Комментарий к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (стр. 6 )

по распоряжению начальника Госгортехнадзора России.

С 2006 г. заключения экспертизы деклараций промышленной безопасности рассматриваются в центральном аппарате Ростехнадзора¹.

Срок утверждения (или принятия решения об отказе в утверж­дении) заключения экспертизы не должен превышать 30 дней со дня поступления заключения экспертизы.

Заключение экспертизы рассматривается в соответствии со спецификой объекта экспертизы на предмет:

его соответствия требованиям к оформлению заключения эк­спертизы;

соответствия проведения экспертизы условиям лицензии, вы­данной экспертной организации;

участия в проведении экспертизы экспертов, прошедших ат­тестацию в соответствии с Правилами аттестации экспертов, при­нятыми Наблюдательным советом Единой системы оценки соот­ветствия на объектах, подконтрольных Ростехнадзору;

соблюдения требований, предъявляемых к проведению экспер­тизы промышленной безопасности;

использования при проведении экспертизы нормативных до­кументов, методик и других документов, утвержденных или согла­сованных Госгортехнадзором России;

использования необходимых и допущенных для проведения экспертизы контрольного, испытательного и диагностического оборудования и средств измерений.

В случае отказа с утверждением заключения экспертизы руководс­тво территориального органа принимает решение о необходимости проверки соблюдения лицензионных требований и условий эксперт­ной организацией, подготовившей это заключение экспертизы.

ФЗ и другие нормативные правовые акты не регулируют по­рядок обжалования экспертного заключения. В соответствии с ПБ 03-246 заключение экспертизы может быть оспорено заказ­чиком в установленном порядке. Наиболее распространенным и конституционным является судебный порядок.

5. В соответствии с ПБ 03-246 весь процесс проведения экс­пертизы должен быть документирован. Этот процесс состоит из следующих этапов:

предварительный этап;

заявка, план-график, договор или другие документы, устанав­ливающие условия проведения экспертизы;

процесс экспертизы;

выдача заключения экспертизы.

Экспертиза проводится на основании заявки заказчика или других документов в соответствии с согласованными экспертной организацией и заказчиком условиями.

Экспертная организация приступает к проведению эксперти­зы только после получения комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме 2 соответствии с требованиями дейс­твующих нормативных технических документов.

Требования к оформлению заключения экспертизы промыш­ленной безопасности также установлены в ПБ 03-296.

Заключение экспертизы включает:

наименование заключения экспертизы;

вводную часть, содержащую основание для проведения экспер­тизы, сведения об экспертной организации, сведения об экспертах и наличии лицензии на право проведения экспертизы промыш­ленной безопасности;

перечень объектов экспертизы, на которые распространяется действие заключения экспертизы;

данные о заказчике;

цель экспертизы;

сведения о рассмотренных в процессе экспертизы документах (проектных, конструкторских, эксплуатационных, ремонтных, де­кларации промышленной безопасности), оборудовании и т. д., с указанием объема материалов, имеющих шифр, номер, марку или другую индикацию, необходимую для идентификации (в зависи­мости от объекта экспертизы);

краткую характеристику и назначение объекта экспертизы;

результаты проведения экспертизы;

заключительную часть с обоснованными выводами, а также ре­комендациями по техническим решениям и проведению компен­сирующих мероприятий;

приложения, содержащие перечень использованной при экс­пертизе нормативной технической и методической документации, актов испытаний (при проведении их силами экспертной органи­зации).

Заключение экспертизы подписывается руководителем экс­пертной организации, заверяется печатью экспертной организа­ции, прошивается с указанием количества сшитых страниц и пе­редается заказчику. В соответствии с частью 4 статьи 13 заключе­ние экспертизы промышленной безопасности рассматривается и утверждается федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности или его территориальны­ми органами. Порядок утверждения заключения экспертизы ус­тановлен в РД 03-298.

