Участники дискуссии (стр. 4 )

Морозов. Мы это рассматриваем в контексте бюджетирования и ориентирования на результат. В контексте бюджетирования и ориентирования на результат, один из основных управленческих параметров, показателей – непосредственный результат и конечный результат. К показателям непосредственного результата привязывается оказание услуг и производство товаров, то есть, если мы берем показатель непосредственного результата, то ограничиться только услугами невозможно.

Далин. Так с этим-то никто не спорит. У нас-то задача была дать не определение того, на что расходуются бюджетные средства, а они, действительно, расходуются и на производство товаров, Только Вы видели, сколько? Вы видели, каков этот объем производства товаров. То есть, цена вопроса-то на самом деле, так сказать, ноль целых, сколько-то десятых. А стояла задача определить, что такое бюджетная услуга. Товар учесть в силу того, что он материален, никаких проблем никогда ни у кого не возникало, ни в рамках БОРа и какой угодно другой системы. Проблема именно с услугой, потому говорили именно об услугах…

Морозов. Я понял.

Далин. Понимаете, то, что Вы говорите, совершенно не противоречит данному определению, мы только охватили часть расходов, которые в рамках БОРа осуществляются.

Морозов. Мне кажется, надо сделать оговорку, потому что, если это в контексте БОРа, то ограничиться только услугами невозможно. То есть, есть, например, еще товары, с ними все понятно, а вот услуги, поскольку вещь нематериальная…

Далин. Ну, понятно. Мы конечно из контекста просто выхватили… Вопрос наиболее острый… А то, что в БОРе товары есть, нет споров.

Морозов. И вопрос определения, что из чего вытекает, вот в ОЭСРе. Я повторюсь, показатели непосредственного результата вытекают из услуг и товаров. Вы предлагаете обратное определение.

Далин. Нет-нет. Услуга и есть показатель непосредственного результата, потому что это – показатель объема производства, грубо говоря, если проводить аналогию с производством. А конечный и общественно значимый результат, он вытекает из этого объема.

Морозов. Непосредственным результатом… у Вас бюджетная услуга, да?

Далин. Да.

Морозов. Это есть, равно непосредственный результат, если не ошибаюсь, непосредственный результат…

Далин. Да, это результат деятельности.

Морозов. У ОЭСР, наоборот, непосредственный результат есть товары и услуги, и так далее. Что из чего выводится? У них непосредственный результат из услуг и товаров, у вас…

Курляндская. Мы дали определение, что такое бюджетная услуга, а у них, что такое результат.

Реплика. Мы можем применить к правой части… (Смех).

Реплика. В терминологии БОРа было бы логично все-таки услугу определять через непосредственный результат.

Курляндская. Результат и помимо услуги есть еще что-то, да?

Далин. Да.

Курляндская. А Вы говорите, что бюджетная услуга это результат.

Далин. Нет, вот уж поверьте, я очень внимательно к ОЭСРу отношусь и к таким вещам. Я читаю их, но не вижу никакого противоречия в этом.

Дуганов. На мой взгляд, это достаточно условно. То же самое в разделе платежей, можно выводить результат из объема, можно объем из результата.

Далин. Ну, результат человеческой деятельности – это товары и услуги. Другого результата нет.

Вопрос. Тогда следующий вопрос к Михаилу Давидовичу: что такое результат?

Дуганов. Чтобы заказать какой-то объем, я должен знать, чего я хочу. То есть, результат, который я хочу, я должен понимать, каким объемом и какими деньгами он достигнут. Вот тогда я заказываю результат, и я знаю, что у меня энное количество там каких-то установок. Я могу по-другому определить объемные тарифы и требовать с них, чтобы они мне показали результат, поменяли местами. Собственно говоря, от этого суть не поменяется.

Мы можем формулу поменять, но от этого суть не поменяется. Потому что управленческий ресурс, он все равно должен присутствовать. Я не могу просто так заказать – я хочу, чтобы население было здоровым как результат. Я должен понимать, что для этого надо какие-то объемы, какие-то тарифы, что деньги откуда-то надо брать. Я могу заказать объемы и тарифы и сказать, что я вам даю эти объемы и тарифы, но вы мне отчитаетесь, чтобы население было здоровым.

То же самое Минздрав свою, эту защищал первый раз как вел. Он же как защищал бюджет? Вот наши деньги, а вот, что будет получено. А потом, когда следующий бюджет подойдет, вот по этому документу они должны будут придти и начать с результата, сказать: «Мы вот в прошлом периоде получили такие-то средства, результаты вот такие-то. Дальше мы предлагаем их не уменьшать, а увеличивать, и планируем получить следующий результат».

То есть, это вот такой замкнутый круг. Одно за другое цепляется. Не знаю, мне кажется, не объяснимо. Философский вопрос.

Вопрос. Если исходить из применения принципов БОРа, тогда мы идем от конечного результата к непосредственному результату, а потом уже к услугам и товарам. Ведь тема сегодняшнего семинара: «Что есть бюджетная услуга?»…

Курляндская. Да. Но это уже…

Вопрос. Ясно, что между услугой непосредственно связь есть, все-таки вы совершенно четко ее уловили. Вопрос: надо это делать или нет?

Дуганов. Нет. Просто опыт европейских стран, там, где этот БОР работает давно, там ведь они работают через администраторов бюджетной цели, понимаете? Они определили цель, разместили этот заказ администратору, и администратор уже дальше распоряжается. Но администратор-то работает по принципу объемного тарифа. То есть, собственно говоря, он все равно определяется с этими объемами там, внутри, и так далее. Правильно?

У нас технологически пока администратором бюджетных средств выступает кто? Распорядитель или главный распорядитель бюджетных средств, у нас нет администратора как такового. Поэтому сейчас вот в чистом виде БОР применить на ту бюджетную основу, которая у нас есть, наверное, не получится.

