ИНСТИТУТ ПЕРСПЕКТИВНОГО КАДРОВОГО

РЕЗЕРВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

, специальность «юриспруденция»

В статье рассматривается проблема правового регулирования института перспективного кадрового резерва на уровне субъекта Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, кадровая политика, перспективный кадровый резерв, конкурс, процедура.

Legal institution of promising personnel reserve in state civil service of the Russian Federation

А. S. Pavlovsky

The article deals with the legal regulation of promising personnel reserve on the regional level of the Russian Federation.

Key words: civil service, personnel policy, promising personnel reserve, competition, procedure.

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства в целом является служба. Понятие «служба» употребляется в различных контекстах для обозначения разных явлений, а именно: специализированного вида деятельности человека, социально-правового института, системы специальных органов государства, духовной деятельности[1]. Служба состоит, прежде всего, в обеспечении процесса управления, осуществлении государственной деятельности и социально-культурном обслуживании людей. Вполне естественно поэтому, что вопросы, касающиеся деятельности государственных гражданских служащих, всегда чрезвычайно актуальны. Причём речь здесь идёт не только о правовом регулировании указанной деятельности, но и, прежде всего, о формировании у населения положительного отношения к чиновникам. Естественно, мнение граждан по поводу работы государственных гражданских служащих формируется при непосредственном с ними контакте в процессе получения государственных услуг. Именно поэтому кадровая политика в сфере государственной службы имеет неоценимое практическое значение, а обеспечение кадрами, как указывает , «является одним из направлений макроструктурного обеспечения общества»[2]. В работе с кадрами следует обеспечить самые разнообразные организации необходимыми и достаточно профессиональными сотрудниками.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Поскольку жизнь не стоит на месте и общество с необходимостью развивается, государственные кадровые службы всех видов управления должны проводить целенаправленную работу по формированию кадрового потенциала института государственной гражданской службы. Такой вывод подтверждается и анализом нормативно-правовой базы, регулирующий вопросы кадрового обеспечения государственной гражданской службы, как на федеральном уровне, так и на уровне конкретного субъекта. В частности, речь идёт о Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»[3], Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4] и иных подзаконных актах. К источникам на уровне Брянской области, прежде всего, относятся Закон Брянской области «О государственной гражданской службе Брянской области»[5], Постановление Администрации Брянской области «Об институте стажёрства в государственных органах Брянской области», а также утверждённое этим постановлением положение о проведении конкурса «Кадровый потенциал государственных органов Брянской области».

На практике, однако же, укреплению кадрового потенциала института государственной гражданской службы мешает протекционизм в подборе кадров, несовершенство карьерного продвижения, субъективизм в оценке персонала, неразвитость административной культуры. В решении этих вопросов, безусловно, необходим высокий уровень научного управления со стороны всех субъектов кадровой работы. Целью принятия всех вышеперечисленных нормативно-правовых актов различных уровней как раз и является решение указанных проблем путём тщательного правового регулирования в том числе и вопросов кадрового обеспечения государственной гражданской службы.

Как указывает , «неправильный подбор кадров ведёт к колоссальным издержкам, к зряшной растрате опыта и образования, к высокой текучести рабочей силы»[6]. Именно во избежание подобных неоправданных затрат необходимо проводить грамотную кадровую политику в каждом отдельно взятом органе государственной власти, которая одновременно обеспечивала бы интересы и организации, и самого сотрудника. Действительно, управление карьерой служащего – это целенаправленная деятельность кадровой службы по развитию профессиональных способностей человека, накоплению им профессионального опыта и его рациональному использованию как в интересах сотрудника, так и в интересах организации[7]. Однако на первоначальном этапе планирования кадровой политики следует составить своего рода прогноз, рассчитать потребность конкретного государственного органа в кадрах определённого вида. Именно эти задачи решает кадровый резерв государственный службы.

Закон не содержит чёткого определения кадрового резерва. Сущность указанного понятия раскрывается путём перечисления вакантных должностей государственной гражданской службы, для замещения которых формируется кадровый резерв, а также закреплением порядка включения в него гражданских служащих. В частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 64 содержит положение о том, что с учётом поступивших заявлений гражданских служащих (граждан) формируются на конкурсной основе для замещения должностей гражданской службы федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации и кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации. Кадровый резерв формируется для замещения:

1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса.

В вопросе значимости института кадрового резерва трудно не согласиться с , который считает, что «в системе государственной службы кадровый резерв выполняет ряд важных функций: развития, регулирования, стабилизации, непрерывности деятельности государственного аппарата»[8].

Следует учитывать, что закон содержит недвусмысленное положение о том, что кадровый резерв в сфере гражданской службы формируется исключительно из гражданских служащих, то есть из субъектов правоотношений, обладающих специфическими чертами. Кроме того, из смысла нормы статьи 64 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» однозначно следует запрет расширительного её толкования. Указанная норма не содержит общих конструкций, увеличивающих круг субъектов правоотношений и ситуаций правового регулирования, а зачастую и делающих их неопределённым (например, «и иных лиц», «и в иных случаях»). Невозможно также в данном случае применить правовой принцип «разрешено всё, что законом не запрещено», поскольку, хотя речь и идёт о государственной гражданской службе, дозволительные правила гражданско-правового регулирования не применяются, ведь государственная служба является проявлением публичных правоотношений, отношений «власти и подчинения». То есть речь идёт о принципе «разрешено всё, что прямо дозволено законом». Очевидно, что федеральным законодательством (да и законами субъектов[9]) не предусмотрено формирование кадрового резерва числа лиц, не являющихся государственными служащими.

