Формы закрепления международных обязательств Российской Федерации в области прав человека вообще и права на здоровье в частности

А. БЕЛЯКОВ,

юрист

ФОРМЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА ВООБЩЕ И ПРАВА НА ЗДОРОВЬЕ В ЧАСТНОСТИ

Наиболее частой формой является международный договор – самый простой и ясный акт для применения практикующими юристами. Поэтому его принципиальное положение среди других источников российского права довольно ясно. О международном договоре упоминают почти все нормативные акты, конкретизирующие ч. 4 ст. 15 Конституции (Арбитражный Процессуальный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы: «Об исполнительном производстве», «О прокуратуре», «О третейских судах» и др.). В практике российского судопроизводства ссылки на международное право – почти всегда ссылки на международные договоры. В этом отечественные суды в целом действуют так же, как суды многих других государств. Такое положение, как полагает [1], объясняется скорее всего тем, что ясность и законченность формулировок в договорах создает нечто общее между ними и законодательными актами национального права, которые суды привыкли применять. Использование международных договоров позволяет судье без особых затруднений определять свой выбор той или иной нормы. Значительную роль играет в этом и письменная форма договоров.

Большое внимание уделяется договорам и в тех разъяснениях, которые высшие судебные органы дают судам в постановлениях о применении норм международного права[2].

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., которая ратифицирована нашей страной и также составляет часть российского действующего права[3], определяет договор как «международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме» (п. 1 «а» ст. 1). Хотя это определение дано, как сказано в той же статье, «для целей настоящей Конвенции», в наше время общепризнанным становится мнение о том, что договор – это закрепленное в письменной форме соглашение субъектов международного права. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 01.01.01 г. № 5 со ссылкой на п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» подчеркивает именно письменную форму договора.

Для практического применения может иметь значение оформление соглашения не в одном документе, а в нескольких. Венская конвенция называет договором любое соглашение в письменной форме, «независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах». Примером таких договоров, довольно широко используемых в практике судов последнего времени, служит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., согласно которой принимаемые к ней протоколы составляют с ней единое целое. Государство, присоединяющееся к подобному договору, обязано признавать обязательность всего пакета документов, составляющих договор.

Конституция Российской Федерации не дает определения международного договора Российской Федерации и не устанавливает никаких квалифицирующих требований к международному договору, делающих его применимым в российской правовой системе. Поэтому обратимся к Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации от 01.01.01 г.[4] Согласно п. «а» ст. 2, «международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». В пункте 2 ст. 3 содержится уточнение: «Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры) от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера)».

Закон, так же как Конституция России, не устанавливает квалифицирующих требований к договору, допускаемому к действию в правовой системе Российской Федерации. Статья 5, посвященная допуску договоров в российскую правовую систему, содержит бланкетное положение: «Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы». Поскольку в цитированном п. «а» ст. 2 законодатель установил, что договор регулируется международным правом, критерии договора, допускаемого в правовую систему России, следует искать в международном праве. Возможность такого подхода подтверждается п. 1 ст. 1 Закона: «Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом».

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» сделана попытка восполнить пробел в определении договора, который может применяться при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел. В Постановлении сказано, что это международный договор, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права. Однако дальше Постановление сужает критерии правомерности применимого договора: «Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация , перечисленных в статье 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации».

Норма о применении правила международного договора в случае расхождения с правилом закона действует не всегда. Например, если в национальном законе предусмотрены более благоприятные положения, то они применяются несмотря на то, что международным договором это правило не предусмотрено или предусмотрено в меньшем объеме. Такие нормы содержатся в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. 2 ст. 5), Конвенции о правах ребенка (ст. 41). В данном случае международное право обязывает воздержаться от его применения.

1. Вопрос о применении неопубликованных договоров

Некоторые неясности могут возникнуть в связи с нормой, содержащейся в ч. 2 ст. 15 Конституции, которая гласит: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Это значит, что неопубликованные акты российского законодательства не применяются. Этот факт подчеркнут в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 5: «Исходя из смысла частей 3 и 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 указанного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов». С. Ю Марочкин считает, что данная норма является императивной и действие ее распространяется на международные договоры, а потому неопубликованные договоры не могут применяться в российской правовой системе. Однако он признает, что на практике опубликования договоров во многих случаях не происходит[5].

По нашему мнению, такое толкование нормы ч. 2 ст. 15 является неоправданно ограничительным. В правовой системе Российской Федерации должны применяться не отдельные нормы международного права, а положения, содержащие международные обязательства нашего государства. Эти положения могут иметь весьма разнообразные формы, а иногда вообще не иметь письменной формы.

Часть 2 ст. 15 относится к актам российского законодательства. Выражение «любые нормативные правовые акты» подразумевает, что к числу подлежащих опубликованию должны относиться не только законы, о которых сказано в первом предложении данной части, но и подзаконные акты. Не случайно положение об обязательной публикации расположено в ст. 15 раньше, чем ч. 4, в которой говорится о международном праве как части российской правовой системы. К международному праву относится только одно уточняющее положение о том, что законы должны уступать в применении договорам.