Реплика. Нельзя. Да этого и не надо делать.

Дуганов. Да. То есть, тут вот изначально…

Реплика. Очень опасно, о чем я уже и говорил…

Реплика. Да, и вообще не надо.

Дуганов. …прозвучало «услуга», а потом уже, когда мы научимся быть администраторами, оторвемся, скажем, немножко от земли, чуть приподнимемся, тогда – да, но пока сейчас все это очень жестко. За каждый рубль такая борьба идет, по-моему, вряд ли на результаты вначале будут смотреть… сначала все-таки мы объемами и тарифами. Ну, мне так кажется, как практику.

Панов. Отчасти, реплика, перекликающаяся с тем о чем, Вы говорили. Как только мы… Вот есть определение. С моей точки зрения, это определение, не вижу таких особых противоречий, даже можно и не уточнять ничего. Но есть очень большой класс определений, который ничему не противоречит, описывает некое явление, но с точки зрения практических шагов дальше, ничего и не добавляет. Как только мы находимся в замкнутом кругу, который заключается в том, что бюджетная услуга – это то, что финансируется из бюджета, так мы дружно киваем, соглашаемся с этим, но это нас не продвигает вперед. А вопрос стоит следующий, вот для меня вопрос, например, такой стратегический…

Реплика. То есть, Вы поясняете техническое задание, механизм. (Смех).

Панов. Техническое задание мы в течение многих месяцев поясняем, но я бы хотел бы говорить о сути, а не сводить к административным делам. Потому что, да, вопрос, он стратегический. Стоит он так или не стоит он так? Как бы вопрос к консультанту.

Мы переходя на новые формы собственности, будем говорить, как Вы справедливо отметили и о новых формах управления, что наша задача стоит сначала качественно описать, что мы считаем услугой и какие обязательства, собственно, берет на себя государство. Я не случайно спросил: очерчивает государство тот круг своих обязательств в натуральных показателях, за которые оно отвечает? А что сверх этого, можно здесь взять любую отрасль: и образование, и здравоохранение, это уже население покупает за собственные деньги. И сколько это стоит?

По моему личному ощущению, когда я об этом размышлял, даже, ну, и вне связи с проектом и прочее... Как только мы в натуральных показателях, если мы честно, то, что нам не стыдно вслух объяснить населению, опишем некую услугу, а потом…

Вопрос. …услугу…

Панов. Функцию, обязательства, как справедливо было замечено, услуга – это обязательство, в Вашем докладе было. Значит, и помножим это на те тарифы, сколько это стоит, так у нас зашкалит бюджет. Так вот по какому пути идти здесь? Вопрос. Как мы отчертим эти услуги–обязательства.

Дуганов. Ну, 122-й ФЗ на этот вопрос ответил, он все четко написал: идти по пути – деньги есть, есть. Вот на сколько этих денег хватает, это и есть нормативы. У нас в области приняли после этого закон под названием «Нормативы бюджетного финансирования». Этот закон устанавливает норматив для каждого... Устанавливает, но каким образом? Взято было то, на что денег хватало, разделено на объемы, которые были оказаны, и выведены государственные обязательства…

Реплика. То есть, он, то, что называется, от достигнутого?..

Дуганов. Да.

Реплика. Без всякого натурального…

Курляндская. Не от достигнутого, от дохода.

Реплика. От доходов. Назовем это, от достигнутых доходов в этом году.

Дуганов. Но сейчас, я Вам скажу, тут два крыла борются такие четкие, Вы, наверное, знаете не хуже меня. Одно, значит, борется за то, чтобы обязательства государства равнять именно: деньги, объемы там, дальше не наши проблемы, там как оно будет.

А второе крыло борется за то, что все-таки объемы-то нужны и надо их финансировать. А это как можно сделать? Установить. Вернуть опять 65-ю статью. И установить минимальные социальные нормативы.

Закон в первом чтении принят. Во втором – сейчас настаивают на его принятии. Мы в субъекте получили, так сказать, отзыв, этот закон «О минимальных социальных нормах» - совершенно в другую степь. Как бы это в одну сторону, это в другую сторону. Два крыла борются. Если мы пойдем тем путем, тогда надо будет обязательства государства регулировать, поднимая деньги, либо устанавливать такие минимальные социальные нормы, которые…

Курляндская. Поднимая деньги? В смысле, поднимая …расходы…

Дуганов. Да.

Курляндская. Централизуя и раздавая всем по нормативу, да?

Дуганов. Потому что тут, понимаете как, этот дефицит финансовый, он все равно так или иначе выльется на население, либо доступность – ограничение в объемах, либо недополучение тарифов.

Курляндская. Да-да, совершенно справедливо.

Дуганов. Другого не дано...

Реплика. Поэтому проголосуйте «против». (Смех).

Дуганов. А мы не голосуем, это депутаты Госдумы вносят.

Вопрос. Поэтому я и подчеркиваю, что я не отвечаю, я задаю вопрос: каков подход?

Дуганов. Риторический. (Смех).

Панов. И как он обоснован, тот подход или этот? И теперь просто два этюда о том, насколько… Как бы я абсолютно в обывательском стиле пытался понять, что такое бюджетная услуга, с точки зрения того, на сколько четко отчерчено, что я получаю в образовании, в здравоохранении и так далее? Какие ответственности берет на себя государство?

Вот короткая реплика про медицину из собственного опыта. Несколько лет назад, извините за пикантную подробность, меня покусала собака, и я пришел получить медицинскую услугу, а именно вакцину, в московскую клинику.

Реплика. Это не… заболевание. (Смех).

Панов. Да-да, мне сделали прививки, кстати, в итоге. Но я получил отказ в силу того, что у меня была подмосковная прописка, а не московская. И мне пришлось, так сказать, включить всю пробивную силу, дойти до главврачей для того, чтобы получить эту услугу, и никто не мог понять, что я могу. Это скорее вопрос качества медицинского страхования, нежели границы, может быть, услуги, но тем не менее, это вопрос…

Дуганов. Это недоработка, видимо, в управлении, так скажем.

