Электронные государственные закупки (стр. 3 )

Единственное соображение, из-за которого конкурсная документация не публикуется массовыми тиражами, — экономия бумаги. В случае электронных отношений это соображение не действует, публикация в интернете комплекта конкурсной документации в полном объеме не требует сколько-нибудь заметных трудозатрат или материальных ресурсов, и в таком случае продолжать практику деления документов на публикуемые и раздаваемые конкурсантам было бы просто нелепо. Публикация документации в интернете экономит массу усилий, в частности избавляет конкурсанта от необходимости лишней поездки к госзаказчику.

Некоторые затруднения может вызвать публикация в интернете документации, содержащей крупноразмерные чертежи, схемы, фотографии и т. д. Здесь, однако, следует иметь в виду, что изначально такая информация, как правило, представлена в компактном цифровом виде (например, в форме чертежей, подготовленных в системе AutoCAD). Сложности возникают в момент передачи материалов от изготовителя к публикующему их заказчику. Изготовителю обычно проще передать материалы на бумаге, а заказчик в таком случае вынужден их сканировать с большим разрешением, что и приводит к неконтролируемому росту объема электронного представления документов. Если же изготовитель чертежей и заказчик-публикатор договорятся об электронном интерфейсе, проблема объема будет решена.

Итак, госзаказчик закончил подготовку конкурсных материалов — и сразу же и извещение, и вся конкурсная документация должны появиться на общедоступном бесплатном сайте в интернете. Данное положение закреплено и в более раннем Постановлении Правительства РФ № 98 от 01.01.01 г., и в последующем законе  от 01.01.01 г.

Вместе с тем закон 94-ФЗ обязывает госзаказчика помимо публикации в интернете выдавать конкурсную документацию в электронном или бумажном виде по требованию участника конкурса. Это положение закона и сейчас звучит несколько архаично, а со временем должно, по-видимому, отмереть, так как всем давно уже удобнее получать документацию из интернета. Так, Федеральное агентство по науке и инновациям провело в 2005 году серию конкурсов, в которых приняли участие несколько тысяч организаций. Поскольку документация конкурсов в полном объеме публиковалась в интернете, лишь два участника потребовали от заказчика записать им ее на дискету. Однако и они, похоже, не нуждались в документации, а просто ловко воспользовались легальной возможностью пройти в помещения Агентства.

4.6. Рассылка изменений и разъяснений

Когда публикация извещения и конкурсной документации переведена в интернет, становится очевидным следующий шаг: надо перевести в сферу электронного документооборота рассылку новостей госзаказа, оповещающих, в частности, о состоявшихся изменениях и разъяснениях. Каждый посетитель официального сайта имеет право подписаться на такую рассылку, а для участника размещения подписка на новости конкурса является обязательным требованием (см. разд. 3.5). Подписчик новостей сообщает сайту госзакупок свой электронный адрес, и по этому адресу к нему начинают поступать все вновь появляющиеся материалы заинтересовавшего его конкретного госзаказа или, по крайней мере, извещения о появлении на сайте этого госзаказа новых материалов.

Помимо включения в рассылку, новые материалы (и изменения, и разъяснения документации) должны подверстываться к опубликованным ранее в интернете, с тем чтобы каждый вновь заинтересовавшийся заказом посетитель сайта сразу знакомился со всей накопившейся к текущему моменту информацией. Новому посетителю сайта удобнее читать исправленные, действующие на текущий момент тексты документов, а не первоначальные их версии. В то же время все когда-либо вносившиеся изменения документации должны четко, недвусмысленно протоколироваться. Формат протокола изменений настолько существен, что он нуждается, по-видимому, в директивном закреплении.

Для ответов на запросы о разъяснении документации закон 94-ФЗ устанавливает достаточно жесткие временные нормативы — два рабочих дня. Это придает конкурсу характерный для электронных отношений динамизм.

Отслеживание соблюдения установленных сроков
рассылки имеет смысл поручить третейской инстанции — официальному сайту госзакупок. В этом случае запросы о разъяснении направляются не непосредственно к госзаказчику, а на сайт, который в свою очередь пересылает их госзаказчику. И ответы на запросы о разъяснениях, и изменения документации госзаказчик также сначала отсылает на сайт, и именно сайт осуществляет затем массовую рассылку. Содержание всех документов и время их прохождения через официальный сайт протоколируются, что позволяет заинтересованным сторонам при разбирательстве различных конфликтов получить полную достоверную информацию о содержании и сроках проводившихся рассылок.

В законе 94-ФЗ вопросы электронной подписки на новости, электронных рассылок, протоколирования изменений документации и др. оказались непроработанными. Так, понятие электронной рассылки в законе вовсе не встречается. В результате закон местами выглядит несколько неряшливо по сравнению с предшествующими нормативными актами. Например, согласно закону разъяснения документации лишь публикуются на официальном сайте, но не рассылаются участникам конкурса, как того требовало действовавшее ранее законодательство. Кроме того, сообщения об изменениях документации "направляются заказными письмами или в форме электронных документов всем участникам размещения заказа, которым была предоставлена конкурсная документация" (статья 24, часть 3), т. е. согласно 94-ФЗ информация об изменениях не доставляется тем участникам размещения заказа, которые прочитали документацию из интернета, а не ездили за ней к заказчику.

