчеркивает, что материальная ответственность рабочих и служащих по трудовому законодательству является самостоятельным видом юридической ответственности. Обосновывая свой взгляд, автор указывает, что дисциплинарная ответственность не предусматривает такой меры взыскания, как возмещение причиненного ущерба: материальная ответственность рабочих и служащих выполняет не только превентивную, но и восстановительную функцию; порядок привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности различен: к работнику своими виновными противоправными действиями причинившему ущерб, помимо обязанности его возмещения может быть применена и одна из мер дисциплинарного воздействия [[89]].

Несколько своеобразную позицию занимает Тищенков не видит серьезных аргументов против предложения материальную ответственность рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию (учреждению, организации), включить в перечень дисциплинарных взысканий, если рассматривать вопрос в теоретическом аспекте. Но с практической точки зрения это предложение представляется автору неприемлемым, так как при сложившейся системе раздельной ответственности (материальной и дисциплинарной) возложение на работника обязанности возместить причиненный ущерб не исключает одновременно дисциплинарного взыскания: если же указанное предложение будет принято, то одновременное применение двух мер станет невозможным.

Кроме того, считает необходимым учитывать и исторически сложившийся порядок рассмотрения дел о материальной ответственности, установления размера возмещаемого ущерба и взыскания сумм при принудительном исполнении [[90]] .

Нетрудно заметить, что многое из вышесказанного относится, на наш взгляд, к технической (хотя и немаловажной) стороне вопроса. В соответствии с действующим законодательством, применение дисциплинарного взыскания не исключает возложения на правонарушителя материальной ответственности. Это свидетельствует о том, что законодателем признается самостоятельность и дисциплинарной и материальной ответственности. Безусловно одно, эти виды ответственности обладают как общими, так и отличающими их признаками.

Отдельные виды юридической ответственности находятся в тесном взаимодействии. С одной стороны, оно обусловлено интересами достижения общих целей ответственности, с другой - закономерным развитием общества в целом.

Замена законодателем одних видов юридической ответственности другими вызывается изменением условий развития общества и соответственно изменением степени общественной вредности различных посягательств на общественные отношения, что либо позволяет успешно вести борьбу с общественно вредными деяниями путем менее суровых мер, либо заставляет прибегать к более жестким средствам их преодоления. В ряде случаев законодатель предусматривает возможность альтернативного возложения того или иного вида юридической ответственности в зависимости от тяжести последствий правонарушения. При одном и том же содержании противоправное деяние может иметь разные последствия. Так, уголовная ответственность, как наиболее суровый вид юридической ответственности, наступает только при условии предварительного возложения административной ответственности, когда последняя не дала ожидаемого результата. Например, нарушение правил административного надзора влечет административную ответственность, а злостное нарушение их, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному воздействию за такие нарушения, влечет уголовную ответственность.

Следовательно, замена одного вида юридической ответственности другим может происходить по линии ослабления или усиления ответственности. В настоящее время общей тенденцией в развитии такого взаимодействия является ужесточение законодательства, что обуславливается объективными и субъективными факторами переходного периода в Республике Казахстан.

Нарушение требований по рациональному, комплексному использованию недр и их охране влечет для нарушителей серьезные последствия. Их можно сгруппировать следующим образом:

- во-первых, лица, виновные в нарушении требований по охране недр, несут уголовную, административную или иную ответственность в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан;

- во-вторых, право недропользования может быть ограничено, приостановлено или запрещено органами государственного надзора и контроля или другими уполномоченными на то государственными органами.

Здесь мы сталкиваемся со своеобразным способом воздействия государства на недропользователей по обеспечению рационального и комплексного использования недр. Их правильное применение позволяет не только наказывать нарушителей правил пользования недрами, но и успешно решать вопросы охраны недр. Ограничение, приостановление или запрещение права пользования недрами как способ обеспечения рационального и комплексного использования недр нельзя рассматривать как обычный вид административной ответственности. Они имеют ряд существенных особенностей.

Административная ответственность, как правило, применяется в отношении должностных лиц горных предприятий, геологических организаций. Субъектами же ответственности при ограничении, приостановления или запрещения правопользования недрами являются сами недропользователи.

При изменении рассматриваемых мер происходит либо изменение, либо прекращение права пользования недрами. Изменения в основном влекут за собой сужение правомочий недропользователей по разработке месторождений, (такое положение имеет место при ограничении прав по пользованию недрами), потерю (^полностью, временно или частично) имеющихся прав на недра. При административной ответственности такое положение не имеет места. Объем правомочий недропользователей остается без изменений.

Конечно, приостановление или запрещение права пользования недрами может применяться лишь в случаях, прямо указанного в законе. В связи с тем, что Указ о недрах и недропользовании, конкретно и четко их не определяет, необходимо либо принять соответствующий нормативный акт, в котором следует подробно определить порядок указанных мер, либо (как уже говорилось выше) необходимо принять Кодекс Республики Казахстан о недрах и недропользовании, где и предусмотреть эти вопросы. Это, безусловно, будет способствовать ограждению интересов недропользователей от излишнего администрирования со стороны органов государственного контроля в области использования и охраны недр; создаст условия для обеспечения надлежащего использования недр и их охраны.