Панов. Да, совершенно верно, да. Но вопрос о границах все равно стоит, в каких-то более сложных случаях, насколько она размыта - не размыта, что я получаю и сколько это стоит.

Дуганов. Но сейчас у нас есть такая структура, может, в других отраслях нет, у нас есть, занимающаяся разработкой стандарта. Отвечает за неё , при 1-м Институте Семашко. Так они вот разрабатывают стандарты, то есть, уже речь идет не о койко-месте, не о пролеченном больном, а о том стандарте, который мне как обывателю хотелось бы знать: есть ли у меня аппендицит и что мне должны? Сколько раз анализ крови…

Реплика. По каждой болезни?

Дуганов. Да, по каждой болезни. Но таких стандартов разработано пока очень мало. Не больше, чем 50-80 всего. А надо их разработать, если так ими работать, несколько тысяч… Но у нас это все было на уровне субъектов, поэтому сейчас Минздрав идет по пути создания правил разработки этих стандартов в субъектах, а субъекты будут как бы сами…

У меня на полке в кабинете стоят три тома, называются МЭСы, это 89-й год. Ничего там придумывать не надо. Вот если взять том, опубликовать в газете или ещё где-то Вы берете его как телефонный справочник: «Так, мне какой диагноз поставили? Ангина. Читаем: ангина не осложненная. Я должен столько-то, столько-то обследоваться, что-то такое лежать, куда-то обратиться, и все это мне бесплатно»…

...Вот если страховая модель пойдет, а президент это поддерживает, и будет это, наверняка, принято.

Реплика. Полностью страховая.

Дуганов. Тогда мы сохраняем единство системы страхования за счет перекачки туда полного тарифа. Зачем мне спрашивать: входит ли бюджетная услуга туда? И этот полный тариф будет через МЭСы реализоваться, то есть, под тарифом будет пониматься МЭС, то есть, количество аппендицитов в стране, количество язвенной болезни в стране, количество… Это все есть, статистика эта есть, рассчитать это можно. Но она будет одинаковая, не важно, участковая больница, городская, областная или клиническая, Сахалин, Москва, что угодно, соответствуешь ты этому критерию, ты можешь этот диагноз лечить, не соответствуешь… И все это будет выравниваться. Но это очень сложно.

Реплика. Мне кажется, очень опасно изготовление сотен тысяч стандартов. Сразу возникает противоречие между тем результатом, который мы хотим достичь, и стандарты, которые меряют, собственно говоря, ресурсы.

Дуганов. Это сложно.

Реплика. Меня интересует, сколько анализов крови мне нужно сделать, чтобы вылечить аппендицит. Вылечили аппендицит – это результат.

Панов. И более того, они устаревают постоянно.

Дуганов. Правильно, Вы говорите…

Реплика. Может, он там анализ захватит. Может, здесь их надо...

Дуганов. Вы правильно говорите, это дорого, это поднять очень тяжело.

Реплика. А зачем это делать надо? Я не понимаю.

Дуганов. Зато это отвечает на вопрос, коллеги. То есть, если мы работаем на потребителя, потребителю важно знать, что государство ему гарантировало, не койко-днями…

Реплика. Нет, государство гарантирует то, что если у меня диагноз аппендицит, то оно этот аппендицит вылечит.

Дуганов. А вот что такое вылечит? Вылечит, я Вам скажу, в Израиле, например, два дня…

Реплика. Ну, что 10 анализов крови у меня сделают в соответствии со стандартом, это не значит, что он у меня вылечится.

Дуганов. В стандарт входят не только анализы, в стандарт входит продолжительность лечения.

Реплика. Это меня тоже не интересует. (Смех).

Дуганов. Так это очень, это важно же. Вот я поступил на лечение, спрашивается: сколько я могу в стационаре находиться?

Реплика. 3 дня.

Дуганов. Не я же плачу, за меня платят. Так я должен знать, сколько за меня заплатили. Это два дня оплачено, президент недавно Зурабова по телевизору воспитывал: «Вы объявили пять дней. А может быть 10 или 15?»

В стандарте должно быть всё прописано в среднем, то есть, на что спланировано. А дальше для каждого индивидуального случая определяется: ты лег с обычным аппендицитом, должен лежать 5 дней. У тебя вдруг осложнение – 10 дней. 10 дней – не вылечили, 15 дней. Это уже страховые риски пошли. Уже страховые компании их покрывают, эти риски. Но риски идут за рамки усредненного норматива. Это достаточно сложно.

Реплика. Норматив – это некий расчетный показатель?

Дуганов. Расчетный.

Реплика. Хорошо, как стандарт, за который будут спрашивать: выполняется или нет?

Панов. Вот мы, собственно, подошли к вопросу, что это - услуга, да? (Смех).

Далин. Во всяком случае, мы подошли к вопросу, Вы подменяете вопрос все время. Не что есть услуга, а какие услуги должны обязательно финансироваться?

Панов. Да.

Далин. Это два разных вопроса. Вот Вы возьмите этот классификатор, там сколько позиций?

Дуганов. Там больше тысячи, 10 тысяч…

Далин. Да, только по здравоохранению. И Вы что хотите, чтобы Вам это кто-то сделал?..

Панов. Можно я продолжу? Я еще раз хочу повторить, что мы не техническое задание обсуждаем. Второй этюд. Я мысленно ушел на частные примеры, которые рисуют важность…

Далин. Михаил, можно я тогда про стандарты, просто закончу тему.

Панов. Да.

Далин. Мы изучаем опыт Великобритании. Там все отрасли, которые оказывают услуги населению, то есть, индивидуальному потреблению, имеют тщательнейшим образом разработанную систему стандартов, их именно сотни тысяч.