4.7. Сокращение сроков

Переход к электронным отношениям между госзаказчиком и конкурсантами радикально ускоряет весь документооборот и, следовательно, позволяет существенно сократить сроки проведения конкурса. Законодательно закрепленные до появления закона 94-ФЗ 45 дней от момента публикации извещения об открывшемся конкурсе до момента вскрытия конкурсных заявок были вполне оправданы, так как обслуживали медлительный бумажный документооборот. При полном переходе к электронным отношениям сроки конкурса безусловно должны сократиться: по-видимому, для электронного документооборота они составят 15-30 дней.

В то же время вызывает удивление предписываемое законом 94-ФЗ сокращение с 45 до 30 дней сроков конкурса, несмотря на сохранение "бумажных" отношений. Если учесть, что "бумажный" номер "Конкурсных торгов" идет к подписчику 2-3 недели и что получение "бумажной" конкурсной документации занимает нередко около недели, то на подготовку заявки у сориентировавшегося на "бумагу" конкурсанта времени просто не остается.

4.8. Публикация протоколов

Упрощение процедур публикации материалов электронного конкурса нашло отражение в расширении состава публикуемых документов и в ужесточении сроков их публикации. Закон 94-ФЗ предписывает обязательность интернет-публикации протоколов вскрытия конкурсных заявок и объявления победителя конкурса. Протоколы вскрытия заявок и допуска заявок к конкурсу должны быть размещены на сайте в день их подписания, итоговый протокол оценки и сопоставления заявок — в течение одного дня после подписания.

Сроки публикации могли бы быть и более жесткими. Здесь неплохим ориентиром служит давно и плодотворно работающее постановление Правительства Чувашии, согласно которому протокол заседания Совета министров Чувашии должен появиться в интернете на сайте Правительства не позднее чем через 20 минут после окончания заседания.

Тем не менее, протоколы публикуются на официальном сайте в достаточно сжатые сроки. Однако, к сожалению, закон 94-ФЗ не предусматривает рассылки подписчикам электронного сообщения о состоявшейся публикации протокола, что несколько обесценивает в глазах участника конкурса оперативность публикации.

Электронную публикацию протокола госзаказчик вправе дополнить фоторепортажем с заседания конкурсной комиссии и/или прямой широковещательной интернет-видеотрансляцией процедуры вскрытия конкурсных заявок. Однако законодательно объявлять такие трансляции обязательными пока, видимо, преждевременно, так как они требуют определенной квалификации обслуживающего конкурс персонала.

4.9. Бумажные и интернет-заявки

Следующая процедура, претендующая на перевод в электронную сферу, — передача и прием конкурсных заявок. Ситуация здесь, к сожалению, отличается от рассмотренных выше не в лучшую сторону. Если на пути реализации электронной публикации и рассылок конкурсных материалов не видно особых препятствий, то для обслуживания передачи конкурсных заявок через интернет требуется нетривиальный аппарат шифрования и электронной цифровой подписи, еще не до конца прижившийся на российской почве.

Принимая во внимание также, что преимущества пересылки конкурсных заявок через интернет не столь существенны, как преимущества электронной публикации и рассылок конкурсных материалов, естественно предположить, что при внедрении электронных госзакупок до интернет-заявок дело может дойти очень нескоро. Об этом, в частности, свидетельствует опыт передовых стран Запада (см. разд. 1.3). Если госзаказчик все же решится реализовать интернет-заявки, то ему придется столкнуться с проблемами, изложенными ниже, в разд. 4.10–4.12.

Отметим, что речь в последующих разделах пойдет о проблемах законодательных и организационных. Что же касается непосредственных навыков шифрования и проставления электронной цифровой подписи, то любой госзаказчик в состоянии овладеть ими за несколько минут. Все, что от него здесь потребуется, — вставить свою секретную флэш-карту с записанным закрытым ключом в USB-разъем компьютера и нажать несколько кнопок, указав подписываемый и/или шифруемый документ.

4.10. Шифрование заявки

Одним из существенных законодательно закрепленных требований к организации конкурса является обеспечение конфиденциальности передачи и хранения конкурсных заявок до объявленного момента вскрытия заявок. При бумажном документообороте это требование означает, что конкурсная заявка поступает организатору конкурса в запечатанном конверте. Никто не вправе раньше времени заглянуть в заявку: нетронутый запечатанный конверт предъявляется конкурсной комиссии и конкурсантам перед публичным вскрытием.

Каким образом обеспечивается тайна содержимого заявки при электронном документообороте? Единственным известным на сегодняшний день техническим решением является шифрование заявки. Отметим, что еще одно средство обеспечения конфиденциальности в интернете — передача заявки по защищенному соединению — здесь не работает. При использовании защищенного соединения злоумышленник действительно не сможет перехватить содержание заявки в процессе передачи. В то же время, если передаваемая заявка не зашифрована, принимающая сторона сразу получает возможность ее прочитать, что является очевидным нарушением закона.

Как должно быть организовано шифрование? Разберем сначала две часто упоминаемые простые, но, к сожалению, не работающие схемы.

Первая некорректная схема — шифрование заявки посредством ключа конкурсанта. Имеется в виду, что конкурсант предъявляет свой ключ для расшифровки заявки только в момент вскрытия заявок. Действительно, здесь никто посторонний не сможет прочитать содержимое заявки до момента вскрытия. Но в данной схеме легко заметить лазейку для конкурсанта: он получает возможность уже в ходе вскрытия заявок отказаться от участия в конкурсе, просто не предъявив свой ключ или же заявив о его утере. Такая возможность прямо противоречит законодательству.

Опровержение схемы с ключом конкурсанта можно построить и иначе. Достаточно задуматься, а нужно ли тут вообще что-либо шифровать? Ведь точно того же эффекта мы достигнем, предъявляя в последний момент не ключ шифра, а саму незашифрованную заявку. И сразу становится очевидной практическая непригодность первой схемы: неясно, как организовать одномоментное предъявление ключей или заявок.

