На правах рукописи
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН, ЗАМЕЩАЮЩИХ ДОЛЖНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
Специальность 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2006
Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Научные руководители: | доктор юридических наук, профессор доктор юридических наук, профессор Погосян Норайр Даниелович |
Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор доктор юридических наук, профессор |
Ведущая организация | Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации |
Защита состоится 13 июня 2006 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации г. Москва, Зубовская улица, дом 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан 12 мая 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. В настоящее время в Российской Федерации на первый план выходят проблемы борьбы с коррупцией. Российская Федерация в марте 2006 года ратифицировала[1] Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 декабря 2003 года)[2]. В указанной Конвенции наряду с мерами карательного характера государствам-участникам рекомендовано использовать в целях борьбы с коррупцией ряд превентивных мер. Как отмечено в ст. 7 Конвенции, каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, которые, в том числе, способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника. Таким образом, мировое сообщество признает, что без создания материальных условий, обеспечивающих достойный уровень жизни гражданских служащих, проблемы борьбы с коррупцией не могут быть успешно разрешены.
Обеспечив корпусу государственных гражданских служащих возможность стать частью формирующегося в России среднего класса, государство получит широкие возможности выбора при замещении должностей государственной гражданской службы, а также будет иметь моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей. В таких условиях представляется оправданным и значительное ужесточение антикоррупционных мер карательного характера.
Следует отметить, что, рассматривая в данном исследовании проблемы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, автор в полной мере относит и к другим категориям населения России тезис о необходимости принятия государством комплекса мер по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни своих граждан.
Становление в Российской Федерации института государственной гражданской службы и его развитие, продолжающееся до настоящего времени, требуют решения важнейших проблем, одна из которых связана с социальными гарантиями на государственной службе. К числу принципов государственной гражданской службы Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[3] относит профессионализм и компетентность гражданских служащих, стабильность гражданской службы (ст. 4). В целях реализации этих принципов для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных действующим законодательством, государственным гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, в том числе и социальные (ст. 52).
Через предоставление социальных гарантий, наряду с другими конституционными правами, реализуется конституционное право граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Система социального обеспечения в России, так же, как и система государственной службы, находится в стадии формирования. Этот процесс достаточно длительный и болезненный, ибо осуществляется в условиях радикальных экономических преобразований, и пока далек от завершения. Не определен окончательно и круг общественных отношений, регулируемых нормами отрасли права социального обеспечения. В литературе отмечалось, что пока не завершится процесс формирования федеральной системы социального обеспечения, нормы права социального обеспечения будут подвергаться постоянной трансформации[4], что и подтверждается на практике.
Конституция России каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст.39, ч. 1). При общем равенстве прав на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, исходя из особенностей их правового положения, законодательством предусмотрен иной, отличный от общего, порядок социального обеспечения. Одной из таких категорий являются государственные гражданские служащие.
Названный подход автора базируется, в частности, на неоднократно сформулированной правовой позиции Конституционного Суда России. В его документах отмечалось, что Конституция России, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ст. 7, ч. 1) социальное обеспечение, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров пенсий, к компетенции законодателя (ст. 39, ч. 2).
Специфика государственной службы России как профессиональной служебной деятельности граждан России по обеспечению исполнения соответствующих полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности, условий прохождения государственной службы и положения, занимаемого конкретной категорией государственных служащих в иерархических системах федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации[5].
Далеко не все проблемы в сфере социального обеспечения государственных служащих к настоящему времени получили соответствующее правовое урегулирование. При этом в силу ряда причин наиболее слабой правовой проработкой отличаются вопросы социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы (входящей наряду с военной, правоохранительной и государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации в единую систему государственной службы России). Одной из причин обилия нерешенных проблем в сфере социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих является недостаточное теоретическое обоснование соответствующих вопросов в работах, посвященных государственной гражданской службе. Следует отметить также, что периодически в литературе поднимается вопрос о том, не являются ли дополнительные социальные гарантии для гражданских служащих необоснованными привилегиями[6].