В какой бы форме ни содержалось международное обязательство Российской Федерации, оно, в силу императивной нормы «pacta sunt servanda» (договоры должны исполняться) должно быть имплементировано. Поэтому в российской правовой системе должны применяться не только официально опубликованные, но и не опубликованные акты международного права, содержащие международные обязательства Российской Федерации в области защиты прав человека.

2. Особенности применения различных частей международного права для совершенствования здравоохранения в Российской Федерации

Как показано выше, в российской правовой системе могут применяться нормы международного права, имеющие различное происхождение и зафиксированные в различных документах. Не все источники международного права имеют одинаковое значение для применения в области здравоохранения. Поэтому необходимо остановиться на некоторых особенностях.

Договоры

Кроме положения о приоритете международных договоров перед законами Российской Федерации, как это установлено в ч. 4 ст. 15 Конституции России, именно договоры чаще всего упоминаются в государственных актах как правовая основа этих актов. В некоторых случаях отмечается не прямое цитирование международных документов, а тех положений национального права, которые сформированы в силу имплементации международного права в российскую правовую систему[6].

В основном законодательном акте об охране здоровья, действующем в настоящее время – в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан[7], кроме общей ссылки на международные договоры в преамбуле, есть специальные положения, отдающие приоритет договорам. Так, в ст. 17 гражданам России, находящимся за границей, гарантируется право на охрану здоровья «в соответствии с международными договорами Российской Федерации», и такое же право признается за иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими на территории России (ст. 18).

Необходимо обратить внимание на специфику, присущую международным договорам, касающимся прав человека. Акты о правах человека, в отличие от большинства других международных договоров, являются обязательствами властей России не только перед другими государствами, но и перед собственными гражданами. Их положения непосредственно регулируют отношения российских граждан с органами власти нашей страны, а международная ответственность России перед другими проистекает из того, как Российская Федерация организует эти отношения. отмечает одно важное следствие этого положения: в отличие от вступивших в силу законов РФ, внесение поправок в отдельные статьи которых вполне допустимо и широко практикуется, содержание международных актов, ставших частью правовой системы Российской Федерации, российская законодательная власть одним своим решением изменить уже не может[8]. Из этого же свойства международных договоров о правах человека проистекает право граждан Российской Федерации обращаться с жалобами в международные органы.

Таким образом, создается правоотношение, в котором участвуют, с одной стороны, государство, в нашем случае – Российская Федерация, а с другой – мировое сообщество. Содержанием правоотношения при этом является обязанность отдельного государства (Российской Федерации) исполнять предписания норм международного права относительно прав человека и право мирового сообщества требовать исполнения этой обязанности. Это свойство обязательств в области прав человека объясняет преобладание многосторонних договоров.

Трудно представить, чтобы два государства заключили между собой договор, который обязывал бы каждое государство принимать меры в отношении его собственных граждан. Многосторонние договоры, в свою очередь, допускают некоторую дополнительную классификацию, а именно по сферам регулирования.

Право человека на здоровье как универсальное обязательство государства erga omnes, как выражение его намерения обеспечить здоровое существование всего населения на его территории, зафиксировано в одном договоре – Международном пакте об экономических социальных и культурных правах. Дальнейшие соглашения можно разделить на относящиеся к разным группам людей:

- женщин – в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;

- детей – в Конвенции о правах ребенка, в Факультативном протоколе к данной Конвенции, касающемся участия детей в вооруженных конфликтах[9];

- трудящихся-мигрантов вообще[10];

- трудящихся отдельных профессий, особенно моряков[11];

- жителей отдельных регионов[12].

Что касается двусторонних договоров, то их содержание, как правило, касается двух вопросов.

Первый обычный объект регулирования – это порядок допуска граждан, находящихся на территории друг друга, к медицинскому обслуживанию. В качестве примера приведем Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации[13]. Подобные договоры распространяют действие российского правопорядка на иностранных граждан, не изменяя самого этого правопорядка. Таким образом, двусторонние договоры такого типа имеют только правоприменительное значение.

Второй тип договоров по медицинским вопросам – это договоры о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки. В качестве примера можно привести Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки от 5 сентября 2006 г.[14] Это соглашение о сотрудничестве между государственными органами двух стран в обмене информацией и опытом в области организации и финансирования здравоохранения, включая медицинское страхование; обучения и повышения квалификации медицинского персонала; лекарственного обеспечения населения; научных исследований, технологии и информационных систем. Из содержания договора ясно, что предметом сотрудничества сторон может быть что угодно, а не только обеспечение здравоохранения. Поэтому и этот тип двусторонних договоров является только правоприменительным и ничего не привносит в правовую систему Российской Федерации.