Вторая некорректная схема — шифрование заявки открытым ключом госзаказчика с передачей зашифрованной заявки госзаказчику. Здесь у конкурсанта нет никаких лазеек, но теперь госзаказчик получает возможность воспользоваться своим закрытым ключом раньше времени и неконтролируемо прочитать содержание заявки до момента вскрытия. Тем самым вновь нарушается законодательство, и, следовательно, вторая схема также должна быть отвергнута.

Корректную схему обеспечения конфиденциальности удается построить только с привлечением третьей стороны, каковой может выступать официальный сайт. Конкурсант, как и во второй схеме, шифрует свою заявку открытым ключом госзаказчика, но направляет ее не госзаказчику, а на сервер официального сайта. Зашифрованные заявки накапливаются на сервере в защищенном хранилище и в объявленный момент вскрытия передаются госзаказчику. Конфиденциальность обеспечена: персонал сайта не может прочитать заявку, так как не владеет закрытым ключом госзаказчика, а госзаказчику заявка просто недоступна до момента вскрытия.

Закон 94-ФЗ вносит небольшое уточнение в описанную схему. Дело в том, что согласно части 2 статьи 26 конкурсная комиссия прекращает принимать и начинает вскрывать конкурсные заявки не в момент, указанный в извещении о конкурсе, а несколько позднее. Прежде чем приступить к вскрытию, комиссия обязана объявить об остающейся еще последней возможности "подать заявки на участие в конкурсе, изменить или отозвать поданные заявки". И лишь после такого объявления и приема, изменения или отзыва заявок комиссия приступает к вскрытию. Таким образом, момент предоставления доступа к заявкам, хранящимся на сервере, немного сдвигается. Разумеется, время, когда комиссия фактически приступила к вскрытию, должно быть зафиксировано и в протоколе конкурсной комиссии, и в протоколе сервера.

Описанная схема обеспечения конфиденциальности обслуживания заявок достаточно проста и очевидна. Имеется внушительный опыт ее успешного применения, в частности в системе государственных электронных торгов Австралии — страны, лидирующей в области электронизации госзакупок. Однако при реализации здесь нередко допускаются ошибки, и поэтому, возможно, имеет смысл закрепить приведенный алгоритм посредством соответствующего нормативно-правового акта.

Отметим, что известной слабостью предложенной схемы являются проблемы, которые могут возникнуть при сертификации реализующих ее программных средств. Дело в том, что лежащее в основе данного решения ассиметричное шифрование (в отличие от рассматриваемой ниже электронной цифровой подписи и симметричного шифрования) не поддержано российскими государственными стандартами. Тем не менее, сложившаяся в России практика сертификации достаточно либеральна, и это позволяет надеяться на благоприятный исход [5].

Конфиденциальность электронного документооборота долгое время подвергалась сомнениям из-за закрытости кода популярных в России программных продуктов корпорации Микрософт. Однако сейчас эти сомнения позади. В 2003 г. Микрософт предоставила правительствам более 60 стран, в том числе и России, доступ к исходному коду своих разработок. Тем самым правительственные структуры получили возможность проверить, нет ли в этих программах тайных средств "подглядывания" за происходящим на компьютере. Это означает, что каждый российский пользователь, желающий зашифровать свое электронное письмо, теперь может делать это непосредственно в привычной для него операционной среде, не опасаясь, что его секретная переписка станет известна кому-то за океаном.

4.11. Электронная экспертиза

Чтобы вынести взвешенное решение о результатах конкурса, конкурсная комиссия нередко направляет полученные конкурсные заявки на независимую экспертизу. Современному эксперту, как правило, значительно удобнее не перемещать с места на место бумажные документы, а получить направленную на экспертизу конкурсную заявку по каналам интернета и по тем же каналам отослать свое заключение. Электронный документооборот особенно важен при привлечении иногородних и зарубежных экспертов, в этом случае скорость проведения экспертизы нередко возрастает в несколько раз.

И направление заявки эксперту, и, главное, передача экспертного заключения обычно требуют соблюдения конфиденциальности. Нежелательно, чтобы кто-либо посторонний узнал, кому из экспертов направлена конкурсная заявка и какое он дал заключение по ней. Однако по сравнению с рассмотренным в предыдущем разделе обеспечением конфиденциальности приема и хранения конкурсных заявок обеспечение конфиденциальности взаимодействия между конкурсной комиссией и экспертами реализуется проще. Поскольку и эксперт, и комиссия имеют полное право сразу же знакомиться с полученными документами, здесь вполне достаточно весь документооборот выполнять по защищенному соединению.

Электронная экспертиза предполагает существование электронного представления заявки. Если конкурс ориентирован на получение юридически значимых, т. е. подписанных электронной цифровой подписью интернет-заявок, то именно эти интернет-заявки и направляются экспертам. Если же конкурс проводится без привлечения аппарата электронной цифровой подписи, то для получения электронного представления заявки обычно требуют, чтобы наряду с юридически значимыми бумажными документами конкурсант вложил в конкурсный конверт еще и дискету, содержащую электронную копию бумажной заявки. К сожалению, такая схема недостаточно надежна: как правило, не менее 20–30% дискет по тем или иным техническим причинам комиссии прочитать не удается.