2.4 Проблемы повышения эффективности ответственности за нарушение законодательства о недрах

Выявление эффективности норм юридической ответственности предполагает изучение совершенства не только законодательства, но и правоприменительной деятельности и уровня правосознания. Достижение основной цели - предотвращение правонарушений в области пользования недрами и их охраны - обеспечивают все виды ответственности : дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная. Вместе с тем каждой из них присущи некоторые специфические черты, которые следует учитывать при оценке их эффективности.

Целесообразность применения дисциплинарной ответственности в связи с нарушениями экологических требований в процессе трудовой деятельности доказывалась многими исследователями [[91]]. Однако судить об эффективности применения этого правового средства обеспечения охраны недр сложно. Прежде всего, в законодательстве (как в трудовом, так и в законодательстве о недрах) не сформулированы конкретные виды правонарушений, совершение которых должно повлечь дисциплинарную ответственность, в результате., можно лишь предполагать высокий уровень латентности правонарушений в области охраны недр.

Недостаточное применение дисциплинарной ответственности в борьбе с нарушениями правил охраны недр объясняется многими причинами. Характерной особенностью дисциплинарной ответственности является то, что ее применение в определенной степени связано с экономическими интересами недропользователей. И в тех случаях, когда экономический интерес превалирует над экологическим, недропользователи предпочитают не замечать нарушений правил охраны недр и окружающей природной среды, не предавать их огласке. Такое отношение к экологическим приоритетам, конечно, не способствует предупреждению более серьезных нарушений законодательства об охране недр.

Снижает эффективность дисциплинарных взысканий и несоразмерность наказания содеянному. Речь идет, разумеется, о государственных горных предприятиях. Применение мер дисциплинарного воздействия часто не отражается ни на служебном, ни на общественном положении подвергшихся взысканию лиц. И совсем редко применяются высшие меры дисциплинарного взыскания - увольнение с работы или понижение в должности.

Исследователи доказывают целесообразность применения мер дисциплинарного воздействия. Неоднократно предлагаются различные меры как материального, так и морального характера для стимулирования добросовестного и хозяйского отношения к недрам [[92]]. Неоправдавшиеся пока надежды на эти факторы стимулирования рационального и комплексного использования недр можно объяснить несовершенством контроля со стороны государства за деятельностью отдельных работников, трудностью установления конкретной вины в правонарушениях, отсутствием системы стимулирования рационального использования недр и их охраны и т. д.

Важную роль в обеспечении эффективности пользования недрами всеми юридическими и физическими лицами призвана сыграть административная ответственность. Этот вопрос достаточно изучен в литературой [[93]]. Безусловно ее важность очень велика, поскольку данная ответственность применяется оперативно и множеством органов. Закон "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР" 1991 г. впервые предоставил право применять административную ответственность органам Министерства экологии и биоресурсов Республики Казахстан. Эту ответственность могут применять также органы Министерства геологии и охраны недр Республики Казахстан. Разумеется, это значительно повышает эффективность административной ответственности. Вместе с тем, изучение практики свидетельствует о том, что в реальной жизни данный вид ответственности применяется очень слабо, да и то в тех случаях, когда он применялся, эффективность, по существу, была равна нулю.

Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. сделал существенный вклад в решении данной проблемы [[94]]. В нем предусматривалось десять составов правонарушений, за которые применялась административная ответственность. Это получило отражение в Законе "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях" от 01.01.01 [[95]]. Так, в нем предусматривается, что административная ответственность наступает за нарушение права исключительной государственной собственности Республики Казахстан на недра (ст.49); проведение работ по геологическому изучению недр без государственной регистрации (ст. 59); необоснованный отказ в производстве работ по геологическому изучению и предоставлению недр для добычи полезных ископаемых использования в иных целях 7 ст. 59-1); невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод (ст. 59-2); нарушение правил и норм при разработке проектов предприятий по добыче и переработке минерального сырья (ст. 59-3); необеспечение требований охраны недр при строительстве и вводе в эксплуатацию предприятий по добыче и переработке минерального сырья (ст. 59-4); несоблюдение проекта решений по добыче и переработке минерального сырья в части полноты извлечения и комплексности использования полезных ископаемых и компонентов раздельного складирования и сохранения отходов производства (ст. 59-5); нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья (ст. 59-6); нарушение требований по рациональному и комплексному учету состояния недр и движения запасов полезных ископаемых (ст. 60-1); искажение первичной и государственной отчетности по учету и переработке минерального сырья (ст. 60-2); необеспечение достоверного определения количества и качества полезных ископаемых при их добыче и переработке (ст. 60-3); повреждение наблюдательных и режимных скважин на подземные воды, маркшейдерских и геодезических знаков (ст. 60-4); выборочная отработка богатых участков месторождений (ст. 60-5); нарушение требований учета, утилизации и обезвреживания отходов производства (ст. 60-6); нарушение требований по ликвидации и консервации объектов пользования недрами (ст. 61-1); отказ или уклонение от предоставления органам государственного контроля за охраной недр информации об использовании минерального сырья (ст. 61-2); невыполнение предписаний органов государственного контроля за охраной и пользованием недрами, переработкой минерального сырья (ст. 61-3); дача должностным лицам указаний, связанных с нарушением законодательства о недрах и переработке минерального сырья (ст. 61-4); нарушение правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ (ст. 94); нарушение правил, норм и инструкций по хранению, пользованию и учету взрывчатых материалов (ст. 95).