6. Развитие промышленности, создание новых и эксплуатация действующих опасных производственных объектов затрагивают многие общественные интересы — экологические, санитарно-ги­гиенические, экономические и другие. По этой причине в отно­шении объектов экспертизы промышленной безопасности могут проводиться иные виды экспертиз, в том числе экологическая, са­нитарно-гигиеническая, экономическая и др. Порядок проведения таких экспертиз регулируется соответствующими актами законо­дательства. К ним относятся Закон о ЧС, Федеральный закон «Об экологической экспертизе»1 и другие федеральные законы, и иные нормативные правовые акты.

Статья 14. Разработка декларации промышленной бе­зопасности

1. Разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею
угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению
аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации
опасного производственного объекта в соответствии с требо­ваниями промышленной безопасности, а также к локализации
и ликвидации последствий аварии на опасном производственном
объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение
масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в
случае аварии на опасном производственном объекте.

Перечень сведений, содержащихся в декларации промыш­ленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти в области про­мышленной безопасности.

2. Настоящим Федеральным законом устанавливается обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получают­ся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в приложении 2 к настоящему Федеральному закону. Обязательность разработки деклараций промышленной бе­зопасности опасных производственных объектов, неуказанных в абзаце первом настоящего пункта, может быть установлена Правительством Российской Федерации, а также в соответс­твии со своими полномочиями федеральным органом исполни­тельной власти в области промышленной безопасности.

3. Декларация промышленной безопасности разрабатыва­ется в составе проектной документации на строительство,
расширение, реконструкцию, капитальный ремонт, техничес­кое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае изменения сведений, содержа­щихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности.

Для опасных производственных объектов, действующих на день вступления настоящего Федерального закона в силу, декла­рации промышленной безопасности разрабатываются в сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации.

4. Декларация промышленной безопасности утверждается
руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Руководитель организации, эксплуатирующей опасный про­изводственный объект, несет ответственность за полноту и достоверность сведений, содержащихся в декларации промыш­ленной безопасности, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Декларация промышленной безопасности, разрабатыва­емая в составе проектной документации на расширение, тех­ническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, проходит экспертизу промышлен­ной безопасности в установленном порядке. Проектная доку­ментация на строительство, реконструкцию, капитальный ре­монт опасного производственного объекта, содержащая декла­рацию промышленной безопасности, подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

6. Декларацию промышленной безопасности представляют органам государственной власти, органам местного самоуправ­ления, общественным объединениям и гражданам в порядке, ко­торый установлен Правительством Российской Федерации.

1. Целью декларирования промышленной безопасности явля­ется информирование заинтересованных органов и лиц об основ­ных опасностях и рисках крупных аварий, а также о принимаемых мерах безопасности на опасном производственном объекте. Декла­рация промышленной безопасности является основой для приня­тия решений по предупреждению аварий и снижению тяжести их последствий, в том числе для безопасности населения и террито­рии, зашиты окружающей природной среды.

Декларирование промышленной безопасности (в различных документах именуемое как «декларирование безопасности», «де­кларирование безопасности промышленных объектов», «отчет о безопасности» и т. д.) отражено в следующих международных до­кументах:

Конвенция 174 о предотвращении крупных промышленных аварий (МОТ, 1993 г.);

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий;

Директивы «Севезо» и «Севезо-2».

В Российской Федерации наряду с ФЗ отношения в облас­ти декларирования промышленной безопасности регулируются Постановлением о декларировании, РД-03-14, ПБ 03-314 и РД 04-2712.

Декларация представляет собой документ, в котором пред­ставлены результаты всесторонней оценки риска аварии, анализа достаточности принятых превентивных мер, в том числе инфор­мации о готовности организации к эксплуатации опасного про­изводственного объекта в соответствии с требованиями промыш­ленной безопасности, а также к локализации и ликвидации пос­ледствий аварии на опасном производственном объекте.

Перечень сведений, содержащихся в декларации, и порядок ее оформления определены РД-03-14, в котором установлены конк­ретные требования к отдельным структурным элементам деклара­ции, приложениям и составу информации.