Шансы получить корректную электронную версию конкурсной заявки существенно возрастают, если потребовать от конкурсанта наряду с дискетой направить конкурсной комиссии дополнительно электронный вариант своей заявки по каналам интернета. Важно не забыть, что хотя здесь интернет-заявка может не подписываться электронной подписью, обеспечить ее конфиденциальность совершенно необходимо, т. е. к ней применимы все соображения, изложенные в предыдущем разделе. Опыт проведения такого рода конкурсов в Минпромнауки России свидетельствует, что большинство конкурсантов легко справляются с задачей шифрования своих заявок.

4.12. Электронная цифровая подпись

Согласно российскому законодательству, электронная цифровая подпись — реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки и позволяющий идентифицировать автора документа, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Электронная цифровая подпись — ключевой элемент электронного документооборота. Только благодаря электронной подписи электронный документ приобретает юридическую силу. Если какой-либо из циркулирующих в интернете документов не подписан, каждый из участников электронных торгов вправе оспорить его в суде или арбитраже, и суд, скорее всего, примет его сторону.

В электронных госзакупках электронная цифровая подпись может применяться достаточно широко. Для выстраивания более четких отношений между госзаказчиком и официальным сайтом полезно установить правило: госзаказчик электронно подписывает все документы, которые он направляет на сайт, т. е. извещение о конкурсе, конкурсную документацию, изменения в конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации и т. д. Строго говоря, и эксперт, отправляющий свое заключение по каналам интернета, должен его электронно подписать. Однако в перечисленных ситуациях без электронной подписи можно пока обойтись, ограничившись применением более простого и привычного аппарата имен и паролей.

Жизненно необходима электронная подпись в случае, когда интернет становится основным каналом приема конкурсных заявок. Заявка будет юридически значимой, только если она электронно подписана конкурсантом как единое целое, и, кроме того, наличествуют электронные подписи, заверяющие отдельные входящие в заявку документы.

Документы, входящие в заявку, можно условно поделить на две категории: документы, подписываемые должностными лицами (руководителем, главным бухгалтером, экономистом, ответственным исполнителем и т. д.) организации конкурсанта, и документы (справки), подписываемые должностными лицами внешних организаций. Своих должностных лиц конкурсант еще может убедить освоить и применить электронную подпись, но что ему делать с внешними документами? Тем не менее, выход есть. Если внешняя организация по каким-либо причинам не может или не хочет электронно подписать входящий в заявку документ, конкурсанту придется снять с выданного этой организацией бумажного документа электронную копию и обратиться к услугам нотариуса, который заверит эту копию своей электронной подписью.

Российский закон об электронной цифровой подписи вступил в силу в 2002 году (№ 1-ФЗ от 01.01.01 г.). Наряду с конкретизацией механизмов получения и использования подписи закон предусматривает развертывание в стране сети удостоверяющих центров. Удостоверяющий центр выдает владельцу электронной подписи сертификат, который удостоверяет, что подпись принадлежит конкретному лицу. Если пришедшее к вам письмо подписано неизвестной вам электронной подписью, то у вас есть возможность удостовериться, что отправитель письма является именно тем, за кого он себя выдает. Вы можете уточнить в удостоверяющем центре, действительно ли этому лицу был выдан приложенный к письму сертификат подписи и не отозван ли этот сертификат в настоящее время.

Далее надо выяснить, можно ли доверять удостоверяющему центру, выдавшему сертификат. Для этого служит общедоступный единый государственный реестр удостоверяющих центров общего пользования, где содержатся записи о всех удостоверяющих центрах страны. Такой реестр появился сравнительно недавно, летом 2006 года.

Однако говорить о реальном применение ЭЦП в сфере госзакупок, по-видимому, преждевременно, поскольку до сих пор не сдан в эксплуатацию корневой федеральный удостоверяющий центр — ключевое звено государственной инфраструктуры ЭЦП. Пока нет корневого центра, получатель подписанного ЭЦП письма может проверить подлинность приложенного сертификата лишь вручную, посредством утомительного и ненадежного просмотра записей в таблице государственного реестра. А это, разумеется, никуда не годится.

Кроме того следует иметь в виду, что на сайте Мининформсвязи России размещен текст проекта нового закона "Об электронной подписи". Министерство вскоре планирует внести его в Госдуму. Таким образом, нормативно-правовая ситуация в сфере электронной подписи выглядит пока несколько нестабильной.

4.13. Способы проведения конкурса

Рассмотренные выше программно-алгоритмические аспекты проведения электронных конкурсов государственных закупок играли, как правило, чисто техническую, вспомогательную роль. Их изложение опиралось на очевидное предположение о том, что базовые нормы действующего законодательства о госзакупках остаются неизменными, основное содержание конкурса при переходе к электронному документообороту не меняется.

К сожалению, некоторые разработчики систем поддержки электронных госзакупок позволяют себе отойти от форм конкурсов, предусмотренных российским законодательством. Частота появления подобных отклонений подсказывает, что в нормативно-правовых актах, регламентирующих электронные госзакупки, имеет смысл четко прописать: предписываемые законодательством способы конкурсных закупок при переходе к электронным отношениям не подвергаются ревизии. Точнее говоря, только законодатель вправе расширить круг допустимых видов конкурса с учетом вновь открывшихся возможностей информационных технологий, никакая самодеятельность в этой сфере со стороны разработчиков конкретных систем электронных госзакупок недопустима. 

5. Электронные неудачи закона 94-ФЗ

Роль Федерального закона Российской Федерации  от 01.01.01 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в формировании правового базиса российских электронных госзакупок весьма неоднозначна.

С одной стороны, закон достаточно определенно высказывается в пользу включения в аппарат государственных закупок электронных процедур. Введены понятия официальных сайтов, жестко закреплена обязательность публикации в интернете извещений о конкурсах, конкурсной документации, протоколов работы конкурсной комиссии, сообщений об отмене конкурсов и т. п.