Изучение особенностей социального обеспечения государственных гражданских служащих нельзя осуществлять в отрыве от значения самого института государственной гражданской службы в жизни государства и общества. Как отмечается в литературе, «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей – граждан государства – зависит очень многое, практически вся линия истории»[7]. Без оценки роли государственной гражданской службы в обеспечении эффективного функционирования государственных и общественных механизмов невозможно сделать вывод о характере тех или иных особенностей в реализации конституционных прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы.
Рассматривая вопросы социального обеспечения одной из категорий обеспечиваемых – граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, не следует забывать об общих проблемах реализации права граждан на социальное обеспечение в России, конституционных истоках этого права (конституционные нормы о России как социальном государстве и др.).
Начиная с 2004 года, законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих начало претерпевать существенные изменения. Закон от 01.01.01 г. предусматривает принятие ряда новых федеральных законов, посвященных вопросам социального обеспечения государственных гражданских служащих (о государственном пенсионном обеспечении граждан России, проходивших государственную службу, и их семей; о медицинском страховании государственных служащих России и др.). Можно утверждать, что реформированию подлежит система социального обеспечения государственных гражданских служащих в целом. Эта система выстраивалась с 1995 года, исходя из положений Федерального закона от 01.01.01 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» [8] и Трудового кодекса Российской Федерации[9], которые рассматривали отношения государственных гражданских служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имеются определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Законе от 01.01.01 г. сделана попытка (по мнению ряда авторов, разделяемого диссертантом, весьма неудачная[10]) вывести государственных гражданских служащих за рамки трудового законодательства, что повлечет за собой радикальные изменения в системе их социального обеспечения.
Таким образом, актуальность вопросов правового регулирования реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, в условиях реформирования систем социального обеспечения и государственной службы России, отсутствие соответствующих научных разработок определили выбор темы диссертации.
В связи с этим в диссертационном исследовании решается научная задача - разработка правовых механизмов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение в современных условиях.
Степень научной разработанности темы исследования. Специфика темы диссертационного исследования обусловила необходимость изучения большого массива научных работ по проблемам, с одной стороны, формирования институтов государственной власти в России и ее субъектах, и, с другой стороны, социального обеспечения граждан, замещающих должности государственной службы, с учетом значимости последней в эффективном функционировании государственных и общественных институтов.
При изучении проблем формирования институтов государственной власти методологическое значение имели работы , , , B. C.Нерсесянца, , и др.
Вопросы социального обеспечения государственных служащих нашли свое отражение в ряде работ , , Д, , и др.
С методологической точки зрения для проведения настоящих исследований большое значение представляли работы ученых, исследующих проблемы государственного управления в основных сферах жизнедеятельности России, - , , и др.
Однако имеющиеся публикации по проблемам социального обеспечения государственных гражданских служащих в виде статей или глав в монографиях или учебниках достаточно редки и посвящены в основном вопросам пенсионного обеспечения граждан этой категории. Исследований, посвященных исключительно проблемам социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, не обнаружено. Сложившаяся ситуация в условиях происходящих с 2004 года изменений в правовом регулировании государственной гражданской службы России требует всестороннего исследования вопросов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании путей совершенствования законодательной базы реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Достижение этой цели предполагается через решение следующих задач:
- исследовать генезис социального государства и его функций, одной из которых на определенном этапе развития становится функция социального обеспечения; содержание конституционного права граждан на социальное обеспечение, его место в блоке социально-экономических и политических прав, закрепленных в Конституции России;
- уточнить определение понятия «социальное обеспечение»; состав его принципов, форм и видов; круг общественных отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения в России;
- осуществить системный анализ института государственной службы России, его роли в жизни государства и общества, исследовать правовой статус государственных служащих под углом зрения особенностей федеральной государственной гражданской службы и на базе достигнутых результатов выработать определение понятия «социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы», обосновать его принципы;
- исследовать особенности правового регулирования вопросов социального обеспечения государственных гражданских служащих за рубежом, международные подходы и историческую практику;
- проанализировать законодательное регулирование вопросов пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и других видов социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих;
- определить пути совершенствования законодательства о социальном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Предметом исследования являются научные концепции, федеральные и региональные нормативные правовые акты, судебная практика по вопросам, связанным с регулированием отношений в области социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Опираясь на исследования ведущих ученых в области конституционного и административного права, права социального обеспечения и исходя из факта наличия у современного социального государства функции социального обеспечения диссертант предложил и теоретически обосновал формулировку определения социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, как функции Российской Федерации по созданию условий, обеспечивающих право на достойную жизнь граждан, проходящих (проходивших) федеральную государственную гражданскую службу и попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления определенных государством обстоятельств, либо направленных на предотвращение возникновения этих обстоятельств, путем предоставления денежных выплат и натуральных услуг в объемах, позволяющих с учетом значимости для общества и государства профессиональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих повысить мотивацию эффективного исполнения ими должностных обязанностей, компенсировать налагаемые на них ограничения и стабилизировать кадровый состав федеральной государственной гражданской службы.