Декларация должна включать следующие структурные элемен­ты: титульный лист; данные об организации — разработчике декла­рации; оглавление; Раздел 1 «Общие сведения»; Раздел 2 «Резуль­таты анализа безопасности»; Раздел 3 «Обеспечение требований промышленной безопасности»; Раздел 4 «Выводы»; Раздел 5 «Си­туационные планы». В обязательных приложениях к декларации следует предусматривать два отдельно оформляемых приложения: приложение 1 «Расчетно-пояснительная записка»; приложение 2 «Информационный лист».

Результаты анализа безопасности (риска) должны быть обос­нованы и оформлены таким образом, чтобы расчеты и выводы, представленные в расчетно-пояснительной записке, могли быть проверены и повторены специалистами, которые не участвовали при первоначальном анализе.

Разработчики декларации могут применять любые обоснован­ные модели и методы расчета. Обоснование применяемых моделей и методов расчета, а также результатов оценки риска приводится в расчетно-пояснительной записке. В декларации приводятся основ­ные результаты расчетов. Для обоснования применяемых моделей и методов расчета следует указать организацию, разработавшую их, принятые допущения, предположения, значения исходных данных, литературные ссылки на используемые материалы. При изложении результатов оценки риска в расчетно-пояснительной записке следует указать влияние исходных данных на рассчиты­ваемые показатели опасности.

Приоритетными для проведения анализа риска являются мето­дические документы, согласованные или утвержденные федераль­ными органами исполнительной власти. При анализе соответствия условий эксплуатации объекта действующим нормам и правилам безопасности следует учитывать полноту и своевременность вы­полнения организацией предписаний органов надзора.

При оценке риска аварий следует проанализировать различные сценарии, отражающие как наиболее типичные и вероятные, так и маловероятные события. Например, следует учитывать последствия аварийных ситуаций с частичной и полной разгерметизацией оборудо­вания. Также следует детально выявить условия и оценить вероятность реализации сценариев аварий с причинением вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде. Ущерб от возможных аварий следует оценивать в натуральных или денежных единицах с учетом прямых потерь имущества организации, затрат на ликвидацию аварии, социально-экономических потерь (затрат на компенсацию пострадавшим), косвенного ущерба (упущенной выгоды), экологи­ческого ущерба и потерь от выбытия трудовых ресурсов.

При оценке риска необходимо преимущественно использо­вать количественные методы. Количественные показатели риска аварии (частота возникновения аварии, вероятность поражения человека, индивидуальный, коллективный, социальный риск, ожидаемый ущерб и т. д.) определяются на основе объективных статистических данных, а также с использованием специальных количественных графоаналитических методов, методов имитаци­онного моделирования, с помощью построения полей потенциального территориального риска. Для специфических декларируемых объектов при отсутствии необходимых данных для количествен­ной оценки риска допускается использование качественной (экс­пертной) оценки с указанием, например, «высокой» или «низкой» вероятности реализации рассмотренных сценариев.

2. Комментируемый ФЗ установил обязательность разработки деклараций для опасных производственных объектов, на которых по­лучаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, равных или превышающих количества, указанные в приложении 2 к этому ФЗ.

Обязательность разработки деклараций может быть дополни­тельно установлена Правительством, а также в соответствии со своими полномочиями федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности. Постановлением о декларировании такое право предоставлено Ростехнадзору.

Не следует путать декларацию промышленной безопасности с декларацией о соответствии, предусмотренной Законом о техни­ческом регулировании. Они отличаются целями разработки (при­нятия), объектами, составом сведений и субъектами, которые их утверждают (принимают). Первая утверждается руководителем эксплуатирующей организации (заказчиком проекта), вторая при­нимается изготовителем продукции.

3. В ФЗ установлены случаи, в которых необходимо разрабаты­вать декларации. В частности, декларация разрабатывается в соста­ве проектной документации на строительство, расширение, реконс­трукцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, кон­сервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

Декларация уточняется или разрабатывается вновь при изме­нении сведений, содержащихся в ней, или изменении требований промышленной безопасности.