С другой стороны, легко заметить, что закон писался в спешке и многие аспекты электронных отношений между заказчиком и поставщиками остались непроработанными. Прежде всего, попытаемся проанализировать, что принес закон 94-ФЗ поставщику и заказчику.

5.1. Что принес закон поставщику

Основным достоинством закона 94-ФЗ в глазах поставщика является публикация в интернете конкурсной документации. В новых условиях поставщик сразу получает исчерпывающую информацию о конкурсе. Теперь исключена бытовавшая в прошлом нелепейшая ситуация, когда поставщику, прочитавшему лаконичное извещение о конкурсе, требовалось добраться до заказчика, получить (купить) у него документацию — и все это, возможно, лишь затем, чтобы убедиться в том, что данный конкурс ему неинтересен.

В то же время, если следовать логике положений закона, после принятия решения об участии в конкурсе поставщику все же имеет смысл съездить к заказчику за конкурсной документацией: только так он сможет обратить на себя внимание и в дальнейшем получать от заказчика сообщения о событиях конкурса. Правда, события конкурса отражаются теперь на официальном сайте, но чтобы следить за ними, поставщик должен систематически просматривать сайт конкурса, а это, похоже, несколько сложнее, чем разовая поездка к заказчику. От поездки за документацией закон мог бы легко избавить, предусмотрев электронную подписку на рассылку новостей конкурса, однако требование электронной рассылки в закон не вошло.

5.2. Что принес закон госзаказчику

Если посмотреть на закон глазами госзаказчика, то выясняется, что ему лишь прибавляются новые хлопоты. Заказчик обязан выполнять практически все те процедуры, которые он выполнял ранее при господстве "бумажных" технологий. Но теперь трудоемкость этих процедур, грубо говоря, удваивается: наряду с "бумажными" манипуляциями надо еще раз сделать по существу то же самое, но в электронном переложении. Причину такого удвоения трудоемкости найти несложно. Это — робость законодателя, осознавшего неизбежность привлечения интернета к госзакупкам и закрепившего такое привлечение, но не решившегося при этом отказаться от отживших свое "бумажных" отношений.

5.3. Сроки электронных и бумажных процедур

Попытки законодателя усидеть одновременно на двух стульях — бумажном и электронном — постоянно приводят к коллизиям. Все сроки "бумажных" процедур в законе сокращены до предела, а электронных — неоправданно растянуты. Например, закон систематически требует разместить на сайте сообщение о событиях конкурса в течение двух суток — огромный срок по меркам интернета, и, напротив, опубликовать это же сообщение в бумажном издании в течение пяти дней — абсолютно нереалистичная стремительность, особенно если речь идет о пересылке информации посредством не электронной, а обычной почты. В то же время возникает вопрос: для чего вообще торопить электронные процедуры, если их бумажные аналоги все равно растянут сроки проведения конкурса?

5.4. О ком заботился законодатель?

Текст закона не позволяет понять, о ком заботился законодатель, сохраняя бумажные отношения. Первое, что приходит в голову, — это забота о поставщике из некоего медвежьего угла, не имеющего выхода в интернет. Однако данная версия не находит подтверждения. В законе определены всего две процедуры, не имеющие параллельных "бумажных" аналогов. Это, во-первых, публикация на сайте разъяснений конкурсной документации, и, во-вторых, публикация на сайте сообщения о проведении запроса котировок. Эти процедуры наиболее востребованы именно поставщиками из медвежьих углов, которым трудно сориентироваться в нюансах конкурсной документации и которым не по плечу участвовать в более масштабных закупках. И почему-то именно здесь законодатель счел возможным отказаться от услуг "бумаги".

Еще одно возможное объяснение "бумажной" увлеченности законодателя — ориентация на гипотетического поставщика, имеющего выход в интернет, но не имеющего доступа к электронной почте. Действительно, практически нигде в тексте закона электронный адрес поставщика не фигурирует. Однако в одной из последних глав, где определяется механизм подачи жалобы на заказчика, адрес электронной почты поставщика включен в число обязательных атрибутов такой жалобы. Таким образом, и эта версия не проходит. (Любопытно, что согласно закону заказчик, проводящий открытый конкурс, обязан иметь собственный электронный адрес (статья 21, часть 4, пункт 2), но заказчик, проводящий запрос котировок, может и не иметь его (статья 43, пункт 1).)

5.5. Зачем столько сайтов?

Только желанием механически спроецировать бумажные отношения на электронную сферу можно объяснить весьма спорное решение о трех уровнях официальных госзакупочных сайтов: федеральном, региональном, муниципальном. Непонятно, кому и зачем может понадобиться столько сайтов? Если всю информацию о российских госзакупках разместить на одном сайте, в выигрыше окажутся все. Региональным и муниципальным властям не придется заботиться об оборудовании, программном обеспечении и поддержании в дееспособном состоянии собственных серверов. А российский поставщик сможет сразу увидеть полную картину российских госзакупок. Разумеется, единый общероссийский сайт может и должен показать поставщику любой интересующий его срез госзакупочной информации: не только региональный или муниципальный, но и, скажем, тематический (например, все объявленные в настоящее время в стране или в группе регионов конкурсы на поставки офисного оборудования).