Дуганов. В Америке то же самое.

Далин. Да. За их соблюдением и выполнением наблюдает и государство, и не государственные системы контроля.

Реплика. Отчитываться можно либо по выполнению стандартов: вот стандарты – они выполнены. Сейчас их просто нет.

Далин. Как я понимаю, классик вот такую замечательную фразу сказал: «Тариф надо просчитать». (Смех). Тариф – это будет некая услуга, да. Ведь никто не гарантирует, что этот аппендицит будет вылечен, его «пролечат», вот, чтобы понять пролечили его или нет, надо, действительно, знать, сколько уколов и так далее.

Дуганов. А результат какой будет… покажет жизнь.

Реплика. Как повезет…

Далин. Факторов много и, действительно, не потребитель должен контролировать соблюдение стандартов, а какие-то… структуры.

Реплика. Я вижу стандарты – это как некие внутриведомственные…

Реплика. Да-да, да. Можно, я как раз…

Курляндская. Вот в образовании как раз такая же ситуация.

Дуганов. Вот вы пойдете в суд, первое…

Курляндская. В образовании такая же ситуация. Получается, что у нас там есть стандарт – образовательный стандарт, и мы не можем сказать, что услуга оказана, если у нас не выполнено все по образовательному стандарту. Стандарт натуральный, в часах.

Дуганов. А научился он или нет?

Курляндская. Да, а научился он или нет?

Дуганов. Это второй вопрос.

Курляндская. Это второй вопрос. Но мы профинансировали… Мы предоставили услугу тогда, когда мы полностью прошли этот стандарт, его профинансировали, профинансировали обучение по этому стандарту. Как учащийся, освоил или не освоил? Это второй вопрос. Но есть натуральные показатели, как в медицине, сколько часов по какой программе он должен был учиться.

Панов. Вот можно как раз, ровно последнее? Вот ровно второй этюд, он опять из собственной жизни и про образование, как раз вот в продолжении Ваших слов, и собственных, вот из жизни сына.

Привожу просто конкретный пример, который показывает важность методологически определить, где те границы, и как они устанавливаются. Когда я говорю о методологии, как они устанавливаются, где границы, что мы считаем услугой, гарантированной государством, а что не считаем?

Пример следующий: Москва, лет 7 – 8 лет назад, система образования, система «Рекорд» – это 100 тысяч учеников, это частное предприятие, это полностью лицензированные учебники, это более продвинутая программа, чем стандартная. Но она полностью лицензированная, это много классов в спальных районах Москвы и не только Москвы. Это не отдельные частные школы, где родители платят по 500 долларов за бассейны, загранпоездки и так далее.

Вопрос. Это реклама? (Смех).

Панов. Нет, абсолютно нет. Она задушена эта система, задушена московским Комитетом образования, просто ее нет уже, поэтому это не реклама. Значит, много классов, да, я сказал. Значит, это не отдельные школы. Это классы, набранные дети по принципу мотивирования. Наверное, если мы говорим о первоклассниках, то скорее речь идет о мотивированных родителях, которые по московским меркам платили в месяц вполне доступные по тем временам дополнительные деньги, рублей 300. И дети получали нечто сверх стандартной услуги, которая давалась в соседних классах. Теперь внимание, вопрос или комментарий, собственно, к сути перехожу.

На каком основании московский комитет образования это задушил? На том простом основании, в качестве аргумента: дети, которые учатся в этом классе, они пользуются светом, теплом, уборщица нечто убирает, как все остальные, но эта фирма за это не платит налоги, вот так, под эгидой которой это все делается.

Однако, мой ребенок, если бы обучался по стандартной программе, он все равно пользовался бы светом, теплом, и всем тем ЖКХ, так сказать, услугами в этой же школе, но получал бы более низкий уровень образования.

Где здесь услуга? Вот если мы говорим о методологии в той или иной отрасли, где здесь услуга? ЖКХ – это составная часть услуги или не составная часть? Я имею стандартную услугу, гарантированную государством, за остальное я доплачиваю. Где здесь границы?

С моей точки зрения, как бы собственный вывод, должна быть свобода в выборе собственной этой образовательной услуги, которая не ниже государственного уровня, а соответствует всем сертификатам и всем положениям и так далее. А ЖКХ, ну, слово, ваучер модное, да. Вот этим классом ребенок и обучающийся по другой программе имеют право пользоваться на общих основаниях.

Дуганов. Это противоречит…

Реплика. Надо принять какое-то решение.

Панов. Совершенно верно.

Вопрос. Мы эти деньги считаем бюджетными, если в бюджетное учреждение потребители принесли деньги, заплатили за услугу.

Панов. Заплатил за дельту.

Курляндская. Какая разница?

Богданов. Какая разница? Мы эти деньги учитываем в бюджете, они считаются бюджетными? Либо это уже не бюджетные деньги, и они, так сказать…

Панов. Дельта – внебюджетные. Я все это говорил к тому, что, если мы не объясним, где граница, где есть бюджетная услуга, то мы не сможем вычислить эту дельту.

Богданов. Бюджетные средства, если у нас учитываются эти деньги в бюджете, это бюджетные средства.

Панов. Какие «эти»?

Богданов. Пусть это будет дополнительный курс, который дается в школе, и родители платят за этот дополнительный курс. Услуги оказывает бюджетное учреждение, это же здание, которое профинансировано из бюджетных средств, там коммунальные и так далее, другие услуги. Мы считаем, что эти деньги принадлежат бюджету или нет? Они должны проходить, должны показываться в бюджете?

Панов. Деньги, которые платят эти родители, показываются в бюджете фирмы, которая их предоставляет.

Курляндская. …и говорит, что должны это учитывать как средства, полученные за счет бюджетной собственности.