Декларация уточняется путем внесения в нее частичных измене­ний в случае, если эти изменения связаны с техническими и (или) технологическими изменениями на опасном производственном объекте, которые не влияют на условия безопасной эксплуатации и не увеличивают значения показателей риска аварии. Данные изме­нения прилагаются к декларации и согласовываются с управлением центрального аппарата Ростехнадзора, осуществляющим контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности на декларируемом опасном производственном объекте.

В соответствии с частью 4 статьи 14 ФЗ декларация утверж­дается руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект. Ответственность за полноту и досто­верность сведений, содержащихся в декларации, несет руководи­тель организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, в соответствии с законодательством Российской Федера­ции (см. комментарий к статье 17 ФЗ).

Оформленная надлежащим образом декларация и приложе­ния к ней представляются заказчиком в экспертную организацию. Экспертиза декларации проводится в рамках процедуры, опреде­ленной ПБ 03-246 (см. комментарий к части 5 статьи 13 ФЗ). Ввод­ная часть заключения экспертизы должна содержать сведения об организации, разработавшей декларацию.

В соответствии с ПБ 03-314 заключение экспертизы должно быть конкретным, объективным, аргументированным и доказательным. Формулировки выводов должны иметь однозначное толкование.

Замечания к декларации, выявленные по результатам экспер­тизы, должны сопровождаться ссылками на требования промыш­ленной безопасности.

Результаты проведенной экспертизы должны содержать оценку каждого структурного элемента декларации и приложений к ней с указанием наименования и номера структурного элемента.

Заключение экспертизы должно содержать выводы, включаю­щие обязательную оценку:

соответствия полноты и достоверности информации, пред­ставленной в декларации, требованиям промышленной безопас­ности;

обоснованности результатов анализа риска аварий на опасном производственном объекте, изложенных в декларации;

достаточности разработанных и (или) реализованных мер по обеспечению требований промышленной безопасности.

При оценке соответствия полноты и достоверности информа­ции, представленной в декларации, требованиям промышленной безопасности необходимо учитывать требования к составу и содер­жанию сведений, которые должны представляться в декларации, а также фактически состояние промышленной безопасности де­кларируемого объекта.

При оценке результатов анализа риска аварий необходимо учи­тывать:

обоснованность применяемых физико-математических моде­лей и использованных методов расчета;

правильность и достоверность выполненных расчетов по ана­лизу риска, а также полноту учета всех факторов, влияющих на конечные результаты;

вероятность реализации принятых сценариев аварий и возмож­ность выхода поразивших факторов этих аварий за границу санитарно-защитной (или охранной) зоны опасного производственно­го объекта, а также последствия воздействия поражающих факто­ров на население, другие объекты, окружающую среду;

достаточность мер предотвращения постороннего вмешатель­ства в функционирование опасного производственного объекта, а также противодействия возможным террористическим актам.

Решение об утверждении заключения экспертизы декларации промышленной безопасности опасных производственных объек­тов принимается в центральном аппарате Ростехнадзора с учетом заключения органов, МЧС России.

Проведение государственной экспертизы проектной докумен­тации, в том числе содержащей декларацию промышленной безо­пасности, регулируемся Градостроительным кодексом и постанов­лением Правительства.

6. В соответствии с Постановлением о декларировании руково­дитель организации, эксплуатирующей опасный производствен­ный объект:

а) представляет экземпляр декларации и заключения эксперти­зы в Ростехнадзор и (или) его соответствующий территориальный орган, а также в соответствующие федеральные органы исполни­тельной власти, которым предоставлено право осуществлять от­дельные функции нормативно-правового регулирования, специ­альные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности;

б) представляет копии декларации и заключения экспертизы
в федеральный орган исполнительной власти, в ведении кото­рого находится организация, эксплуатирующая опасный произ­водственный объект, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого эксплуатируется опасный производственный объект;

в) представляет копии декларации и заключения экспертизы в
заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а
также в орган местного самоуправления, на территории которого
эксплуатируется опасный производственный объект, на основании
мотивированного запроса этого органа;

г) обеспечивает доступ к декларации официальных представи­телей общественных объединений на основании мотивированно­го запроса руководителя общественного объединения, согласо­ванного с руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого эксплуатируется опасный производственный объект, при соблюдении установлен­ного порядка обращения со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну;

д) обеспечивает представление информационного листа (при­ложение к декларации) гражданам, проживающим на территории вблизи опасного производственного объекта, по их обращению.