Прежде всего, необходимо привести этот нормативный акт в соответствие с новой Конституцией Республики Казахстан 1995 г [[96]] в ст. 6 которой термин "исключительная" государственная собственности на недра не предусматривается, хотя конечно, по существу, государственная собственность на недра является исключительной, так как никто кроме государства не может иметь права собственности на недра. Недра могут быть переданы во владение и пользование, право же распоряжения является исключительной прерогативой государства.

Далее, Указ о недрах и недропользовании [[97]] прямо указывает, что переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию и не регулируется законодательством о недрах. Следовательно, предусматриваемые в Кодексе об административных правонарушениях вопросы переработки минерального сырья должны быть исключены и регулироваться специальным законодательством.

Не все виды административных правонарушений, предусмотренных Законом Республики Казахстан "Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР [[98]] учтены в Кодексе об административных правонарушениях. Так, например, невыполнение требований государственной экологической экспертизы. Законодательством о недрах и недропользовании предусматривается, что необходимым экологическим основанием для проведения операций по недропользованию является положительное заключение государственной экологической экспертизы на проведение этих операции и выданные на его основе разрешения на природопользование исполнительными органами ведающими вопросами охраны окружающей природной среды с включением в контракт соответствующих экологических требований как обязательных условий (ст. 50) Не соблюдение же этих требований должно повлечь за собой применение мер административной ответственности, но Кодекс об административных правонарушениях этого не предусматривает. Этот пробел необходимо устранить.

Административно-правовая охрана является одной из основных форм охраны недр в условиях перехода Республики Казахстан к рынку. Исследованию ее эффективности посвящено много научных работ специалистов в области правовых проблем охраны природы, в целом, и природных объектов, в частности. Конечно, некоторые предложенные ученными пути совершенствования административной ответственности были восприняты законодательной и правоприменительной практикой. Однако многие проблемы остаются актуальными, с одной стороны, потому, что сами нормы об административной ответственности все еще не совершенны, с другой стороны, потому, что для безусловного применения действующей системы норм об административной ответственности за нерациональное недропользование нет определенных экономических и социальных условий (это вызвано как причинами объективного, так и субъективного характера).

Правовые нормы, определяющие экологические требования к недропользователям должны постоянно совершенствоваться особенно в условиях интенсификации добычи полезных ископаемых в Республике Казахстан в интересах настоящего и будущих поколений.

Мы считаем, что материальная ответственность (так же как и дисциплинарная) носит ограниченный характер, так как применяться она может только в отношении рабочих и служащих государственных геологических предприятий, в отношении же лиц, работающих на негосударственных геологических предприятиях (в том числе и иностранных) она может наступать только лишь, если это предусмотрено заключаемыми ими контрактами или договорами. Поэтому мы убеждены, что на эффективность пользования недрами и их охрану большее влияние окажет гражданско-правовая ответственность.

Общеизвестно, что гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения в настоящее время еще недостаточно эффективна как с точки зрения ее превентивного, так и компенсационного действия. В связи с этим дальнейшего развития требует конструкция гражданско-правовой ответственности. Так, справедливым представляет предложение о замене компенсационной ответственности штрафными мерами в тех случаях, когда невозможны расчет ущерба или восстановление состояния природных объектов [[99]],

Законом об охране окружающей природной среды провозглашается принцип полного возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, юридическим лицам
и народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов и другими нарушениями природоохранительного законодательства (ст. 74). Возмещение вреда должно осуществляться в соответствии с гражданским законодательством Республики Казахстан (как это и предусматривается законодательством об охране окружающей природной Среды).

Гражданский Кодекс Республики Казахстан [[100]] в п. 3 ст.1 устанавливает, что гражданское законодательство применяется к отношениям по использованию и охране природных ресурсов, когда эти отношения не регулируются специальным законодательством. Из этого следует, что отношения по использованию и охране недр регулируются гражданским законодательством, если законодательством о недрах и недропользовании они не регулируются. О чем свидетельствует и п. 3 ст. 4 Указа о недрах и недропользовании, прямо устанавливающий, что гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства, если они не урегулированы нормами данного Указа.

Это можно объяснить следующим:

- во-первых, однородностью имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, и имущественных отношений, регулируемых законодательством о недрах и недропользовании;

- во-вторых, пробелами законодательства о недрах, поскольку в нем не содержится ответа на многие вопросы (возмещение вреда, причиненного в процессе проведения операций по недропользованию; возмещение убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением условий контрактов на недропользование и т. д.).