Однако на практике нередко употребляется понятие «перспективный кадровый резерв», под которым понимается формирование кадрового резерва из числа студентов (как правило, 3-4 курсов) высших учебных заведений конкретного региона. Примерами существования подобного рода конкурсов на уровне субъекта Российской Федерации служат объявления об их проведении, размещённые на интернет-сайтах различных органов государственной власти Брянской области[10]. Примечательно, что в федеральных и региональных законах не содержится даже самого понятия «перспективного кадрового резерва». Однако различные государственные структуры оперируют им как общепризнанным. В объявлениях, которые размещают государственные органы, однозначно говорится о проведении таких конкурсов по инициативе самих государственных органов. Имеются ли у них подобные полномочия? Какими нормативными правовыми актами регулируется процедура отбора претендентов? Чем утверждается состав конкурсной комиссии? Каким актом оформляется включение студента в перспективный кадровый резерв? Кто устанавливает ограничительные требования в виде обучения на 3-4 курсах? Или это делается исходя из принципа разумности? Включается ли в конкурс испытания на уровне высшего образовательного учреждения или к участию допускаются все желающие, формально соответствующие предъявленным требованиям? Все эти вопросы вполне обоснованны. Ведь правовое регулирование кадрового резерва не оставляет их без ответа. Например, в статье 22 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится положение о составе конкурсной комиссии, о порядке проведения конкурса, о возможности обжаловать решение конкурсной комиссии и др. Лишь прямое указание на них в законе позволяет осуществлять указанные процедуры, использовать данные законодателем возможности.

Стоит, однако, отметить, что упоминание о перспективном кадровом резерве всё же имеется, хотя и не в законе. Примером на региональном уровне является постановление Правительства Республики Марий Эл от 01.01.01 г. № 000, которым утверждена целевая программа «Формирование и подготовка резерва управленческих кадров республики Марий Эл ( годы)» и в целях реализации которой Комитет ветеринарии Республики Марий Эл формирует перспективный кадровый резерв (резерв развития)[11]. Кроме того, на основании решения Комиссии при Главе Республики Марий Эл по формированию и подготовке резерва управленческих кадров (протокол от 17 августа 2011 г. № 2) разработан порядок формирования перспективного кадрового резерва (резерва развития) Комитета ветеринарии Республики Марий Эл, который регулирует отношения, связанные с формированием, подготовкой и использованием перспективного кадрового резерва Комитета ветеринарии Республики Марий Эл. Указанный порядок содержит подробную информацию об условиях проведения конкурса, требованиях, предъявляемых к кандидатам, и других процедурных вопросах. Отсюда можно сделать вывод, что правовое регулирование перспективного кадрового резерва обеспечивается подзаконными актами органов государственной власти на основании целевой программы «Формирование и подготовка резерва управленческих кадров» для соответствующего субъекта Российской Федерации и относится к их компетенции. В Брянской области указанная целевая программа также утверждена и в её рамках проводится необходимая работа. Например, 19 сентября 2012 года Администрацией Брянской области в рамках реализации этой программы на базе Брянского государственного университета имени академика был проведён семинар с лицами, включёнными в областной резерв управленческих кадров. Несмотря на это, на уровне правового регулирования Брянской области отсутствуют подзаконные акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, подробно регламентирующие вопросы проведения конкурса для включения в перспективный кадровый резерв, что вносит определённые трудности в процесс понимания процедурных вопросов. К примеру, из объявления о проведении конкурса по формированию перспективного кадрового резерва из числа студентов Комитета по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Брянской области[12] следует, что конкурс проводится в один этап. Иное требование предъявляет Управление социальной защиты населения Брянской области, когда устанавливает проведение конкурса в два этапа[13]. При этом Управление социальной защиты объявляет о готовности в дальнейшем проводить работу по индивидуальным планам профессиональной подготовки (прохождение практики, изучение нормативной правовой базы курируемой сферы деятельности) со студентами, включенными в перспективный кадровый резерв, в то время как Комитет по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций о подобной возможности умалчивает. Означает ли это, что подобные мероприятия проводиться не будут? К сожалению, из-за размытости в вопросе регламентации перспективного кадрового резерва на уровне организации однозначно ответить на этот вопрос не представляется возможным. В итоге, складывается крайне противоречивая ситуация, при которой одна и та же процедура в различных органах власти проводится по-разному и влечёт отличные друг от друга последствия для лиц, прошедших конкурс.