2. Автором обоснована необходимость введения дополнительных мер социального обеспечения для федеральных государственных гражданских служащих, указано на отсутствие в этом признака привилегированности и соответствие международным стандартам, позиции Конституционного Суда России, зарубежной и исторической практике. Профессиональная деятельность федеральных государственных гражданских служащих характеризуется важностью для общества и государства решаемых в ходе ее осуществления задач. Этим, а также особенностями правового статуса, обуславливается необходимость особого правового режима реализации конституционного права граждан указанной категории на социальное обеспечение.
3. Анализ норм действующего законодательства позволил автору сделать вывод о наличии необоснованных ограничений в механизмах реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы. Такими ограничениями являются, в частности: наличие в законодательстве положений о признании в качестве одного из условий назначения бывшему федеральному государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнения с государственной службы по одному из оснований, указанных в Федеральном законе от 01.01.01 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [11]; отсутствие особого порядка пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших вследствие исполнения своих должностных обязанностей.
4. Социальное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих является составной частью системы социального обеспечения государственных служащих, которая включает в себя также социальное обеспечение военнослужащих, служащих правоохранительных органов и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Анализ федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы военной, правоохранительной и гражданской службы, а также региональных нормативных правовых актов, посвященных государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, позволил автору сделать вывод о несоблюдении в вопросах социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих принципа единства правовых и организационных основ построения системы государственной службы России. Степень социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих ниже не только по сравнению с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов, но и с государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации, для которых региональными нормативными правовыми актами вводятся дополнительные гарантии в области социального обеспечения.
Особенности правового статуса государственных служащих (ограничения и запреты на государственной службе, повышенная опасность для жизни и здоровья отдельных категорий государственных служащих и др.) позволили автору предложить ряд дополнительных принципов социального обеспечения государственных служащих, единых для всех видов государственной службы. Среди них: необходимость компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений; сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего; создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
5. Анализ особенностей института федеральной государственной гражданской службы России, связанных с отсутствием «пожизненного найма» на федеральную государственную гражданскую службу, достаточно низкой оплатой труда по сравнению с «частным» сектором, а также федеративным устройством России позволил автору предложить ряд дополнительных принципов, на которых должна строиться подсистема социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих: обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики; обеспечение отсутствия возможности негативного воздействия пребывания на федеральной государственной гражданской службе при реализации служащим права на социальное обеспечения в случае оставления им службы; соотносительность систем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
6. С учетом проведенного анализа автор предлагает рассмотреть возможность внесения в ныне действующие нормативные правовые акты некоторых изменений и дополнений, которые позволили бы реализовать применительно к гражданам, замещающим (замещавшим) должности федеральной государственной гражданской службы, положение Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации о единстве основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы в области социального обеспечения, а также устранить необоснованные ограничения в реализации федеральными государственными гражданскими служащими конституционного права на социальное обеспечение. В этих целях представляется целесообразным:
- сделать единым перечень периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, и периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных гражданских служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет (второй перечень в настоящее время шире первого);
- отменить положение Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», предусматривающее в качестве одного из условий назначения государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнение с государственной службы по одному из оснований, указанных в этом федеральном законе (условием назначения пенсии за выслугу лет должен являться только факт наличия стажа государственной службы определенной продолжительности);
- установить особый порядок пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших в результате исполнения должностных обязанностей (в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 52 Закона от 01.01.01 г. );