Богданов. При использовании…

Курляндская. Да, при использовании бюджетного имущества, это, значит, по новому существующему законодательству, это идет как бюджетный доход и зачисляется в доход соответствующего бюджета, вне зависимости то того, что деньги платят родители.

Панов. Но механизм?

Курляндская. …естественно, нет. Именно поэтому у нас всякие серые схемы в образовании очень сильно развиты. Именно вот из-за этого.

Панов. Из-за того, что как бы тот самый ваучерный…

Вопрос. Там 300 рублей – не такая большая сумма. А есть ограничения по объему учеников, которые там хотели бы учиться, может быть, не все знают, может быть, не всех берут…

Дуганов. То есть, доступность.

Панов. Как все в прошедшем времени, да? (Смех). Во-вторых, этой весной было объявление соответствующее. Набрался естественным образом класс, и класс этот учился по этой специальной программе.

Вопрос. Насколько естественно он набрался, вот в чем вопрос.

Курляндская. Как и во всякой подобной школе, надо знать день, в который принимают заявления.

Панов. Значит, у меня сын поступил в частную школу. Я могу рассказать подробно. Этот день вывешен за год. Это не один день, а много дней. Это свободный конкурс.

Курляндская. Вопрос в чем, предоставляется ли… бюджетная услуга?

Панов. Да, где граница?

Курляндская. А граница – тот самый Закон города Москвы об образовании. Он перечисляет: таким-то людям гарантируется…

Давайте, я лучше предоставлю слово представителям Института экономики города по опыту их работы в городе Красноармейске, а также проблеме учета стоимости бюджетных услуг. Красноармейск – это Московская область, да?

Стрелец. Да. Московская область. Учитывая лимит времени, я постараюсь быть лаконичной, Сразу хочу оговориться, что, возможно, в моем выступлении возникнут некоторые методологические и понятийные расхождения с тем, что сегодня здесь говорилось относительно понятия «бюджетная услуга», бюджетные трансферты», стоит ли это учитывать или не учитывать? Потому что я буду рассказывать об опыте реализации нашего проекта, и мы главным образом концентрировали наше внимание именно на проблеме оценки расходов, бюджетных расходов на реализацию определенных направлений социальной политики города.

И целью этого проекта была попытка оценить максимально полно эти расходы. То есть, мы постарались оценить не только прямые расходы на предоставление социальной помощи, как традиционно это делалось, а старались еще обратить внимание на такую проблему, как учет административных расходов на предоставление социальных услуг, на реализацию социальных программ.

Результаты проекта показали, что существующая в современной практике система учета затрат во многих случаях не отражает полных расходов на предоставление социальной помощи. В частности, в расчет стоимости, как правило, не принимаются во внимание расходы на амортизацию основных фондов, накладные расходы, целый ряд административных расходов.

И, как правило, речь идет именно о прямых расходах. То есть, это стоимость самих пособий. На данном слайде представлена структура социальной программы, структура стоимости социальной программы и услуги, как, на наш взгляд, она должна выглядеть в случае учета полных расходов на ее предоставление и реализацию.

Но сейчас, учитывая лимит времени, я не буду подробно излагать технические особенности процедуры расчета этой стоимости. Я ограничусь лишь кратким перечислением основных результатов, проблем, с которыми мы столкнулись в этих расчетах.

В процессе реализации проекта мы оценили стоимость, полную стоимость 18-ти социальных программ и услуг города. В результате расчетов был получен ряд данных, характеризующих стоимость социальных программ и услуг. Некоторые из них представлены в данной таблице. Здесь хотелось бы сразу кратко упомянуть, какие преимущества дает расчет полной стоимости бюджетных услуг.

Во-первых, на основании информации о полной стоимости бюджетных услуг, и, в частности, доли административных расходов в стоимости этих услуг, можно сделать выводы об эффективности их предоставления, выявить проблемные участки в социальной политике города и внести коррективы в ее реализацию, например, повысив эффективность реализации крупных программ, путем их укрупнения или передачи некоторых услуг права на предоставление некоторых услуг негосударственному сектору.

Во-вторых, расчет полной стоимости услуг важен для урегулирования межбюджетных отношений, и, в частности, он актуален в отношении тех услуг, которые выполняются в рамках государственных полномочий. Потому что, как правило, когда рассчитываются суммы, передаваемые бюджетам нижестоящих уровней на выполнение государственных полномочий, всегда включаются прямые расходы, То есть, если речь идет о выплате пособия, то рассчитывается именно сумма этих пособий, в то время как расходы на администрирование выдачи этих пособий выплачиваются из местных бюджетов.

Расчеты, которые были произведены для Красноармейска, показали, что в общем объеме административных расходов на реализацию социальной политики города 46% связаны именно с выполнением государственных полномочий.

И еще третья проблема, которая связана с оценкой полной стоимости услуг. Это проблема реформирования бюджетного сектора, и, в частности, расширение сферы муниципального заказа. И привлечение негосударственных организаций к предоставлению услуг населению. Здесь речь идет о следующем.

Вероятно, что когда мы говорим о стоимости, о полной стоимости услуг, здесь учитываются именно явные расходы, то есть, прямые издержки, которые имеют денежное выражение. Но не учитываются, так называемые косвенные издержки, которые рекомендуют учитывать, например, разные западные методики.

Мы говорим о скрытом бюджетном субсидировании, когда принимается решение о выборе поставщика, нужно учитывать, что, например, бюджетные учреждения наделяются целым рядом льгот, которых лишены негосударственные учреждения. Это льготы по оплате аренды, по оплате жилищно-коммунальных услуг, целый ряд налоговых льгот. И нельзя говорить, что, конечно, это та же явная прямая стоимость услуг, но тем не менее, при выборе поставщика, это тоже нужно принимать во внимание.