Сама идея перспективного кадрового резерва, однако же, весьма актуальна. Дело в том, что подобная система развивает активное взаимодействие государственных органов с будущими кадрами ещё на уровне высшего учебного заведения. На наш взгляд, это в некоторой степени помогает студенту определиться с будущей профессией, выбрать именно то поле деятельности, которое наиболее близко именно ему. Помимо этого, повышается уровень заинтересованности студентов в самом процессе обучения, появляются дополнительные стимулы для совершенствования своих профессиональных навыков. Кроме того, в полной мере реализуется принцип равного доступа граждан к государственной службе, растёт уровень конкуренции среди студентов, что способствует повышению качества обучения. Помимо перечисленного, процедура участия в таком конкурсе не отягощена с бюрократической точки зрения (достаточно написать заявление об участии, заполнить анкету установленной формы[14] и представить характеристику от высшего учебного заведения).

С другой стороны, к сожалению, отсутствие полноценного правового регулирования позволяет выделить целый ряд недостатков перспективного кадрового резерва в сфере государственной службы. В частности, проблемы могут возникнуть при попытке обжалования решения конкурсной комиссии. И дело здесь даже не в сложности указанной процедуры, а в полном отсутствии её проработки в источниках правового регулирования различных уровней. Фактически возможна ситуация, при которой студент будет сначала включён в резерв, а позже без объяснения причин удалён из его списка. Или же целесообразно предположить, что к спорам, возникающим в указанной области, применяются методы разрешения, закреплённые для кадрового резерва на федеральном и региональном уровне? На наш взгляд, аналогия закона в данном случае неприменима, поскольку речь здесь идёт о взаимоотношениях в публично-правовой сфере, а регулирование ситуаций по аналогии допускается лишь в сфере частной[15]. Таким образом, проблемы в данном случае касаются преимущественно процедурной и процессуальной стороны вопроса, что значительно уменьшает уровень правовой защиты прав участников отношений. Преодоление же указанных трудностей позволит говорить о понятии «перспективного кадрового резерва» как о сформировавшемся правовом институте, который выполняет важнейшую функцию в сфере кадрового планирования деятельности конкретного органа государственной власти.

Библиографический список:

1) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В ред. законов РФ о поправке к Конституции -ФКЗ, -ФКЗ // Российская газета. 2009. N 7.

2) Федеральный закон от 01.01.2001 N 58-ФЗ (ред. от 01.01.2001) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. N 104.

3) Федеральный закон от 01.01.2001 N 79-ФЗ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) "О государственной гражданской службе Российской Федерации // Российская газета. 2004. N 162.

4) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 01.01.01 г. N 51-ФЗ (в ред. от 01.01.2001) // Российская газета. 1994. N 238-239.

5) Закон Брянской области от 01.01.2001 N 46-3 (ред. от 01.01.2001) «О государственной гражданской службе Брянской области» (Вместе с «Положением о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации государственным гражданским служащим Брянской области», «Реестром государственных должностей государственной гражданской службы Брянской области» // Брянская неделя. 2005. N 31.

6) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 667-р (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении формы анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации» // Российская газета. 2005. N 115.

7) Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. – М.: - Издательство «Известия», 2003. – 410 с.

8) Государственная гражданская служба: учебник / . – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2007. – 496 c.

9) Государственная служба: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» / , . – М.: ЮНИТИ – ДАНА: закон и право, 2010. – 207 с.

10) Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов / ; . – М.: .ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007 – 575 с.

[1] См.: Государственная служба: учебное пособие для студентов / , . – М., 2010. – С. 5.

[2] См.: Государственная гражданская служба: учебник / . – 2-е изд., перераб. и доп. – М., 2007. - С. 325.

[3] Федеральный закон от 01.01.2001 N 58-ФЗ (ред. от 01.01.2001) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 2003. N 104.

[4] Федеральный закон от 01.01.2001 N 79-ФЗ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) "О государственной гражданской службе Российской Федерации // Российская газета. 2004. N 162.

[5] Закон Брянской области от 01.01.2001 N 46-3 (ред. от 01.01.2001) «О государственной гражданской службе Брянской области» (Вместе с «Положением о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации государственным гражданским служащим Брянской области», «Реестром государственных должностей государственной гражданской службы Брянской области» // Брянская неделя. 2005. N 31.

[6] Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. – М., 2003. – С.231.

[7] Там же.

[8] Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов / ; . – М., 2007 – С. 423.

[9] См.: статья 19 Закона Брянской области 16.06.2005 N 46-3 (ред. от 01.01.2001) «О государственной гражданской службе Брянской области» // Брянская неделя. 2005. N 31.

[10] См., напр.: http://***** (Комитет по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Брянской области) , http://***** (Управление социальной защиты населения Брянской области), http://www. ***** (Управление имущественных отношений Брянской области), http://www. bryansk. ***** (Комитет государственного регулирования тарифов Брянской области).

[11] См.: http://portal. *****/comvet/Pages/pkr. aspx/ Интернет-ресурс. Обращение: 18.10.2012.

[12] См.: http://*****/

[13] См.: http://*****/

[14] См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 N 667-р (ред. от 01.01.2001) «Об утверждении формы анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации» // Российская газета. 2005. N 115.

[15] См.: пункт 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации от 01.01.2001 N 51-ФЗ (ред. от 01.01.2001, с изм. от 01.01.2001) // Российская газета. 1994. N 238-239.