Как правильно отмечалось в литературе, полный ущерб, причиненный охраняемым объектам природы, пока не поддается из-за сложности количественного и стоимостного учета всего комплекса неблагоприятных факторов, а также вторичных Подробнее см. об этом: Эффективность юридической ответсвенности в охране окружающей природной среды. – М. : "Наука", 1985. – С. 64-67 последствий, проявляющихся в течение длительного временить [[101]]. Принцип полного возмещения экологического вреда в отношениях природопользования не всегда может быть реализован [[102]]. На наш взгляд, когда речь идет о физических лицах, принцип полного возмещения вреда должен применяться неукоснительно, но когда речь идет о предприятиях, учреждениях и организациях (государственных, негосударственных, с иностранным участием и т. д.), которые нанесли ущерб окружающей природной среде, носящий по своей природе необратимый характер, не всегда можно вести речь о возможности полного возмещения ущерба. Здесь должен быть разработан соответствующий механизм, который соответствовал бы требованиям законов рынка и учитывал бы опыт развитых зарубежных государств в этой области.

Не всегда экономически реально взыскание соответствующих сумм для полного возмещения экологического вреда в отношении природопользования. Кроме того, требование их уплаты не всегда экономически целесообразно: желательно, чтобы недропользователи имели достаточно средств на пресечение нарушения и ликвидацию его последствий своими силами (например, оперативный ремонт очистных сооружений, очистка территории и т. п.). Наконец, если убытки все же полностью и своевременно взысканы, не существует почти никаких гарантий того, что необходимые денежные средства будут полностью и своевременно израсходованы на возмещение вреда, причиненного соответствующими нарушениями.

Разумеется, экологические и экономические интересы всегда должны совпадать между собой. Мы не можем на данном этапе развития нашего государства обеспечить экологические интересы в ущерб экономическим и наоборот. Дело заключается в том, чтобы данная проблема решалась каждый раз с учетом конкретных обстоятельств. Нельзя допустить, под видом развития экологии, нанесения ущерба экономике, но вместе с тем, нельзя допустить под видом развития экономики - экологии. Развивать экономику, обеспечить охрану окружающей среды - вот главное требование сегодняшнего дня.

К сожалению, действующее законодательство, хотя и провозглашает принцип полного возмещения ущерба, вместе с тем не решает все вопросы, связанные с этой проблемой.

На наш взгляд, учитывая переход нашего государства к рыночным отношениям и имея в виду особенности природных богатств (земли, недр и т. д.) возможно назрела необходимость принятия специального Закона об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде. В этом законе можно было бы предусмотреть:

1) особенности возмещения ущерба, причиненного окружающей природной среде;

2) характер механизма воздействия права на экологические правоотношения. Разумеется, следует иметь в виду характер самих объектов права. В этой связи вновь встает вопрос, насколько принцип полного возмещения ущерба, закрепленный во всех цивилизованных странах, применим на рассматриваемый случай. Как уже говорилось выше, подход здесь должен быть дифференцированным: когда речь идет о физических лицах и когда речь идет об юридических лицах. Мы считаем, что принцип "загрязнитель платит" здесь также должен найти свое отражение. Ясно, что для подобного подхода нам необходимо решить две проблемы:

1) механизм воздействия государства на экологические правоотношения;

2) выяснить методику возмещения причиненного вреда.

Мы глубоко убеждены в том, что для решения многих проблем, связанных с ответственностью, необходимо заключение ряда международных соглашений. И в этом направлении уже достаточно сделано - Республика Казахстан активно участвует в международно-правовом регулировании вопросов охраны окружающей природной среды. Однако, учитывая огромный интерес иностранных инвесторов к нашим недрам и находящимся в них полезным ископаемым, необходимо законодательно закрепить основное правило: возможность иностранных (а также и национальных) недропользователей обеспечить эффективность пользования недрами и их охраны.

В обеспечении рационального и комплексного использования недр и их охраны немаловажное значение имеет уголовная ответственность. Мы сознаем, что ее роль в этом плане несколько ограничена. Тем не менее, в решении ряда конкретных проблем, уголовная ответственность может оказаться эффективной.

Однако, практика пока еще не знает ни одного случая привлечения к уголовной ответственности за нарушение законодательства о недрах ни наших граждан, ни тем более иностранных.

В уголовных кодексах бывших союзных республик не было ни одной нормы, которая предусматривала бы ответственность за нерациональное использование недр. Переход к рыночным отношениям заставляет нас по-новому смотреть на проблему уголовной ответственности.

Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. предусматривал наступление уголовной ответственности за самовольную добычу полезных ископаемых; самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых; невыполнение требований по приведению ликвидируемых и консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее экологическую и техническую безопасность персонала и населения, а также требований по сохранению месторождений, горных выработок и буровых скважин на время консервации; невыполнение требований по захоронению отходов производства и сброса сточных вод; допущение потерь складируемых вредных продуктов и отходов минерального сырья; нарушение и утрату, уничтожение, похищение маркшейдерской, геологической и учетно-технологической документации, а также дубликатов проб полезных ископаемых и зерна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений; умышленное искажение либо уничтожение первичной государственной статистической отчетности по учету добычи и переработки минерального сырья; проведение работ, связанных с пользованием недрами, методами и способами, создающими угрозу для безопасности населения, загрязнение окружающей природной среды (ст. 73)[[103]].

