Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?[ii]
ТЕЗИСЫ - Эмиль Маркварт
Вынесенный в заголовок вопрос неслучайно сформулирован именно таким образом. Определенное противопоставление различных характеристик муниципалитета как объекта управления представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет не только на новом витке вернуться к дискуссии о сущности института местного самоуправления и его роли в обществе, но и четко расставить акценты, сформулировать современные позиции.
По мнению автора, на сегодняшний день в России отсутствует какая-либо ясная стратегия и политика в отношении местного самоуправления (местной власти, муниципалитетов) как со стороны государства, так и в профессиональном сообществе, и в обществе в широком смысле. В то же время, государство (точнее – говорящие/действующие от его имени государственные чиновники), решая собственные прикладные задачи, и являясь регулятором, определило свою тактику в отношении местной власти на данном этапе. Эта тактика, говоря упрощенно, заключается в превращении местного самоуправления в продолжение государственной власти на местах, в его полном огосударствлении (как минимум, на нынешнем этапе существования, поскольку – как отмечено выше – собственно стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу, у государства очевидно нет). К чему приведет тотальная реализация данной тактики в условиях отсутствия обоснованной долгосрочной стратегии, остается только догадываться.
Весьма удобным теоретическим (и идеологическим) обоснованием этой тактики служит концепция, которая рассматривает муниципалитет преимущественно как фабрику муниципальных услуг. Данная концепция определенное время довольно активно дискутировалась и применялась и в западноевропейских странах (по сути, вплоть до 90-х годов прошлого века). Рассматривая муниципальную власть исключительно как институт, призванный предоставлять (либо организовывать предоставление) муниципальные услуги, данный подход естественно ставит во главу угла профессионализацию управления, т. е. максимальный перенос решения местных задач на профессиональных управленцев-чиновников. Профессионализация управления ведет к тому, что основным критерием оценки успешности (либо неуспешности) местного самоуправления становится умение органов местного самоуправления (в первую очередь, их «профессиональной» составляющей – т. е. местных администраций) соответствовать требованиям, формулируемым государственной властью применительно к решению ею же и определенных задач. Соответствие этим требованиям принято считать эффективностью муниципального управления.
В этом контексте необходимо отметить, что основная задача местной власти – безусловно, решение местных задач (вопросов местного значения), ради чего она, собственно, и формируется. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса муниципальных услуг. С этой точки зрения можно говорить о том, что местная власть превращается в фабрику (муниципальных) услуг, и задача муниципального управления – совершенствовать их предоставление. В свою очередь, решение подобной задачи предполагает, среди прочего, использование современных и эффективных управленческих технологий, в т. ч. свойственных хозяйственным корпорациям, введение соответствующих организационных и контрольных механизмов. Примечательно, что подобные механизмы и технологии обычно вырабатываются самой системой публичного управления и ею же реализуются.
В то же время представляется, что несмотря на всю важность профессиональной и эффективной организации предоставления качественных муниципальных услуг (и оказания таковых в т. ч. и непосредственно самими органами местного самоуправления), в современном обществе это перестает быть (стратегической) целью муниципалитета. Это происходит потому, что наличие качественных муниципальных услуг на нынешнем этапе общественного развития предполагается обществом, жителями как само собой разумеющееся условие проживания в том или ином населенном пункте. Безусловно, всегда и везде встречаются исключения из этого правила, но в современном обществе они носят, скорее, маргинальный характер. То есть определенный, стандартный набор достаточно качественных услуг в современном обществе – это по сути некая общая предпосылка, обязательное условие для проживания. И оно практически повсеместно обеспечивается местными властями. В известной мере, наличие качественных муниципальных услуг – обязательный «жесткий» фактор места, необходимое условие существования и развития современного муниципалитета. Но, полагаем – фактор недостаточный. А следовательно – удовлетворения «базовых» потребностей жителей совершенно недостаточно для того, чтобы сделать муниципалитет привлекательным как для самих жителей, так и для внешнего мира. Этого мало даже для удержания своих жителей, и уж тем более – для того, чтобы «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления и развития своего муниципалитета.
Итак, первый тезис, выдвигаемый автором на обсуждение, заключается в том, что предоставление качественных муниципальных услуг является необходимым, но явно не достаточным условием существования и развития муниципалитетов в современном обществе, является предпосылкой, но не стратегической целью развития.
В настоящее время в России наблюдается увлечение администрированием муниципальных услуг с государственного уровня. Признавая необходимость минимально необходимого государственного регулирования, а также различных механизмов оценки и сопоставления эффективности и качества муниципальных услуг (в первую очередь, на муниципальном и межмуниципальном уровне), считаем, что такое регулирование должно исходить из принципов разумности, субсидиарности и экономности (самого регулирования).