Но в целом, возвращаясь к первоначальной проблеме, то есть, проблеме учета стоимости социальных программ и услуг, хочу отметить следующее, то есть, как мы видим, вообще, расчет полной стоимости социальных программ и услуг, является очень важным необходимым элементом, происходящих сегодня административной реформы и реформы бюджетного сектора и бюджетного процесса.

Но, как показывает практика, несовершенная система учета, существующая в бюджетных учреждениях, значительно затрудняет расчеты стоимости бюджетных услуг. Собственно, главная проблема здесь заключается в отсутствии какой-либо системы раздельного учета затрат на реализацию конкретных программ или услуг.

Так, например, как показал наш опыт, работники одного и того же учреждения могут участвовать в предоставлении разных услуг и реализации разных программ. И что если мы хотим оценить расходы на каждую программу и услугу, нам нужно четко знать, какое количество времени каждый сотрудник тратит на работу по той или иной программе и услуге.

Но на практике такой учет рабочего времени не ведется, и для того, чтобы эти расходы распределить между услугами и программами, приходится либо пользоваться субъективными оценками самого персонала, либо пользоваться какими-то условными методиками, принятыми в бухгалтерском учете, которые в зависимости от выбора методики, дают разные результаты. И поэтому их тоже нельзя считать оптимальными.

Аналогичная проблема возникает и с рядом других расходов, главным образом, косвенных расходов, где также приходится выбирать определенные методики, И здесь возникает проблема экономии ресурсов на все эти расчеты, потому что, конечно, использовать несколько баз распределения расходов… Но тогда этот процесс будет очень трудоемким. Может быть, и более точным, но тем не менее, дорогостоящим и трудоемким.

Таким образом, для решения вот этой проблемы в систему учета учреждений необходимо внести ряд изменений, которые бы позволяли контролировать на регулярной основе полную стоимость каждой конкретной программной услуги. Например, хронометрирование рабочего времени сотрудников. Провести отдельный учет расходов на аренду, на оплату жилищно-коммунальных услуг, хотя бы по отдельным подразделениям учреждения. По тому, что сейчас они дают в общей сумме по всему учреждению, и, в общем, это тоже создает определенные проблемы и вносит ошибки в расчеты.

И в заключение, хочу сказать, что сейчас в связи с реформой бюджетного учета, ситуация стала немножко меняться в лучшую сторону. Об этом более подробно расскажет моя коллега.

Курляндская. Очень хороший пример, из чего состоит социальная программа, из средних объемов пособий, из услуг, которые предоставляются именно органами исполнительной власти…

Стрелец. Совершенно верно.

Курляндская. Здесь совершенно четко это видно. И стоимость услуги – это все накладные расходы, а стоимость программы будет включать в себя еще…

Стрелец. Да, еще и пособия.

Реплика. …услуга.

Курляндская. А одно без другого существует разве? Ведь она только потому и появляется, услуга, что есть и то, и то. А если мы берем отдельно, то есть, если у нас есть отдельно соцпособия, например, но эти соцпособия не соединены с теми, кто предоставляет это все, то тогда услуги, как таковой, для населения нет. То есть, они существуют только как бы вдвоем. Другое дело, что учитывать их можно как-то отдельно, но в любом случае одномоментно.

Далин. Одномоментно, да? Производство и потребление. Нет, но на самом деле, если говорить, услуга есть, вот государство куда-то деньги перераспределило, но они не дошли до населения. Государство, в принципе, услугу оказало, но общественно значимого результата никакого не получило. Можно аналогию провести, вот мусор можно вывести раз в месяц, и общественно-значимого эффекта не получить. А можно его вывозить регулярно, ежедневно, и люди будут довольны, и воздух будет чище.

Галина Витальевна. С точки зрения БОРа, важны как раз не объемы этого мусора, а то, что его вывозят каждый день.

Далин. Но одно без другого не существует, потому что БОР, именно в качестве верховных показателей, подразумевает конечные или общественно-значимые результаты. Но, чтобы их достичь, надо разделить это все, на задачи и программы, вот в рамках программ появляются какие-то конкретные результаты, которые уже измеряют объемом производства.

Далин. Надо бы понимать в принципе, услуга может быть оказана, но эту услугу, в общем-то, нельзя признавать, поскольку того общественно-значимого результата, на который она была нацелена, никто не достиг.

Платонова. Мой доклад является логическим продолжением доклада моей коллеги. И мне бы хотелось обратить ваше внимание на перспективы оценки стоимость услуги в свете реформирования бюджетного учета, так как в прошедший 2004-й год были предприняты очень важные шаги для реформирования бюджетного сектора и сферы бюджетного учета, И, прежде всего, это принятие указаний «О порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» и принятие инструкции «По бюджетному учету».

В соответствии с приказом №72-Н функционально изменилась экономическая классификация расходов, и второй важный шаг – это принятие инструкции «По бюджетному учету».

И Валерий Владимирович говорил о недостатках этой инструкции. Мне бы хотелось сказать о ее достоинствах, и, прежде всего, как мне кажется, это то, что единый план счетов, включенный в эту инструкцию, разработан на основе метода начислений, Этим единым планом счетов будут пользоваться как распределитель бюджетных средств, так и бюджетное учреждение. И второе достоинство этого единого плана счетов, то, что он интегрирован с бюджетной классификацией. Данная инструкция вступает в силу с 1 января 2005 года и переход осуществляется до 1 октября.

Кроме того, мне бы хотелось обратить ваше внимание на то, что, наверное, нельзя говорить о полной стоимости услуги, не учитывая при этом, что она должна производиться на основе метода начислений. Метод начислений подразумевает, что все операции признаются в момент их возникновения. Но все активы списываются тогда, когда они используются, то есть, пропорционально в течение всего срока полезной службы, что связано с начислением износа.