Как уже говорилось выше, Указ о недрах и недропользовании не содержит норм, предусматривающих наступление ответственности за нарушение законодательства о недрах. Уголовный Кодекс Казахской ССР был дополнен статьей 159-2, согласно которой, нарушение правил пользования недрами, повлекшее или могущее повлечь причинение ущерба, окружающей среде, природным ресурсам наказывается лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или исправительными работами на срок до двух лет или лишением свободы на срок до трех лет (ч. 1 статьи). Те же действия, повлекшие гибель людей или иные тяжкие последствия наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет (ч. 11 статьи) .

Разумеется состав данной статьи подлежит дальнейшему изучению, но по крайней мере ясно, что на сегодняшний день, когда наше государство находится на начальном этапе своего становления, нельзя оставлять без четкой правовой регламентации отношения, связанные с использованием наших полезных ископаемых. Как уже отмечалось, в условиях переходного периода к рыночным отношениям, когда недра признаются материальной основой суверенитета республики, нельзя обойтись без ужесточения мер наказания.

В юридической литературе давно дискутируется проблема о том, как обеспечить в уголовно-правовом порядке рациональное использование природных ресурсов. Не вдаваясь в подробности этого обсуждения, мы хотим полностью согласиться с в том, что в новом Уголовном Кодексе Республики Казахстан должна быть специальная глава об уголовной ответственности за экологические правонарушения [[104]].

Разумеется, при этом мы должны учитывать уже действующие нормативные акты, такие как Закон, об охране окружающей природной среды, Указ о недрах и недропользовании, Указ о земле и т. д. При этом нам думается, что недрам в Уголовном Кодексе должен быть посвящен ряд статей: самовольный захват недр; нарушение права государственной собственности на недра; сверхплановые потери полезных ископаемых; сверхплановое разубоживание полезных ископаемых; нарушение правил техники безопасности, приведшее к тяжелым последствиям.

Мы считаем, что наравне с применением мер уголовной ответственности за должностные преступления, такие как, злоупотребление властью или служебным положением (ст. 143 УК Казахской ССР); превышение власти или служебных полномочий (ст. 144 УК Казахской ССР); бездействие власти или халатность (ст. 145 Ук Казахской ССР [[105]]. необходимо ввести новые нормы, которые были бы связаны с особенностями недр как объекта права.

Совершенно очевидно, что тот факт, что Уголовный Кодекс содержит только одну статью, предусматривающую наступление ответственности за нарушение правил пользования недрами, не способствует повышению эффективности уголовной ответственности в обеспечении рационального использования недр и их охраны.

Таковы, на наш взгляд, основные проблемы повышения эффективности ответственности за нарушение законодательства о недрах.

Заключение

Дальнейшее развитие Республики Казахстан и укрепление ее суверенитета во многом зависят от эффективности использования месторождений полезных ископаемых. Поэтому, четкое регулирование отношений по использованию и охране недр в настоящее время становится одной из важнейших задач, стоящих перед государством. Особую актуальность данная проблема приобретает в связи с привлечением иностранных инвесторов к освоению богатств недр. К сожалению, действующее законодательство не решает многие вопросы, связанные с разработкой месторождений полезных ископаемых иностранными юридическими и физическими лицами. В полной мере не решены многие аспекты правового регулирования отношений по использованию и охране недр национальными инвесторами.

Проведенный нами анализ теоретической литературы и действующего законодательства позволяет нам прийти к выводу о том, что для дальнейшего развития и совершенствования отношений по использованию и охране недр необходимо:

усилить действенность надзорной и контрольной функций органов государственного управления недрами;

разработать и принять Кодекс о недрах и недропользовании. В нем, желательно, по-новому определить понятие "недр" как объекта права. Предусмотренное в Указе Президента Республики Казахстан "О недрах и недропользовании" от 01.01.01 г. понятие недр, в полной мере не отражает характер данного природного объекта. Недра - это часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих материалов и веществ, захоронения вредных отходов производства, сброса сточных вод. Кодекс должен также решить вопросы ответственности.

Надо отметить, что в настоящее время некоторые законодательные акты предусматривают нормы об ответственности недропользователей за нарушение законодательства. Однако действенность этих норм во многих случаях снижается из-за того, что до сих пор не разработан порядок возмещения убытков, причиняемых государству в результате нехозяйского отношения к недрам. Поэтому для повышения эффективности законодательства о недрах необходимо устранить данный пробел.

Желательно разработать также законы, О порядке разработки твердых полезных ископаемых, О порядке разработке общераспространенных полезных ископаемых;

повысить уровень экологического сознания населения. Это означает, что каждым гражданином выработаны и усвоены определенные правила поведения при освоении природных богатств, в том числе недр. На этапе перехода к рыночным отношениям, когда возрастает роль человеческого фактора в решении стоящих перед страной социально - экономических проблем, вопросу воспитания хозяйского отношения к природным богатствам должно быть уделено самое серьезное внимание;

учитывать опыт развитых зарубежных стран при построении системы органов управления недрами и законодательном обеспечении пользования и охраны отдельных месторождений полезных ископаемых.