Представление декларации имеет целью решение ряда сущес­твенных задач, включая:

создание условий для организации и осуществления федераль­ного контроля и надзора в области промышленной безопасности опасных производственных объектов;

повышение эффективности взаимодействия органов государс­твенной власти, органов местного самоуправления и обществен­ных объединений по проблемам обеспечения промышленной бе­зопасности опасных производственных объектов;

обеспечение деятельности в области охраны окружающей среды и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

обеспечение оптимального уровня информированности органов государственной власти, органов местного самоуправления, обще­ственных объединений и граждан о соблюдении требований про­мышленной безопасности на опасных производственных объектах.

Ростехнадзор обеспечивает представление копии декларации и заключения экспертизы в органы законодательной, исполнитель­ной и судебной власти по их запросам.

Руководители организаций, эксплуатирующих опасные про­изводственные объекты, руководители органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций (объединений), которым была представлена декларация и заклю­чение экспертизы, обязаны обеспечить защиту информации, свя­занной со сведениями, составляющими государственную или слу­жебную тайну, в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также учет и хранение указанных документов в ус­тановленном порядке.

Оригиналы декларации и заключения экспертизы, а также копии документов о представлении их в Ростехнадзор хранятся в организа­циях, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Сведения, представленные в декларациях промышленной бе­зопасности опасных производственных объектов, расположенных на территории Российской Федерации, и заключениях экспертизы, а также сведения о направлении этих деклараций и заключений в органы законодательной, исполнительной и судебной власти со­держатся в информационном фонде Ростехнадзора.

Статья 15. Обязательное страхование ответствен­ности за причинение вреда при эксплуатации опасного про­изводственного объекта

1. Организация, эксплуатирующая опасный производствен­ный объект, обязана страховать ответственность за причи­нение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производс­твенном объекте.

2. Минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте составляет для:

а) опасного производственного объекта, указанного в пунк­те 1 приложения 1 к настоящему Федеральному закону, в слу­чае, если на нем:

получаются, используются, перерабатываются, образовы­ваются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опас­ные вещества в количествах, равных количествам, указанным в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, или превы­шающих их, — 7 рублей;

получаются, используются, перерабатываются, образовы­ваются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опас­ные вещества в количествах, меньших, чем количества, ука­занные в приложении 2 к настоящему Федеральному закону, — 1 рублей;

б) иного опасного производственного объекта —- рублей.

1. Обязанность страховать гражданскую ответственность воз­ложена на организации, эксплуатирующие опасные производс­твенные объекты, статьями 9 и 15 комментируемого закона. Стра­хование ответственности за причинение вреда третьим Лицам в случае аварии на опасном производственном объекте, естествен­но вписываясь в рыночную структуру современной экономичес­кой системы страны, обеспечивает компенсацию ущерба от аварий независимо от финансового положения организации — причинителя вреда.

Объектом страхования здесь выступает имущественный инте­рес, связанный с обязанностью владельца источника повышенной опасности в силу законодательства возместить вред, причиненный третьим лицам и окружающей среде в результате аварии на опас­ном производственном объекте.

Осуществлять данный вид страхования имеют право страховые организации, получившие в установленном порядке лицензию Де­партамента страхового надзора Минфина России на добровольное страхование гражданской ответственности предприятий — источ­ников повышенной опасности, а также приложение к ней на стра­хование гражданской ответственности организаций, эксплуатиру­ющих опасные производственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей при­родной среде в результате аварии на опасном производственном объекте. Порядок осуществления данного вида страхования регла­ментируется Правилами страхования (стандартными) гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные произ­водственные объекты, за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде.