Таким образом, например, при методе начислений приобретение основных средств не является расходом, а лишь означает изменение качественных характеристики актива, то есть, переход из финансовой в нефинансовую. И при этом в стоимости услуги должны учитываться не расходы по покупке основных средств, а начисление амортизации на это основное средство. Новая система бюджетного учета даст также возможность полностью анализировать последствия конкретных экономических событий в бюджетном секторе.

И мне бы хотелось, тоже обратить ваше внимание на концепцию стоимости. Как мне кажется, расчет стоимости должен основываться на определении количества затраченных ресурсов, а не просто денежных затрат, денежных платежах и поступлениях. И кроме того, где это возможно, стоимость услуги должна также включать издержки неиспользованных возможностей, в частности, относящихся к капиталу.

Таким образом, можно выделить несколько главных компонентов стоимости – это операционные расходы в отношении производства определенного товара или услуги, затраты на обслуживание и содержание помещений предприятий и оборудования. Траты на администрирование и управление деятельности, и выплату налогов, а также ренту по основным и оборотным фондам, к которым, в частности, относится потребление капитала, эта амортизация помещений предприятия и оборудования, переоценка основных средств на основе изменений в реальной стоимости имущества или с учетом изменения денежной стоимости, то есть, с учетом инфляции или дефляции. А также рента включает учет дохода на инвестиции, включая процентные платежи по долгу и платежи по вложенному капиталу.

То есть, таким образом, вот эти все компоненты должны быть включены в стоимость услуги. И ситуация, при которой не все вышеперечисленные ресурсы и обязательства учитываются при расчете услуги или функции, или программы, показывает степень непрозрачности и недостаточной подотчетности местных органов, или региональных, или федеральных властей перед своими избирателями в отношении действительной стоимости данной услуги.

В результате оценки стоимости услуг, появляется возможность оценить полностью стоимость бюджетной программы. Это примерная форма, где, как вы видите, в программу включены различные услуги и функции, и каждая из них причислена, каждая из них классифицируется по функциональной классификации расходов или вот статей. И виды расходов, далее идут все виды расходов, которые необходимо включать в стоимость услуги и, таким образом, можно рассчитать стоимость программы в разрезе каждой услуги и оказываемой функции.

Это, в принципе, всё, что я хотела дополнить.

Иванова. Вопрос можно? Вы прямую, либо обратную связь не усматриваете в изменении системы учета, допустим, имущества бюджетных учреждений. Я не буду говорить обо всей совокупности потенциальных жертв этого процесса. (Смех).

С точки зрения, увеличения стоимости услуг, вот Минфин ведь призывает нас, по существу, расстаться с понятием «малооценка», как я это понимаю, но любой карандашик у меня будет входить в состав основных фондов. Основные фонды – это имущество. Во-первых, это связано как-то с системой налогообложения, с имуществом… меня, как бюджетного учреждения?

Далин. Нет, у меня часть малооценки попадёт в основные фонды – это связано с налогообложением. А карандашик, он не попадет в основные фонды, он будет числиться…

Иванова. Ну, извините, Валерий Владимирович, мы с Вами всегда крайние, так сказать, значения отбрасываем. Я имею в виду, в принципе. То есть, все, что сейчас я провожу в виде малооценки, пусть это будет стол, пусть это будет доска, пусть это будет все, что угодно, картина на стене, мне хочется, чтобы в кабинете было прилично, если есть кабинет. Значит, у меня автоматом возрастает сразу объем налогооблагаемой базы.

Автоматом, чтобы прожить, либо я должна запрашивать значительно большую сумму на финансирование своих бюджетных услуг в последующем, либо я должна иметь возможность заработать, Соответственно, стоимость услуг я резко увеличиваю.

Вот как, с точки зрения, так сказать, прикладной науки, оценивать результативность подходов Министерства финансов к данной проблематике? Не смотрели?

Стрелец. Вы знаете, как мне кажется, основой вот именно введения этой инструкции с новым единым планом счетов и переходом на новые счета, и новыми правилами ведения бюджетного учета, связаны в основном с тем, что методологи хотели объединить бюджетный учет, именно распорядитель бюджетных средств и бюджетных учреждений.

Иванова. Да, они сейчас нас с вами административным путем или методологическим, как хотите, подводят к физической ликвидации бюджетных учреждений, просто как класса. Потому что я не выдержу в данной ситуации конкуренции, и я вынуждена буду как Институт системного анализа Счетной палаты, альтернативы которому нет в государстве вообще, превратиться либо в ГУП, с последующим акционированием. И что это за, извините, тогда будет аудит эффективности, на предмет оценки деятельности Министерства Финансов, с точки зрения, БОРа, либо на предмет оценки, так сказать, результативности программ с точки зрения ориентации на конечный результат, и так далее.

Я просто буду петь под дудку того, кто мне закажет музыку. Вот я, по крайней мере, я вижу абсолютную опасность в этой связи. К великому сожалению, поскольку времени категорически нет, сегодня не прозвучало, я прошу прощения, господа организаторы, ни одного слова, касающегося одной из составных частей, выпало звено – контроль. Я не совсем понимаю, как применительно к показателю результативности, мы это определение, так сказать, отнесем. У меня своя головная боль, извините, у меня – я говорю, у Счетной палаты.

С Валерием Владимировичем мы давние коллеги, я 30 лет отработала в системе Госкомстата. Пару лет была начальником управления стандартизации налоговой службы и, по сути говоря, стояла у истоков автоматизации системы учета налогоплательщиков, несколько лет работала советником председателя Счетной палаты, далее начальником Инспекции по вопросам межбюджетных отношений. Почему и напрашиваюсь на апрель месяц, и более того, есть предложение по плану работ 5-го года, в этой связи. А сейчас, в силу обстоятельств и возраста руковожу Институтом системного анализа Счетной палаты.