Решения (акты) международных организаций

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в поясняющем Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 5 не упоминаются акты международных организаций как документы, обязательные к применению. Тем не менее, если Российской Федерацией признан международный договор, составляющий устав той или иной организации, и этим уставом организации предоставлено право принимать обязательные для государств решения, эти решения являются международными обязательствами и должны выполняться Российской Федерацией. Другим случаем формирования международного обязательства являются конвенции, разрабатываемые в рамках международной организации; обязательства по ним признаются государствами так же, как по любым другим договорам; применение норм таких конвенций в российской правовой системе не имеет отличий от применения норм других международных договоров.

Решения международных организаций по вопросам охраны здоровья человека имеют наибольшее значение для формирования правового регулирования в этой области в Российской Федерации. Среди таких организаций следует назвать Всемирную организацию здравоохранения, комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам человека, а также Европейскую социальную хартию.

Рекомендации, которые принимаются Всемирной организацией здравоохранения и комитетами по правам человека, формально не имеют обязательного характера; но, как мы видели, государства часто считают необходимым следовать этим рекомендациям, и тогда эти рекомендации также входят в правовую систему государства.

На решения этих международных органов наиболее часто опираются государственные органы Российской Федерации. Уже упоминавшийся законодательный акт «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» в тех местах, где говорится о мерах, необходимых для обеспечения права на здравоохранение, следует схемам, принятым в рекомендациях Всемирной организации здравоохранения. В «Основах» устанавливается общая обязанность государства обеспечить право граждан на здоровье; излагаются принципы организации национальных программ в области здравоохранения; уделяется особое внимание уязвимым группам населения – беременным женщинам, матерям, несовершеннолетним, военнослужащим, заключенным; описываются права пациентов, а также меры по планированию семьи; отдельный раздел отведен медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями.

Отклик на рекомендации ВОЗ мы находим и в подзаконных актах, принимаемых Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации[15]. В Концепции нет прямой ссылки на ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах или на иные международные документы. Но структура и содержание Концепции построены так, что полностью отражают и Пакт, и решения Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, и решения Комитета по правам человека. В Концепции проанализировано общее состояние здравоохранения в стране, что перекликается с Заключительными замечаниями Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, которые были приняты по итогам рассмотрения очередного доклада Российской Федерации о соблюдении Международного пакта по экономическим, социальным и культурным правам на 31 сессии Комитета 28 ноября 2003 г.[16]

5 Применение международного права судами общей юрисдикции Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12.

[2] См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 79 «О ходе выполнения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 7 «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»; Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушение права и свободы граждан (в ред. постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. № 10, от 01.01.01 г. № 9, от 01.01.01 г. № 19, от 01.01.01 г. № 8); Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса»; Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № С 1-7/СМП-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие»; Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.01.01 г. № 10 «Обзор практики рассмотрения споров по делам с участием иностранных лиц, рассмотренных арбитражными судами после 1 июля 1995 г. // ВВАС. 1997. № 3. С. 87–91; Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.01.01 г. // ВВАС. 1998. № 2.

[3] См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

[4] СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

[5] Применение судами России норм международного права // Российский ежегодник международного права. 2003. С. 64.

[6] См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2005 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4 и части второй статьи 9 Федерального закона "О карантине растений" в связи с запросом Законодательного Собрания Краснодарского края»; Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" в связи с жалобой гражданина ».

[7] Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 01.01.01 г. № 000-1 (с изменениями и дополнениями от 1 января 2008 г.).

[8] Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних международных договоров // Московский журнал международного права. 1997. № 3.

[9] Принят в 2000 г. резолюцией 54/263 на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций. Ратифицирован Российской Федерацией в 2008 г. Федеральным законом // СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3020.

[10] См.: Конвенции и рекомендации МОТ. 1919–2001. МВТ. Женева. 2002; Защита прав человека в сфере труда в деятельности МОТ на современном этапе: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004.

[11] West Coast Sailors Newsletter, Medical Neglect Reported in Foreign-Flag Cruise Ships, at http://www. Sailors. org/WCS/November99/medicalneglect. html.

[12] См.: Социальные права человека. Документы и материалы Совета Европы. Ч. 1. М., 1996.

[13] См.: Федеральный закон о ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в учреждениях здравоохранения Российской Федерации, подписанное в городе Санкт-Петербурге 24 января 2006 г. // Бюллетень международных договоров, 2008. № 4. С. 6.

[14] См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки от 5 сентября 2006 г. // Бюллетень международных договоров. 2007. № 2. С. 63.

[15] См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01.01.01 г. № 59н «Об утверждении формы отчета о расходах федерального бюджета по обеспечению инвалидов транспортными средствами, осуществляемых Федеральным агентством по здравоохранению и социальному развитию» (Регистрационный № 000 от 01.01.01 г.) // Сборник нормативных актов Российской Федерации. 2008. № 9. С. 188; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000н «Об утверждении форм отчетов об осуществлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации по лицензированию медицинской деятельности, фармацевтической деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и порядке их представления» (Регистрационный № 000 от 3 апреля 2008 г.) // Сборник нормативных актов. 2008. № 18. С. 122.

[16] Док. ООН (E/C.12/4/Add.10); (E/C.12/2003/SR.41-43).