- при введении специализированного обязательного медицинского страхования государственных гражданских служащих (в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 52 Закона от 01.01.01 г. ) предусмотреть исключение федеральных государственных гражданских служащих из общей системы обязательного медицинского страхования; установить порядок получения указанной категорией служащих экстренной медицинской помощи в системе общедоступного медицинского обслуживания по аналогии с решением этого вопроса применительно к военнослужащим и служащим правоохранительных органов (т. е. с последующей компенсацией из средств федерального бюджета);
- предусмотреть для федеральных государственных гражданских служащих сохранение на период временной нетрудоспособности денежного содержания вместо выплаты пособия по временной нетрудоспособности (в развитие положений пп. 6 п. 1 ст. 52 Закона от 01.01.01 г. );
- выработать перечень профессиональных заболеваний федеральных государственных гражданских служащих;
- в рамках реализации положений пп. 7 п. 1 ст. 52 Закона от 01.01.01 г. распространить на федеральных государственных гражданских служащих вместо обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний систему обязательного государственного страхования, аналогичную существующей для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; установить повышенные размеры страховых выплат для гражданских служащих, пострадавших вследствие посягательства на их жизнь и здоровье в результате исполнения ими своих должностных обязанностей (вне зависимости от вида государственного органа, в котором они проходят службу, и замещаемой должности государственной гражданской службы);
- определить в нормативных правовых актах порядок и условия присвоения звания «Ветеран государственной службы» (предусмотренного Федеральным законом 12 января 1995 г. «О ветеранах» [12]), а также законодательно установить меры социальной защиты прав и интересов ветеранов указанной категории (например, приравняв к ветеранам труда).
Методологическая база исследования. Методологическую основу работы образуют общенаучные методы познания: предметно-логический и структурно-функциональный анализ; экспертные оценки; формально-правовой анализ связанных с предметом исследования диссертации законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе международных; системно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в его единстве и целостности, взаимосвязи специального и общего законодательства, выявлять их противоречия, предметно ставить проблемы и формулировать актуальные задачи их гармоничного развития.
Теоретическая основа исследования. Теоретической базой настоящего исследования являются труды по теории государства и права, работы в области конституционного, административного, трудового права, права социального обеспечения, а также философские и экономические исследования. В частности, общие вопросы социального обеспечения рассматривались в работах , , , Эченикэ регулирования отношений, связанных с социальными гарантиями на государственной службе, нашли свое отражение в работах , , , , ).
Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, акты Организации Объединенных Наций, Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента России, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда России, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование проблем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, в котором осуществлена попытка системного рассмотрения и анализа теоретических основ реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение, а также законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы их социального обеспечения.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности перспективного использования выводов и предложений, содержащихся в работе, в деле совершенствования науки и отрасли конституционного, административного права и права социального обеспечения. Предлагаемые изменения и дополнения в нормативные правовые акты определяют практическую значимость диссертации и могут быть учтены в процессе совершенствования российского законодательства.
Материалы диссертационного исследования могут быть реализованы в правотворческой деятельности органов исполнительной власти России. Отдельные положения исследования могут быть использованы также в учебном процессе по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право Российской Федерации», «Право социального обеспечения Российской Федерации ».
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические и практические результаты, достигнутые в ходе исследования, нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой и возможностью реализации выносимых на защиту вопросов исследования и включает: введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, библиографический список.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение содержит мотивацию актуальности, цели и задачи исследования. В этой части работы определены объект и предмет исследования, сформулированы выносимые на защиту основные положения, а также выяснена степень научной разработанности темы исследования. Большое внимание уделяется определению теоретических и методологических основ, научной новизны и практической значимости диссертационного исследования.