5.6. Сайты-монополисты

На первый взгляд может показаться, что многочисленные официальные сайты будут конкурировать друг с другом, постоянно совершенствую электронные формы обслуживания. К сожалению, надеяться на это не приходится. Здесь кроется еще одно противоречие. Несомненно, закон 94-ФЗ служит утверждению в важном секторе отечественной экономики рыночных отношений, поддерживает соревнование поставщиков за получение государственного заказа. И в то же время тот же самый закон зачем-то порождает несколько тысяч монополистов — официальных сайтов, каждому из которых отдается в безраздельное владение единственный официальный интернет-канал, связывающий госзаказчиков конкретного муниципалитета, или субъекта федерации, или федеральных учреждений с участниками размещения государственного заказа.

Каких только упреков не доводилось слышать в адрес печатных изданий ("Конкурсные торги", "Московские торги" и т. д.), публикующих извещения о конкурсах госзакупок! Все, кажется, согласны в том, что подавляющее большинство имеющихся у этих изданий недостатков обусловлено именно их монопольным положением в сфере официальной публикации госзакупочной информации. Как можно было, имея за плечами многолетний печальный опыт "бумажных" изданий-монополистов, вновь "наступить на те же грабли", закрепив в законе единственность официального сайта для каждого госзаказчика?!

5.7. Конкуренция заявок вместо конкуренции услуг

Могут возразить, что этот опыт наконец учтен и правительство сделало правильные выводы. Одним из первых шагов к применению положений закона 94-ФЗ стал объявленный 7 ноября 2005 г. Минэкономразвития России конкурс на поставку "услуг по сбору информации, подготовке к печати, производству и распространению официального печатного издания в области государственных закупок для публикации сведений, предусмотренных законом  от 01.01.01 г.". Иначе говоря, "Конкурсные торги" соревновались с другими возможными издателями за свое право публикации извещений о конкурсах. (В этом конкурсе "Конкурсные торги" одержали победу и остались официальным изданием.) Надо полагать, что сходный конкурентный механизм будет применяться при выборе организации, ведущей официальный сайт.

Но насколько эффективна и уместна такая конкуренция? Как, например, при проведении конкурса учесть безусловный козырь "Конкурсных торгов", которые много лет как-никак справлялись со своими обязанностями? Как соотнести этот козырь с вероятными ослепительными предложениями конкурентов, о реальных возможностях и намерениях которых конкурсной комиссии, скорее всего, ничего не будет известно? Как избежать "чемоданного" настроения публикатора (издателя или владельца официального сайта), резонно опасающегося, что в следующий раз при проведении очередного конкурса на право публикации симпатии заказчика неожиданно переменятся? Публикатор оказывается в положении Шахеризады, будучи вынужденным постоянно от конкурса к конкурсу доказывать свое соответствие требованиям закона и заказчика. Конкурс заявок способен даже привести к обратному эффекту — к "антиконкуренции", поскольку публикатор, возможно, будет сдерживать свои усилия по улучшению издания или сайта, опасаясь того, что высокое качество его услуг отпугнет других желающих участвовать в конкурсе, и ему придется вдобавок мобилизовывать себе фиктивного конкурента, чтобы конкурс формально признали действительным.

В то же время организовать эффективную конкурентную среду совсем несложно. Достаточно было разрешить сосуществование нескольких официальных сайтов (изданий) и предоставить госзаказчику и участнику размещения заказа право выбора одного из них, в наибольшей степени отвечающего его потребностям. Если уж законодатель так бестрепетно отказался от единого общероссийского сайта госзакупок, то появление нескольких реально конкурирующих сайтов, казалось бы, не должно его смутить. Тогда бы действительно заработали классические рыночные механизмы, началось соревнование действующих сайтов, а не конкурсных заявок. Такая не бумажная, а реальная конкуренция, разумеется, несопоставимо более убедительна и результативна. Однако, к сожалению, реальное соревнование сайтов остается несбыточной мечтой, поскольку в законе 94-ФЗ жестко закреплено монопольное положение официально сайта.

5.8. Пестрота программных решений

Закон постоянно подчеркивает полную самостоятельность, и даже обособленность отдельных участников госзакупок. Характерный пример — статья 41, часть 5: "заказчиком обеспечивается надежность программного обеспечения, используемого для проведения открытого аукциона в электронной форме". Вместо того чтобы поручить проведение всех электронных аукционов единому официальному общероссийскому сайту, закон призывает заниматься проблемами программного обеспечения даже не персонал региональных или муниципальных сайтов, а непосредственно госзаказчика. Ничего кроме разобщенности и неразберихи такое решение не принесет. К пестроте бесчисленных региональных и муниципальных сайтов добавляется еще и многообразие программных решений электронного аукциона, выбранных отдельными госзаказчиками.

*   *   *

Список электронных недоразумений, содержащихся в тексте закона 94-ФЗ, можно продолжать достаточно долго. Надо полагать, какая-то часть из них будет впоследствии разрешена посредством подзаконных актов. Однако без внесения радикальных поправок непосредственно в текст закона, видимо, даже в ближайшее время обойтись не удастся. 

6. Сервер *****

Дальнейшее изложение посвящено программной реализации одной из действующих систем электронных государственных закупок [6]. Система охватывает период от подготовки заказчиком извещения о конкурсе и конкурсной документации до момента публикации информации о результатах конкурса.

Как уже упоминалось, работы по созданию российской системы электронных государственных закупок начались в 2001 г. по заданию Министерства промышленности, науки и технологий РФ. Здесь мы кратко остановимся на результатах, полученных в рамках этих работ в ИПМ им. М.В. Келдыша РАН.

6.1. Страницы сервера

Прежде всего был приобретен домен второго уровня *****, где был открыт сервер государственных закупок. Структура информации, размещенной на сервере, достаточно традиционна.