В этой связи позволим себе выдвинуть на обсуждение еще один тезис: чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг зачастую не только не ведет к достижению целей, ею преследуемых, но и становится контрапродуктивной. Это связано с различными обстоятельствами. Так, одной из основных причин является то, что регламентации (естественно) подлежит только деятельность исполнительных органов местного самоуправления и уполномоченных хозяйствующих субъектов, в то время как в производстве муниципальных услуг могут участвовать (и участвуют) самые различные субъекты, включая самих жителей (речь об этом пойдет ниже). Кроме того, происходит постоянное изменение фактических обстоятельств; связанных с предоставлением услуг (в частности, постоянное и очень быстрое развитие технологий, в т. ч. позволяющих оказывать услуги удаленно и т. п.), которое сложно спрогнозировать при регламентации услуг. Наконец, особенно рискованным является регулирование муниципальных услуг с федерального уровня, что связано с большим разнообразием условий жизни, спецификой различных муниципалитетов, особенностями населения и т. п. Предусмотреть и охватить все это разнообразие федеральный регулятор не в состоянии. Но стремясь сделать это в рамках общеобязательных установлений, он по сути пренебрегает этой спецификой, стремясь обуть всех в единый «испанский сапог».
В контексте обсуждения заявленной темы, соотношения муниципального управления и местного самоуправления, да собственно и местного самоуправления в целом центральное место занимает оценка роли и места жителей. Представляется, что для целей анализа уместно выделить несколько различных ролей жителей муниципалитетов. Так, жители, с одной стороны, являются потребителями (муниципальных) услуг, и с этой точки зрения – (как минимум, должны быть) контролерами качества и эффективности предоставления этих услуг. В системе «профессионализированного» муниципального управления они, скорее, выступают как объект управления, а не его субъект – т. е. им по сути отводится роль стороны, «принимающей к сведению» решения и действия заботливых местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а также противопоставление себя власти (в данном случае – местной). С другой же стороны, уместно вспомнить, что самоуправление представляет собой самостоятельное, под свою ответственность решение местных дел самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Из этой формулы совершенно очевидно, что жители могут выступать и в других качествах – в том числе как производители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг и как соучастники процесса управления на местах.
Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне, а также в самом процессе управления имеет как минимум два позитивных эффекта. С одной стороны, оно приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возможность оказания таких услуг, которые муниципалитет не мог бы оказывать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости и – что крайне важно - степени восприятия их сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и окружающих «чувство места», идентификацию жителей со своим муниципалитетом, упрочивает связь между жителями и властью, наконец - способствует формированию и развитию гражданского общества, самих граждан. Совершенно очевидно, что местное самоуправление как никакая иная власть живет именно за счет тесной связи с «местом» и за счет активного участия жителей в управлении. Суть самоуправления определяется, в первую очередь, совместным решением жителями общих (местных) дел. А это предполагает, что одной из основных задач местной власти является постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересов жителей – с другой.
По убеждению автора (и в этом состоит третий заявляемый тезис), выстраивание (пока отсутствующей в России) концепции местного самоуправления в современном общества и формирование соответствующей политики должно начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей...
Еще в 2001 г. Союз немецких городов (старейшее объединение крупнейших муниципалитетов Германии) в т. н. Лейпцигской резолюции, проектируя образ «города будущего» и определяя роль местного самоуправления в его достижении, отмечал: «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя как фабрику по производству услуг». В то же время, в современной российской науке и практике муниципального управления предпочтение отдается как раз «технократической» концепции, в соответствии с которой эффективное муниципальное управление рассматривается в контексте профессиональной деятельности муниципальных служащих и определяется в соответствии с критериями, стандартами и регламентами, устанавливаемыми государством. При этом не обращается внимание на то, что модель «муниципалитет - поставщик услуг» (как ключевая и по сути единственная функция местного самоуправления), активно внедряемая в российскую муниципальную теорию и практику, во многих европейских странах уже давно подвергнута переосмыслению и даже критике...
В современном обществе, нацеленном на развитие, всё большее значение приобретает интегрирующая роль местного самоуправления (муниципалитета) как платформы для реализации интересов и возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на локальном уровне. Это не только не умаляет роли муниципалитетов по организации и обеспечению предоставления жителям муниципальных услуг, но и расширяет взгляд на такие услуги и возможности их предоставления. В известной мере можно говорить о том, будущее муниципалитетов должно строиться на соединении двух «ипостасей» муниципалитета – как платформы для активного участия жителей в управлении делами, с одной стороны, и как «фабрики» по производству муниципальных услуг, с другой.
[i][i] доктор Эмиль Маркварт (Германия) – вице-президент, заведующий кафедрой муниципального управления НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления, главный консультант консалтингового общества OST-EURO GmbH, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, к. юрид. н., д. экон. н.
[ii][ii] доктор Эмиль Маркварт (Германия) – вице-президент, заведующий кафедрой муниципального управления НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления, главный консультант консалтингового общества OST-EURO GmbH, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, к. юрид. н., д. экон. н.