В Главе 1 «Конституционные основы социального обеспечения в Российской Федерации» излагаются основополагающие вопросы социального обеспечения, анализируются проблемы теоретического обоснования понятия, правовой природы и источников конституционно-правового регулирования отношений в области социального обеспечения в России, исследуется сущность социального обеспечения как одного из конституционных прав гражданина и как одной из функций социального государства.
В первом параграфе «Социальное обеспечение как конституционное право граждан и функция социального государства» обобщаются взгляды отечественных исследователей на гарантированное Конституцией России право каждого на социальное обеспечение (ст. 39), отмечается, что это право конкретизирует конституционное положение о том, что Россия является социальным государством. Современный этап развития социального государства в исследовании рассматривается как этап правового социального государства. Главные особенности данного этапа социального государства – появление у него функции проведения социальной политики (включающей функцию социального обеспечения), направленной на устранение антагонизма между социальными целями государства и требованиями рынка, компенсацию асимметрии совокупности прав и обязанностей, достижение высоких экономических показателей за счет влияния социальных факторов и обеспечение (благодаря эффективной экономике) высокого уровня защиты от социальных рисков. Диссертант полагает, что именно поэтому функция государства в области социального обеспечения должна быть направлена на достижение отмеченных выше целей.
Учитывая отсутствие в законодательстве определения понятия «социальное обеспечение», широкий разброс мнений по данному вопросу в научной литературе и с целью установления круга общественных отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения, в исследовании решается задача выработки определения социального обеспечения как одной из функций социального государства.
Понятие «социальное обеспечение» в литературе употребляется в различных смыслах, а именно как: особая форма распределительных отношений; функция государства; правовая категория, способная выступать в значении субъективного права граждан; государственная система и форма материального обеспечения граждан в старости, при потере кормильца, нетрудоспособности и иных случаях (при этом остается дискуссионным вопрос о круге общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения). Автор соглашается с точкой зрения , полагающей, что невозможно предложить универсального определения, характеризующего социальное обеспечение со всех его сторон, поскольку оно является многоаспектным явлением, которое можно рассматривать с разных позиций[13]. В то же время диссертант поддерживает мнение о том, что при всем различии проявлений социального обеспечения нельзя не увидеть отражения так или иначе в каждом из них общих черт исходного понимания социального обеспечения как обеспечения, предоставляемого обществом особому контингенту лиц, в особых случаях, особыми способами[14].
В исследовании на основе анализа научных конструкций и соответствующих правовых норм диссертант предлагает авторский вариант определения: социальное обеспечение в России - это функция государства по созданию условий, обеспечивающих реализацию права на достойную жизнь граждан: попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления обстоятельств (социальных рисков), признаваемых государством социально-значимыми; занимающихся общественно-полезной деятельностью, имеющей особую значимость для общества и государства; имеющих особые заслуги перед обществом и государством. Эта функция государства реализуется путем, во-первых, принятия системы нормативных актов (правовая составляющая социального обеспечения); во-вторых, создания системы специальных служб (организационная составляющая); в третьих, формирования финансовых ресурсов (финансово - экономическая составляющая).
Во втором параграфе «Конституционные аспекты принципов социального обеспечения в Российской Федерации» с учетом того, что содержание принципов права социального обеспечения не закреплено в российском законодательстве и по этому поводу в литературе высказываются различные мнения, исходя из положений Конституции России и на основе анализа правовых норм и научных конструкций сформулированы следующие принципы социального обеспечения в Российской Федерации: всеобщность; многообразие оснований и видов социального обеспечения; дифференциация социального обеспечения на основании признаваемых государством социально значимых обстоятельств.
В третьем параграфе «Формы и виды социального обеспечения» отмечено, что организационно-правовыми формами социального обеспечения в России являются: обязательное социальное страхование; социальное обеспечение за счет средств бюджетов; государственная социальная поддержка, включая социальную помощь, социальное обслуживание и систему социальных льгот.