На головной странице (home page) представлен список открытых конкурсов государственных закупок.

Если посетителя сервера заинтересовал какой-либо конкурс, он указывает на соответствующую строчку таблицы и перед ним открывается окно с основными параметрами конкурса (рис. 3) и конкурсной документацией.

Рис. 3.  Фрагмент таблицы параметров конкурса

Конкурсные документы представлены в форме обычных web-страниц, а также в формате редактора MS Word, что позволяет непосредственно использовать их при подготовке конкурсной заявки.

Если более подробное знакомство с материалами конкурса показало, что конкурс и в дальнейшем будет представлять интерес для посетителя сервера, посетитель имеет возможность подписаться на новости конкурса. Подписка позволяет регулярно получать по электронной почте новости, которые включают, в частности, извещения об изменениях конкурсной документации, разъяснения конкурсной документации, а также результаты конкурса и другие протоколы заседаний конкурсной комиссии.

Помимо списка конкурсов, на страницах сервера размещены основные нормативно-правовые акты, регулирующие государственные закупки, коллекция ссылок на российские сайты со смежной тематикой и др.

Обслуживанием государственных заказчиков занимается страница "Подготовка конкурса". О ней речь пойдет в следующем разделе.

6.2. Подготовка и сопровождение конкурса

Состав системы ***** во многом был предопределен неясностью ситуации с электронной цифровой подписью (см. разд. 4.12). Электронная подпись — один из ключевых атрибутов электронного документооборота. Отношения между сервером госзакупок и госзаказчиком еще удается более или менее аккуратно выстроить без электронной подписи, но неподписанная электронная конкурсная заявка поставщика разрушает всю юридическую конструкцию конкурса. Поэтому в реализацию системы не вошли алгоритмы приема и обработки конкурсных заявок.

Тем не менее, система охватывает достаточно весомую часть конкурсных процедур и способна принести реальную отдачу. Системой поддерживаются, в частности,

• подготовка и публикация на сервере извещения о конкурсе и конкурсной документации,

• публикация разъяснений конкурсной документации,

• внесение изменений в основные параметры конкурса и в конкурсную документацию,

• публикация комментариев к внесенным изменениям,

• публикация итогов прошедшего конкурса,

• подписка на новости конкурса.

Рассмотрим подробнее, как строятся отношения между системой и госзаказчиком. Из-за известной слабости аппарата электронной цифровой подписи первое официальное письмо, которое госзаказчик направляет в ИПМ им. М.В. Келдыша РАН, готовится на бумаге, на бланке госучреждения с печатью. В письме госзаказчик просит зарегистрировать его для работы на сервере госзакупок. В ответ на письмо госзаказчику сообщаются выделенные ему реквизиты доступа на сервер, и с этого момента все отношения системы с госзаказчиком переходят в электронную сферу.

С головной страницы ***** организатор конкурса переходит к странице "Подготовка конкурса", предъявляет свои реквизиты доступа и в результате попадает в среду редактора конкурсов. Редактор выводит на экран список конкурсов, ранее созданных организатором. Организатор указывает конкурс, с которым он сейчас собирается работать, или создает новый конкурс. В обоих случаях он попадает в среду подготовки и обслуживания конкурса.

Среда подготовки конкурса позволяет задать основные параметры конкурса, которые впоследствии увидит поставщик (см. рис. 3), и документы, входящие в конкурсную документацию.

Рис. 4.  Редактор конкурсов. Форма "Организатор"

Для задания параметров конкурса служит ряд форм. Первая из этих форм — "Организатор" (рис. 4). Здесь указываются реквизиты организатора конкурса. Первоначально поля формы "Организатор" автоматически заполняются системой на основе информации, содержавшейся в письме с просьбой о регистрации. Однако организатор конкурса вправе скорректировать любое из этих полей.

Основных параметров конкурса около сорока, они располагаются на семи экранных формах. Рассмотрим в качестве примера еще одну из них — форму "Заявки", где указываются сведения, касающиеся подачи конкурсных заявок.

В первый блок этой формы заносятся требования к обеспечению конкурсной заявки. Допустимы три способа указания обеспечения: абсолютная величина обеспечения в рублях, величина в процентах от суммы заявки и "обеспечение не требуется".

Далее следуют указания о порядке подачи конкурсных заявок и три блока:

• место приема и время окончания приема заявок,

• место и время вскрытия заявок,

• часовой пояс приема и вскрытия.

Когда организатор конкурса вводит конкретные значения даты и времени, система проверяет, не противоречат ли эти значения друг другу. Если выявляется, например, что вскрытие заявок планируется провести до момента окончания их приема, на экран выдается соответствующее диагностическое сообщение.

Сходным образом заполняются конкретными значениями и остальные экранные формы основных параметров конкурса. Помимо основных параметров, организатору конкурса предстоит указать файлы, содержащие тексты конкурсной документации. Предполагается, что эти тексты готовятся в редакторе MS Word. Для задания файлов документации служит форма "Документация".

Первоначально форма "Документация" пуста. С помощью кнопки "Добавить" организатор конкурса может включить в таблицу формы произвольное число документов. Каждому документу следует присвоить имя, под которым он будет фигурировать на головной странице конкурса, и назначить файл. Имя документа непосредственно вводится в верхнее поле элемента таблицы, а для назначения файла надо нажать кнопку "Обзор...", расположенную в нижнем поле.

Введенные в экранные формы значения основных параметров и заданные файлы конкурсной документации организатор конкурса может передать на сервер. Для этого служит соответствующая команда в меню "Конкурс".