Страхование ответственности организаций, эксплуатирую­щих опасные производственные объекты, оформляется заключе­нием договора страхования, в котором указаны застрахованные объекты, размер страховой суммы, величина и порядок выплаты страховой премии, срок действия договора и другие положения. Неотъемлемой частью договора страхования являются вышеука­занные Правила страхования. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации2 при заключении договора страхования страхователь и страховщик могут договориться об изменении или исключении отдельных положений Правил страхования и об их дополнении.

2. Часть 2 настоящей статьи определяет минимальную вели­чину страховой суммы, которая устанавливается в зависимости от типа опасного производственного объекта. Под страховой сум­мой понимается сумма, в пределах которой страховщик обязуется выплатить страховое возмещение по договору страхования. Зако­ном определены только минимальные размеры страховых сумм, поэтому страхователь по согласованию со страховщиком вправе заключить договор страхования на сумму, превышающую данные величины. Наибольший размер минимальной страховой суммы установлен для объектов, на которых находится значительное ко­личество опасных веществ. Для таких объектов также обязательна разработка декларации промышленной безопасности (см. коммен­тарий к статье 14 закона).

Отнесение объекта к категории опасных производственных объектов и определение его типа осуществляются в процессе иден­тификации, которая применяется также при регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре (см. ком­ментарий к статье 2 ФЗ).

Контроль соблюдения требований законодательства в облас­ти промышленной безопасности, в том числе требований о нали­чии договора страхования ответственности, возложен на Ростехнадзор.

Статья 16. Федеральный надзор в области промышлен­ной безопасности

1. Федеральный надзор в области промышленной безопаснос­ти организуется и осуществляется в соответствии с законода­тельством Российской Федерации в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности.

Федеральный надзор в области промышленной безопаснос­ти осуществляется на принципах самостоятельности и неза­висимости от поднадзорных организаций.

Федеральный надзор в области промышленной безопаснос­ти осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Должностные лица федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности при исполнении своих должностных обязанностей имеют право:

посещать организации, эксплуатирующие опасные произ­водственные объекты;

знакомиться с документами, необходимыми для проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные про­изводственные объекты, требований промышленной безопас­ности;

осуществлять проверку правильности проведения техничес­ких расследований инцидентов на опасных производственных объектах, а также проверку достаточности мер, принимае­мых по результатам таких расследований;

выдавать организациям, эксплуатирующим опасные произ­водственные объекты, предписания об устранении выявленных нарушений требований промышленной безопасности;

давать в пределах своих полномочий указания в области промышленной безопасности, в том числе о необходимости осу­ществления экспертизы промышленной безопасности зданий и сооружений на опасном производственном объекте и техни­ческих устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

давать указания о выводе людей с рабочих мест в случае уг­розы жизни и здоровью работников;

привлекать к административной ответственности в по­рядке, установленном законодательством Российской Феде рации, лиц, виновных в нарушениях требований промышленной безопасности, а также направлять в правоохранительные ор­ганы материалы о привлечении указанных лиц к уголовной от­ветственности;

выступать в установленном порядке в суде или в арбитраж­ном суде представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности или его терри­ториального органа по искам о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу других лиц вследствие нарушений требований промышленной безопасности;

осуществлять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации действия, направленные на обеспечение промышленной безопасности.

1. В статье 16 впервые в тексте ФЗ употребляется термин «феде­ральный надзор в области промышленной безопасности». Сопос­тавление частей 1, 2 и 3 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что речь идет о наименовании функции (направления деятельности) органов федеральной исполнительной власти в об­ласти промышленной безопасности.

2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает: а) норму, оп­ределяющую цель федерального надзора в области промышленной безопасности; б) принцип законности организации и осуществле­ния такой деятельности.

Цель федерального надзора в области промышленной безопас­ности определяется как «проверка выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требо­ваний промышленной безопасности».