Виды социального обеспечения, охватываемые его формами, позволяют в системе обязательного социального страхования выделить следующие подсистемы: 1) обязательное пенсионное страхование; 2) обязательное медицинское страхование; 3) обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; 4) обязательное социальное страхование на случай материнства; 5) обязательное социальное страхование на случай смерти; 6) обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности; 7) обязательное социальное страхование на случай необходимости санаторно-курортного лечения.
Наряду с этим выделяются и составляющие подсистемы в системе социального обеспечения за счет средств бюджетов: 1) пенсионное обеспечение; 2) медицинское обслуживание; 3) обеспечение пособиями по случаю материнства; 4) обеспечение по случаю безработицы; 5) обеспечение на случай смерти; 6) обеспечение по случаю возникновения трудной жизненной ситуации, являющейся следствием исполнения профессиональных обязанностей; 7) обеспечение по случаю возникновения трудной жизненной ситуации, являющейся следствием инвалидности; природных, техногенных катастроф; др. аналогичных обстоятельств; 8) дополнительное обеспечение за особые заслуги перед обществом и государством; 9) дополнительное обеспечение в качестве компенсации за накладываемые ограничения; 10) дополнительное обеспечение в целях стимулирования занятия определенными видами общественно полезной деятельности. На основании анализа законодательства и правовых позиций Конституционного Суда России в исследовании обосновывается включение отношений по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья государственных служащих в предмет права социального обеспечения.
В Главе 2 «Методологические аспекты формирования системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих» выявляется суть социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих посредством исследования его принципов и видов, обусловленных значением института государственной службы для эффективного функционирования государства и общества, с одной стороны, и особенностями правового статуса государственного служащего – с другой.
Наряду с общими принципами социального обеспечения предлагается и ряд специальных принципов. Исследуется содержание и значение отдельных принципов построения системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих. Отмечается, что выделение общих и специальных принципов обусловлено системностью социального обеспечения, а также своеобразием регулирования соответствующих вопросов в рамках государственной службы и отдельных ее видов.
В первом параграфе «Система государственной службы Российской Федерации и ее влияние на систему социального обеспечения государственных служащих» обращается внимание на необходимость соблюдения именно системного принципа при реализации государством функции социального обеспечения применительно к федеральным государственным гражданским служащим. Согласно российскому законодательству система государственной службы включает в себя гражданскую, военную и правоохранительную службу. В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и службу субъектов Российской Федерации. Одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы России является единство организационно-правовых основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к ее организации, в том числе и в сфере социального обеспечения. В исследовании делается вывод об отсутствии должного подхода к организации социального обеспечения государственных служащих в настоящее время.
В структуре социального обеспечения государственных служащих, определяемой структурой государственной службы России, диссертантом выделяются две подсистемы: социальное обеспечение государственных «милитаризированных» служащих и социальное обеспечение государственных гражданских служащих. В свою очередь подсистема социального обеспечения государственных «милитаризированных» служащих делится на социальное обеспечение военнослужащих и социальное обеспечение граждан, проходящих правоохранительную службу, а подсистема социального обеспечения государственных гражданских служащих – на социальное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. В социальном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих выделяется, в свою очередь, социальное обеспечение служащих этой категории, проходящих службу в контролирующих органах.
В целях выработки предложений по обеспечению единого подхода к построению системы социального обеспечения для всех категорий государственных служащих в исследовании рассматриваются вопросы социального обеспечения граждан, проходящих все виды государственной службы Российской Федерации.
Прохождение «милитаризированных» видов государственной службы связано с повышенной опасностью для здоровья и жизни, поэтому уровень социальной защиты, включая социальное обеспечение, в данном случае должен быть (и в настоящее время есть) существенно выше, чем для гражданских служащих. Однако общие принципы государственной службы (единство системы государственной службы, наличие ограничений в занятии определенными видами деятельности для всех государственных служащих, профессионализм и компетентность государственных служащих и др.) требуют от государства выработки единой концепции в решении проблем социальной защищенности государственных служащих. Такой подход к вопросам социальной защиты государственных служащих закреплен в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом России – «государственным служащим обеспечивается единство основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы». Именно исходя из этой позиции, автор исследования считает недопустимым сегодняшний метод дифференциации в системе социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (в пользу последних).