Вся информация о готовящемся конкурсе до определенного момента не видна никому кроме заполняющего экранные формы организатора конкурса. Только когда все сведения о готовящемся конкурсе проверены и переданы на сервер, организатор выполняет команду "Публиковать", и данные о новом конкурсе попадают в список конкурсов на головной странице, который видит каждый посетитель сервера. Если заданы не все обязательные параметры конкурса или при задании каких-либо параметров допущены ошибки, публикация блокируется и выдается диагностическое сообщение.

После публикации конкурса организатор вправе изменить какие-либо основные параметры и/или файлы конкурсной документации. Изменения вносятся в той же самой среде редактора конкурсов, где готовилась первоначальная публикация. Завершив внесение изменений, организатор конкурса вновь выполняет команду "Публиковать", и измененная информация о конкурсе становится видна посетителям сервера.

Сервер ведет и публикует в разделе "Новости" протокол изменений, где фиксируются все изменения основных параметров и/или файлов, выполненные после публикации конкурса. Организатор конкурса имеет возможность дополнить составленный сервером протокол изменений своими комментариями — для этого служит экранная форма "Новости". Опубликованный протокол изменений доступен любому посетителю сервера. Раздел "Новости" служит также для публикации разъяснений конкурсной документации.

Когда конкурс подходит к концу, организатор публикует на сайте конкурса информацию о его результатах. Результаты конкурса обычно оформляются как новый документ, пополняющий таблицу документов конкурса. В раздел "Новости" при этом заносится соответствующий комментарий.

Каждый посетитель сайта ***** может непосредственно познакомиться с возможностями среды организатора конкурса, обратившись к имитатору редактора конкурсов.

6.3. Практические результаты

Система электронных госзакупок успешно функционирует уже несколько лет. В июле 2002 г. с ее помощью был проведен первый реальный конкурс: закупка компьютерной техники администрацией г. Серпухова. За прошедшие годы обслужена большая серия конкурсов закупок товаров или услуг, их общая сумма превысила десять миллиардов рублей. В феврале 2006 г. сайт ***** ежедневно посещали в среднем более 800 человек.

Несколько особняком стоит проведенный в январе-марте 2003 г. конкурс проектов прикладных экономических исследований по заказу Минпромнауки России. На этом конкурсе был впервые практически апробирован алгоритм обеспечения конфиденциальности передачи и хранения конкурсных интернет-заявок (см. разд. 4.8). Хотя в конкурсной документации желательность подготовки интернет-заявки была сформулирована достаточно мягко, большинство конкурсантов успешно справилось и с шифрованием заявки, и с пересылкой ее по каналам интернета. Статистика конкурса внушает оптимизм: из полученных 63 бумажных заявок 41 заявка была параллельно передана по интернету. Из них корректно зашифрованы 34 заявки, не зашифрованы — 7. Одна интернет-заявка оказалась инфицирована вирусом, но была благополучно автоматически вылечена на сервере.

Рис. 5.  Компьютерный класс ИПМ им. М.В. Келдыша РАН

Для успешного внедрения электронных госзакупок необходимо массовое обучение специалистов. С этой целью с апреля 2002 г. в учебную программу Института подготовки кадров для системы госзакупок был включен лекционный блок "Электронные государственные закупки". Кроме того, в ИПМ им. М.В. Келдыша РАН оборудован компьютерный класс (рис. 5), где с июня 2002 г. регулярно проводятся практические занятия со слушателями Института госзакупок. Методические материалы практического занятия размещены в интернете, на их основе с февраля 2005 г. проходят подобные занятия в Иркутске, в Межотраслевом центре повышения квалификации Байкальского государственного университета экономики и права. 

Заключение

Как сложится дальнейшая судьба российских электронных госзакупок? Чрезвычайно досадно, что вступивший в силу 1 января 2006 г. Федеральный закон Российской Федерации  от 01.01.01 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в своей электронной части написан достаточно небрежно. В частности, в нем нормативно закреплены двойная (электронная и бумажная) работа госзаказчика, затянутые сроки конкурсных процедур, ориентированные на бумажный документооборот, отсутствие сводного общероссийского официального сайта госзакупок и др. (см. разд. 4.14).

В то же время, видны и некоторые основания для оптимизма. Благодаря закону 94-ФЗ значительный сектор российских государственных закупок решительно переместился в интернет. Летом 2006 года наконец заработал единый государственный реестр удостоверяющих центров общего пользования, что позволяет перевести электронный документооборот в госзакупках на систематическое применение электронной подписи.

Таким образом, положение в нормативно-правовой сфере выглядит не так уж безрадостно: электронные отношения постепенно пробивают себе дорогу. А с появлением четкой законодательной поддержки преимущества электронных торгов станут неоспоримыми, и свершится долгожданный массовый переход российских государственных закупок в электронную сферу.

Литература

[1]	,  Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд. — М.: Инфра-М, 2000. — 360 с.
[2]	Становление рыночной системы государственных закупок в России / , , и др. — Казань: НПО "БизнесИнфоСервис", 2000. — 320 с.
[3]	Организация и проведение конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд / Под ред. , . — 2-е изд. — М.: ГУ–ВШЭ, 2001. — 332 с.
[4]	Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. — М.: Альпина Паблишер, 2003. — 339 с.
[5]	,  Электронная цифровая подпись в системе госзакупок. // Открытые системы, № 7-8, 2002. — С. 62–68.— http://www. *****/os/2002/07-08/062_1.htm
[6]	Горбунов- Электронные государственные закупки в России. // Информационные технологии и вычислительные системы. — 2003. — № 1-2. — С. 128-144.