для повышения эффективности использования и охраны недр необходимо создание специального органа. Таким органом мог бы быть Государственный Совет (или агентство) по минеральным ресурсам при Правительстве республики. В задачи Совета можно было бы включить, разработку единой минерально-сырьевой политики страны, координацию деятельности различных министерств и ведомств, занимающихся минерально-сырьевой базой и осуществляющих в том числе внешне экономическую деятельность;

необходимо разработать научно-обоснованную концепцию управления недропользованием, охраной недр и геологоразведочными работами. Концепция должна базироваться на принципах невмешательства государства в деятельность геологоразведочных и добывающих предприятий, обеспечиваемое через акционирование предприятий, рационального совмещения территориального и отраслевого принципов управления и соблюдения их интересов, стимулирования конкуренции и развития частных предприятий и создания равных условий доступности к информации о недрах, разработке и добыче полезных ископаемых;

- в Кодексе о недрах и недропользовании должны найти отражение составы правонарушений. В Уголовном Кодексе Республики Казахстан должен быть специальный раздел, посвященный преступлениям в области охраны окружающей природной среды.

Таковы некоторые выводы и предложения, реализация которых, на наш взгляд, могла бы способствовать развитию и совершенствованию природоохранительных отношений.

Литература

[1] Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» от 01.01.01 г. ЭКО – курьер 1991. – 19 сентября.

[2] Конституция Республики Казахстан. – Алматы, 1995.

[3] Мухитдинов проблемы пользования недрами. – Алма-Ата : «Наука», 1972.

[4] СУ РСФСР, 1920, Ж 36, ст. 171

[5] «Горное дело», 1921, ЖЭ.

[6] РСФСР, 1923, М2 54, ст. 530

[7] Вестник цик снк сто СССР, 192З, Я2З 19.

[8] В горнодобывающей промышленности было создано 25 концессионных предприятиях—см. подробнее об этом —ленинское учение о госкапитализме в переходный период к социализму. М 1969.

[9] ЦГНАХ СССР. ф 7024. оп. 1.. л.21

[10] СЗ СССР, 1927, Ж 63, т. 687

[11]См. об этом подробнее; Лисковец БА. — правовые вопросы охраны недр. В кн.: Правовые вопросы охраны природы в СССР. – М., 1965. – С. 274-277; Мухитдинов НБ. — Правовая охрана недр. - В кн.: Правовая охрана природы в казахской ССР. – Алма-Ата: «Наука», 1977. – С. 213-216

[12] Изменение и дополнение см. Ведомости Верховного совета СССР, 979, Х 39, ст. 643

[13] одним из первых Кодекс о недрах был принят в Казахской ССР – Алма-Ата: Казахстан, 1976

[14] 3акон «об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» от 01.01.01г. – Эко - курьер, 1991. – 19 сентября.

[15] Кодекс о недрах и переработки минерального сырья. Алма-Ата, 1992

[16] см. «Казахстанская, правда», 22 июля 1995г

[17] Казахстанская, правда», 28 июля 1995г.

[18] Панорама 15 ноября 1996 г

[19] «О земле и недропользовании». Официальней текст Указов Президента Республики Казахстан. — Алматы «Жетi Жаргы>, 1996.

[20]Законы и постановления, принятые на УII сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая - 24 июня 1992 г.), т. 1 - Издание Верховного Совета Республики Казахстан. Алма-Ата, 1992.

[21] Конституция Республики Казахстан — Алматы: Жетi Жаргы», 1995

[22] Мухитдинов Н Б - Закон Республики Казахстан об охране окружающей природной среды н казахской ССР: проблемы и особенности их решения. «государство и право», 1992, М 8.

[23] Башмако т. с. Право пользовании недрами в СССР. М., 1974; Сыродоев НА. — правовой режим нер. М.,.1969. ((Ученые записки вниисз», 1969, вып.1б; — Правовые проблемы пользования недрами. Алма —Ата: «наука», 1972 и др.

[24] Коган МЕ. - право государственной собственности на ведра земли в СССР. (Автор канд. Диес.). М., 1955.

[25]Платуха в. г. право обеспечения рационального и комплексного использования недр земли в СССР. Автореферат канд. Свердловск, 1996, с. 3.

[26] Панфилов. С.И — проблемы комплексного освоен недр. М.: «Знание», 1990, с. 7.

[27] Сыродоев НА, К вопросу о понятии недр и правовой классификации полезных ископаемых. «правоведение», 1966, с. 83.

[28] —Правовые проблемы пользования Недра. Алма-Ата Наука>, 1972.

[29] – Основы горного права. Алма-Ата: <Казахстан», 1983, с. 40.

[30]Якушев в. Е., славин ви. — Общая геология. (Под ред. Хаина ВЕ.). М.: Издательство мгу, 1988, с. iбЗ

[31] см. об этом: Маковский л. в. — Городские подземные транспортные сооружения. М.: <С 19?9.

[32] Панфилов комплексного освоения недр. М: «Знание», 1990, с. 10.

[33] Еренов ЛЕ. проблемы правовой охраны. «Известия АН Каз ССР». (Серия общественный наук). 1974,с.84.