Во втором параграфе «Международный и исторический опыт социального обеспечения государственных служащих» проанализированы международный и исторический аспекты условий социального обеспечения государственных служащих, указано на соответствие особых условий социального обеспечения этой категории граждан России международному опыту, зарубежной и исторической практике.
В третьем параграфе «Принципы, формы и виды социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих» формулируются и обосновываются принципы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, и с этой целью исследуется правовой статус государственного гражданского служащего в России, являющийся трехмерным и включающий в себя: а) конституционный статус российского гражданина; б) статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством; в) административно-правовой статус (в соответствии с законодательством о государственной службе).
Существенной составляющей правового статуса государственного гражданского служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы.
Исследование статуса федеральных государственных гражданских служащих позволило обосновать вывод о необходимости установления им дополнительных социальных гарантий и об отсутствии в этом признака привилегированности.
Отмечается, что специальные законодательные акты, посвященные исключительно проблемам социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, в Российской Федерации отсутствуют. Отдельные вопросы регулируются Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с 2005 года – «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 01.01.01 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»[15] и некоторыми другими. В развитие положений указанных законов был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов.
Уникальность современного положения дел в регулировании проблем в области социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих заключается в том, что, наряду с некоторыми дополнительными видами социального обеспечения, на них распространяются все без исключения формы и виды социального обеспечения, которыми пользуются наемные работники (в отличие от, например, военнослужащих и служащих правоохранительных органов, которые не подлежат обязательному пенсионному, социальному и медицинскому страхованию). Как лица, замещающие должности федеральной государственной гражданской службы, они могут претендовать на дополнительные виды социального обеспечения за счет средств федерального бюджета, среди которых следует назвать дополнительное пенсионное обеспечение; специализированное медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение; а также для отдельных категорий федеральных государственных гражданских служащих - государственное страхование жизни и здоровья.
В главе 3 «Проблемы в правовом регулировании некоторых аспектов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение» освещены вопросы правового регулирования специфических видов социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, и возникающие при этом проблемы; предложены конкретные меры, направленные на их разрешение. В первом параграфе «Проблемы в правовом регулировании пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих» исследуются правовые аспекты реализации права федеральных государственных гражданских служащих на пенсионное обеспечение за выслугу лет. Отмечается, что в настоящее время в России действует система пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, которую, по мнению автора, нельзя считать подсистемой сферы российского пенсионного обеспечения (как подсистема пенсионного обеспечения военнослужащих и служащих правоохранительных органов), так как в действительности она представляет собой «дополнительную» подсистему пенсионного обеспечения наемных работников, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
Анализируя изменения законодательства о пенсионном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих за последние 10 лет, диссертант отмечает тенденцию последовательного ужесточения условий реализации права на пенсию за выслугу лет бывшим федеральным государственным гражданским служащим (увеличение стажа государственной службы, необходимой для получения пенсии за выслугу лет; установление перечня причин оставления государственной службы, дающих право претендовать на пенсию за выслугу лет).
Обращено внимание на имеющиеся в законодательстве «необоснованные» ограничения при реализации права на пенсионное обеспечение за выслугу лет федеральными государственными гражданскими служащими, в том числе более узкий (по сравнению с перечнем периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных гражданских служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет) перечень периодов службы (работы), дающих право претендовать на пенсию за выслугу лет. До настоящего времени законодательно не решен вопрос о реализации права на дополнительное пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, хотя соответствующая норма, предусматривающая такое право, существует в законодательстве о государственной службе с 1995 года.