В части 1 комментируемой статьи закреплен принцип закон­ности осуществления функции федерального надзора в области промышленной безопасности. Согласно ему такой надзор должен организовываться и осуществляться в соответствии с законода­тельством Российской Федерации. Следует напомнить, что речь идет о законодательстве, понимаемом в широком смысле слова, то есть не только как системы, состоящей из комментируемого закона и других законодательных актов, но и иных (не законодательных) нормативных правовых актов (см. комментарий к статье 4).

3. В соответствии с частью 2 статьи 16 федеральный надзор в области промышленной безопасности осуществляется на принци­пах самостоятельности и независимости от поднадзорных органи­заций.

Комментируемый ФЗ не раскрывает содержания «принципа са­мостоятельности». Речь, надо полагать, идет о преломлении кон­ституционной нормы о разделении властей к конкретной области исполнительной деятельности — промышленной безопасности. Согласно статье 10 Конституции государственная власть в Россий­ской Федерации осуществляется на основе разделения на законо­дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно это­му принципу (применительно к данной сфере деятельности) федеральный орган исполнительной власти в пределах предоставлен­ных ему законодательной властью полномочий сам осуществляет федеральный надзор в области промышленной безопасности. Лю­бое вмешательство в его правомерную деятельность является не­законным. Иными словами, это означает, что должностные лица, осуществляющие федеральный надзор в области промышленной безопасности, при осуществлении ими своих полномочий подчи­няются только требованиям закона. Данная правовая норма ад­ресована не только названным должностным лицам, но и любым государственным органам, органам местного самоуправления и иным органам, организациям, должностным лицам и руководи­телям, а также гражданам.

Комментируемый ФЗ не раскрывает также и «принцип неза­висимости от поднадзорных организаций». Однако принцип не­зависимости известен как один из основополагающих принципов контрольно-надзорной деятельности.

Принцип независимости относится к двум видам субъектов: а) органу надзора (контроля) в целом (далее - Орган); б) его долж­ностным лицам, осуществляющим надзорные (контрольные) фун­кции.

Очевидно, что Орган может решать возложенные на него зада­чи объективно и эффективно только в случае, если он независим от проверяемых им организаций и защищен от постороннего вли­яния. Понятно, что Орган не может быть абсолютно независимым, поскольку он является частью государства в целом. Но он должен иметь функциональную, организационную и финансовую незави­симость, которые должны быть установлены соответствующими законами, иными нормативными правовыми актами. Должна быть гарантирована и соответствующая судебная защита против любого вмешательства, подрывающего независимость Органа.

Независимость Органа неразрывно связана с независимостью его должностных лиц. Она обеспечивается: порядком их назначе­ния и увольнения, которые не должны наносить ущерб их неза­висимости; порядком продвижения по службе, который не может быть подвержен влиянию поднадзорных объектов и не может за­висеть от них; надлежащим уровнем их заработной платы и соци­ального обеспечения. Данные гарантии независимости должност­ных лиц должны быть также закреплены законом.

К числу гарантий, закрепленных непосредственно в коммен­тируемом ФЗ, которые могут реально обеспечивать реализацию рассмотренных принципов самостоятельности и независимости, можно отнести следующие:

высокий уровень органов, которые определяют федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопас­ности и возлагают на него осуществление соответствующего нор­мативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной бе­зопасности; согласно части 1 статьи 5 ФЗ это Президент или по его поручению Правительство;

обязанность иных федеральных органов исполнительной власти, которым в соответствии с федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента и Правительства предоставлено право осуществлять отдельные функции норма­тивно-правового регулирования, специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области промышленной безопасности, согласовывать принимаемые ими нормативные пра­вовые акты и нормативные технические документы, а также коор­динировать свою деятельность в области промышленной безопас­ности с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности (часть 2 статьи 5 ФЗ).

К сожалению, комментируемый закон не устанавливает мер правового (ответственность) и экономического характера, которые бы обеспечивали реализацию рассматриваемых принципов.

4. Согласно части 3 комментируемой статьи федеральный над­зор в области промышленной безопасности осуществляют феде­ральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательс­твом Российской Федерации.