[34] Гладков. Н. А. проблема охраны ПРИРОДЫ И ее народнохозяйственное значение м., 1968, с. 8.з

[35] Мухитдинов НБ. Правовая охрана недр. В кн.: Правовая охрана в Казахской ССР. Алма-Ата: «Наука», 1977, с. 217.

[36] Баисалов СБ. Правовая охрана вод. В кн.: Правовая охрана природы в Казахской ССР. Алма-Ата:>Наука», 1977,с. 140-149.

[37] «Казахстанская, правда», 10 января 1997г

[38] Фаткуллин общей теории социалистической правовой надстройки. Казань, 1980, т.1, с. 19. , , Ильяшенко обеспечение рационального природопользования. Алма-Ата, 1985

[39] Сорокин правового регулирования. М., 1976, с. 7-8. ЦС

[40] Атаманчук советского государственного управления. М., 1980, с. 57

[41] более подробно см; Атаманчук советского государственного управления. М., 1980, с. 57 - Основы горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983; Петров право России. М., 1995г.; его же - Земельное право России. М., 1995 г

[42] - Экономика минерального сырья. М., 1975, с.5

[43] ^.обзор точек зрения по этому поводу см. - Земельные правоотношения в СССР. М., 1958, с.49-54; - Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1975, с. 25-26; - Основы горного права. Алма-Ата: «Наука», 1983, с. ; и др

[44] в соотвествии со ст. 54 Указа о недрах и неджропользовании. - Алматы: « Жеті Жаргы», с. 234-235

[45] Хозяйственная реформа, управления и право. М., 1973; Правовые проблемы руководства и управления промышленностью. М., 1973; - Организация советского государственного управления, М., 1984;

[46] , '-Б., - Правовое обеспечение рационального природопользования. Алма-Ата^ 1<|>85(г. и-др. / /у/^«Казахстанская правда» 1997г., 5 марта

[47] п. п. 6,7 Конституции Республики Казахстан от 01.01.01г.- Алматы: «Жеті Жаргы»,1995. См. также Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу Закона) от 18 декабря 195 г. «О Правительстве Республики Казахстан» («Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан») 1995г.№ 23 ст. 145

[48] Законы и постановления, принятые на VII сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая. д-24 июня 1992г.), т I Издание Верховного Совета Республики Казахстан. Алма-ата, 1992.

[49] «Советы Казахстана «, 1994, 9 апреля.

[50] Правовые вопросы охраны природы в Казахской ССР. Алма-Ата: «Наука», 1977.

[51] Mineral Location Law of 18Stat. 91

[52] Mineral Leasing Act of 19Stat. 437

[53] LMineral Leasing Act for Asquired Lands of 19Stat. 913

[54] The general mining laws. 30. U. S.С 21-50.

[55] Outer Continental Shelf Lands Act of 19Stat. 462.

[56] ТҺе general mining laws. 30. U. S.C. 21-50

[57] Ronald W. Tank – Legal aspect of Gtology. New York and London Plenum press 1983?p 295 – 298.

[58] Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. – М: Издательская группа «Прогресс» «Универс», 1993, с. 485 – 491.

[59] - Обща теория социалистического права. Свердловск, 1964, с. 198

[60] С, Фарукшин M. X. - Ответственность по советскому законодательству. М: «Юридическая литература», 1971, с. 189

[61] - Санкция и ответственность по советскому праву. М.: Издательство МГУ, 1981, с. 128

[62] Байсалов СБ. Водное право Казахской ССР. Алма-Ата, 1966; его же - К вопросу кодификации водного законодательства Казахской ССР.- В сб.: «Вопросы кодификации водного законодательства Союза ССР и союзных республик». М., 1963; Шайбеков советского водного законодательства. «Труды Алма-Атинского юридического института», т. I. Алма-Ата, 1955

[63] , , - Юридическая ответственность в области охраны ікружающей природной среды. Киев, 1978, с. 28-30

[64] - Основы горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983, с. 34-68

[65] - Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964, с. 198.

[66] - Предмет и система земельного права. Алма-Ата? «Наука» , 1980, с. 16-18

[67] - Система юридических гарантий применения советских правовых норм. «Правоведение», 0971,№3, с. 51

[68] С, - Ответственность по советскому законодательству. М., 1971, с. 43

[69] , О - Юридическая ответсвенность в области охраны окружащер среды. Киев, 1978, с. 17

[70] Халфина P. O. - Общее учение о правоотношении. М, 1974, с. 317

[71] Эффективность правовых норм. М.,1980; Иконицкая эффективности в земельном праве. М., 1979; Никитинский норм трудового права. М., 1971; Шахов гарантии в трудовом праве и их эффективность. Автореф. кан. дисс. Свердловск, 1975; Страутманис земельного законодательства. «Советское государство и право», 1974, № 12; С, Чечот правового регулирования и методы ее выявления. «Советское государство и право», 1965, № 8; Эффективность природоохранительного законодательства. Алма-Ата: «Наука», 1988

[72] Рабинович теории законности развитого социализма. Львов, 1979, с. 83

[73] Ротань природа норм труда и их эффективность. «Правоведение», 1974, с. 87-8?