Во втором параграфе «Проблемы в правовом регулировании медицинского обслуживания и некоторых других вопросов социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих» отмечается, что особая система медицинского обслуживания федеральных государственных гражданских служащих не носит характера замещения общих для всех граждан России систем обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания (как это традиционно сложилось по отношению к военнослужащим и служащим правоохранительных органов). По существу эта система дублирует общую систему обязательного медицинского страхования и медицинского обслуживания.
Автором в свете положений Закона от 01.01.01 г. сделан вывод о целесообразности реформирования сложившейся системы медицинского обслуживания персонала федеральной государственной гражданской службы. Предлагается вывести федеральных государственных гражданских служащих из общей системы обязательного медицинского страхования (в существующих условиях это никак не повлияет на возможность их включения в эту систему вновь в случае оставления государственной службы) и ввести специализированное обязательное медицинское страхование государственных гражданских служащих с направлением соответствующих средств, уплачиваемых в настоящее время в составе единого социального налога с денежного вознаграждения этой категории служащих в фонды обязательного медицинского страхования, на развитие специализированной системы их медицинского страхования. Проблему получения федеральными государственными гражданскими служащими экстренной медицинской помощи в системе общедоступного медицинского обслуживания предлагается разрешить по аналогии с решением этого вопроса применительно к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов (т. е. с последующей компенсацией из средств федерального бюджета).
Предлагается в перспективе перейти к сохранению денежного содержания федерального государственного гражданского служащего при его временной нетрудоспособности.
Обращено внимание на целесообразность выработки перечня профессиональных заболеваний федеральных государственных гражданских служащих, тем более что наличие специализированной системы медицинского обслуживания позволяет обеспечить проведение необходимых исследований.
В целях обеспечения единства социальных гарантий для государственных служащих всех категорий и с учетом происходящего вывода федеральных государственных гражданских служащих из сферы действия трудового законодательства предлагается изменить существующий порядок обязательного социального страхования федеральных государственных гражданских служащих от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, распространив на эту категорию служащих систему обязательного государственного страхования, аналогичную существующей для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.
Отмечено, что ветераны государственной службы являются в настоящее время единственной категорией ветеранов из перечисленных в Федеральном законе «О ветеранах», для которых меры социальной защиты не определены и в законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие их установление.
В заключении диссертации подведены основные итоги проведенного исследования, обобщены достигнутые результаты и сформулированы конкретные выводы и предложения, направленные на совершенствование действующих нормативных правовых актов.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. «Социальная защита государственных служащих в современной России» (в соавторстве со ) / «Право и безопасность». 2005. №,7 п. л.
2. «Социальная защита работников системы МЧС России» (в соавторстве со ) // Материалы 10 международной научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, 19-21 апреля 2005 г. Москва: Изд-во «Ин-октаво», 20,8 п. л.
3. «Вопросы законодательного обеспечения оздоровления и медицинского обслуживания населения (в соавторстве с ) /«Человек и труд». 2005. №,3 п. л.
4. «Проблемы правового регулирования отдельных вопросов социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе» / «Государственная служба». 2006. №,8 п. л.
[1] См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.).
[2] «Российская юстиция». 2004. № 4. С. 35-40.
[3] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. Далее - «Закон от 01.01.01 г. ».
[4] См.: , Право социального обеспечения. М.: Изд-во БЕК, 2001. С. VIII
[5] См.: Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. (ВКС РФ. 2004. № 6. С.45-47), от 01.01.01 г. (Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати «Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии». 2005. № 12 (ч.2). С
[6] См.: , Г. Указ. соч. С. 345; Государственная служба. Отв. ред. . М., Издательство «Дело», 2000. С.105.
[7] Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., Изд-во РАГС, 2003. С. 9.
[8] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
[9] СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
[10] См.: , , Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы. // «ЭЖ-юрист». 2004. № 6. С. 12; А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. // «Журнал российского права». 2005. № 4. С. 20.
[11] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.
[12] СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
[13] См.: Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики (теория и практика правового регулирования. /дисс…докт. юр. наук. М., 2000. С. 34.
[14] См.: Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.: Изд-во Московского университета, 1986. С. 5-6.
[15] СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