[74] И Смирнов правового регулирования труда на предприятии. М., 1968

[75] Эффективность правовых норм. М, 1980, с. 35

[76] «ЭКО-курьер», 1991, 19 сентября

[77] - Общая теория социалистического права. Вып. 2, с. 198

[78] Этого не учитывают и , которые включают в основу классификации видов юридической ответственности наряду с характером правонарушения и применяемой санкции привлечения к ответственности. - Материальная ответственность рабочих и служащих на предприятии, с. 22

[79] - Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок. "Ученые записки Тартуского государственного университета", вып182, с. 206

[80] - Предмет советского административного права. Издательство МГУ, 1967, с. 77

[81] , указ. работа, с.

[82] указ. работа, с. 150; - Административная ответственность, с. 9

[83] Более характерно для административной ответственности возложение ее во внесудебном порядке. - - Предмет советского административного права, с. 85

[84] Этот вопрос достаточно исследован в литературе - - Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964, с. ; - Причинная связь как основание ответственности по советскому гражданскому праву. Автореферат канд. дисс. М., 1961, с. 7; - Понятие и основание имущественной ответственности. "Советское государство и право", 1970, с.; и др

[85] , указ. работа, с. 7; - Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М. : "Наука", 1968, с. 12 и др

[86] Поэтому нельзя согласиться с утверждением, будто главная особенность гражданско-правовой ответственности заключенна не в ее имущественном характере, а в сфере действия (см. С, , указ, работа, с. 204). Сфера действия, то есть предмет регулирования, как раз и определяет имущественный характер гражданско-правовой ответственности, что является одной из основных ее особенностей, отличает ее от многих других отраслевых видов ответственности, для которых имущественные санкции не является основными

[87] - О соотношении материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву и имущественной ответственности по гражданскому праву. "Вестник Ленинградского университета", № 17, вып. 3, 1963, с. 92

[88] - Об отличии материальной ответственности по трудовому праву от гражданско-правовой ответственности за ущерб. "Советское государство и право", 1955, № 5, с. 83

[89] - Материальная ответственность рабочих и служащих по советскому праву - один из видов юридической ответственности. "Труды ВЮЗИ", т V, М., 1966, с. ; Такой же точки зрения и схожей аргументации придерживаются и - Материальная ответственность рабочих и служащих на предприятии, с.

[90] - О понятии материальной ответственности рабочих и служащих по советскому трудовому праву. "Советское государство и право", 1964, № 1, с. 122

[91] - Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей природной среды. "Советское государство и право", 1977, № 9; - Показатели и критерии эффективности гражданско-правовой ответственности в области охраны природы. - В кн. УЦ--: Право и охрана природы. М., 1979; - Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979; - Охрана земель от водной и ветровой эрозии. "Советская юстиция", 1974, № 2; и

[92] См. например, - Юридическая ответственность должностных лиц в сфере рационального природопользования. - В кн. : Охрана окружающей природной среды: управление, право. Киев, 1981, с. 54

[93] См. например: Эффективность юридической ответственности в охране окружающей природной среды. М. : "Наука", 1985, с.; Эффективность природоохранительного законодательства. Алма-Ата : "Наука", 1988, с. ; и др.

[94] - Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. предусматривал административную ответственность наряду с другими видами ответственности. Были внесены соответствующие измнения в Кодекс об административных правонарушениях Казахской ССР 1984 г

[95] Законы и постановления, принятые на IX сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (10-15 апреля 1993 г.), т. II - Издание Верховного Совета РК. Алматы, 1993

[96] Конституция Республики Казахстан. - Алматы : "Жеті-Жаргы", 1995

[97] о земле. О недрах и недропользовании". Официальный текст Указов Президента Республики Казахстан. - Алматы : "Жеті-Жаргы", 1996.

[98] "ЭКО-курьер", 1991, 19 сентября

[99] »\ - Правовое стимулирование рационального

природопользования. Киев, 1981, с. , 105.

[100] Гражданский Кодекс Республики Казахстан, принятый II сессией Верховного Совета РК 13 созыва - 27 декабря 1994 г. Алматы, 1995

[101] Эффективннсть природоохранительного законодательства (на материалах Казахской ССР)/ Еренов Н. Б., и др. - Алма-Ата : "Наука", 1988, с. 140

[102] Подробнее см. об этом : Эффективность юридической ответственности в охране окружающей природной среды. М. : "Наука", 1985, с. 64-67

[103] "Советы Казахстана", 1994, 11 ноября

[104] - Основы горного права. Алма-Ата : "Казахстан", 983, с. 243-245

[105] Уголовный Кодекс Казахской ССР. Алма-Ата : "Казахстан", 1983.

его же ОСНОВЫ горного права. Алма-Ата: «Казахстан», 1983; его же главы — Право государственной собственности на природные ресурсы; правовая охрана недр. В кн. Правовая охрана природы, а Казахской ССР. Алма-Ата: «Наука», 1977; Закон об охране окружающей природной среды Республики Казахстан: проблемы и особенности их решения. «государство и право», 1992, Ж 8 и др.