Так вот, сейчас Счетная палата стоит «на ушах», почему я сказала: «Уважаемые друзья, не воспринимайте меня как пятую колонну, категорически, нет». Минфин идет своим путем, материалы по БОРу, я, скажем так, либо у друзей добываю, либо засылаю кого-то или звоню, говорю: «Ребята, в Сочи Минфин проводит семинар. Ради Бога, привезите, либо… либо дискеточку: кто там, где там, как там?»

Закрыт Бирюков, закрыта Голикова, Институт, я прошу прощения, это не плач Ярославны, когда мы говорим о совместной работе, я начинаю соображать из каких доходных источников, а это бюджет, за счет какой вот тесемочки подключить Вологду и провести результативный анализ, так сказать, с точки зрения, результативности, извините за тавтологию, результатов. Пусть она будет тройная тавтология, но тем не менее.

Денег, практически, не дается Минфином по одной простой причине, что Минфин привык в Счетной палате видеть, по существу, мину замедленного действия. А я не хочу, чтобы нас таким образом ощущали. Ведь мы сейчас – это тот самый БОР реальный. Когда я говорю об аудите эффективности, я не говорю, допустим, об оценке целевого и нецелевого расходования средств. Я говорю о результативности мероприятия, я говорю о прогнозировании тех или иных результатов. Потому что в рамках работы Счетной палаты, аудиторского корпуса, мы можем идти и работать с опережением, слегка поправляя, может быть, вот эту саму идеологию или влияя, по крайней мере, на идеологию, и в итоге на конечный результат.

Почему, я просто очень довольна, я, действительно, Валерия Владимировича благодарю вместе с госпожой Курляндской, что меня пригласили сегодня на семинар.

Ну, во-первых, мы с Центром фискальной политики работаем не один год, к сожалению, может быть, страдаем мелкотемьем, почему? Потому что преследуем интересы отдельно взятого подразделения в Счетной палате, это орган… инспекций. Но работаем в направлении оценки проекта бюджета следующего года, в направлении оценки и реализации бюджетных средств по итогам финансового года, в меньшей степени или почти не работаем по проблемам организации в рамках межгосударственных отношений.

Хотя мне напрямую аудиторский корпус задает вопрос: «Иванова, оцените, пожалуйста, механизм распределения финансовых ресурсов субъектам Федерации». Я говорю: «Ребята, а может мы вначале займемся методологией оценки? А уже потом будем оценивать механизм». Не получается. То есть, ревизоры Счетной палаты мыслят слегка категориями ревизоров Минфина, если хотите, КРУ Минфина. Вот как уйти от этой вариации, каким образом и как по существу обеспечить аудит эффективности в международно-принятой, так сказать, идеологии?!

Я бы очень просила, во-первых, чтобы мы в определенной степени, стали участниками процесса, участниками процесса, ну, с Минфином, наверное, нам, наверное, на сегодняшнем этапе не договориться. Ну, вот мы полярны в определенной степени, хотя вроде бы ратуем за те же самые результаты. Так вот, ежели Центр фискальной политики принимает, скажем так, предложение Института системного анализа Счетной палаты поработать в определенных направлениях вместе, в том числе, и за счет федерального бюджета, но системно поработать, а не по решению отдельно взятых задач, я была бы вам весьма признательна. И поскольку поезд еще не ушел и план на 5-й год верстается 30-го и будет утверждаться 30-го числа, может быть, нам есть смысл посмотреть, так сказать, какие-то системные исследования туда включить в интересах государства.

Курляндская. Спасибо.

Далин. Можно вопрос? Во-первых, сначала реплику. Я так активно, кстати, не критиковал новую инструкцию, она, действительно, прогрессивная и отличная инструкция, я просто сказал, что там не предусмотрен регистр для учета результатов, связанных с бюджетной деятельностью. И теперь уже вопрос по существу. Вот Вы приводили там таблицу, как рассчитать стоимость программы.

По-моему, одним из достоинств новой Инструкции является то, что в структуру кодов плана счетов введены программные признаки, которые позволяют уже без всяких дополнительных расчетов группировать на основании этих кодов все расходы по программам.

Платонова. Дело в том, что это просто позволяет, именно по услугам, в разрезе услуг, потому что… что является для нас сейчас важным тоже? Определение стоимости услуги, с точки зрения того, какой сектор – частный или государственный может предоставить эту услугу более эффективно и экономичным способом. При передаче полномочий по предоставлению услуги и так далее. Поэтому что действительно важно в рамках, когда мы говорим о бюджетной услуге, и о бюджетировании, ориентировании на результат, является создание связи стоимости программы и стоимости услуги и функции отдельных.

Далин. Откровенно говоря, вот этой связи услуги и программы там совершенно не просматривается, на мой взгляд. А что касается расходов на программы, эти вопросы новый план счетов решил и, мне кажется, вот в этом-то, одно из его достоинств. А с услугами, я боюсь, вот так ничего не получится.

Платонова. Мне кажется, просто, что тот существующий классификатор услуг, который есть на сегодняшний момент, он действительно не эффективный. И если туда новый реестр, например, расходных обязательств должен включать услуги и функции в более укрупненном виде для того, чтобы именно позволялось, можно было провести расчет стоимости и включить эти все укрупненные услуги и функции в определенную программу.

Далин. Что касается контроля, использование классификатора и те проблемы, которые связаны с организацией первичного учета услуг по укрупненной номенклатуре, мне кажется, эти предложения работают на руку контролеров.

Иванова. Я не о КРУ говорю, я говорю о Счетной палате, на предмет оценки эффективности принимаемых решений.

Реплика. Еще маленькую реплику к вопросу о выступлении. Безусловно, принятие новой инструкции по ведению бухгалтерского учета, в том числе, переход на принципы начисления. Проблема заключается в том, как это осуществить? Вы сказали, что с 1-го числа следующего года переход может быть осуществлен. В Великобритании процесс перехода на методы начислений в бюджетной сети занял 5 лет и, по-моему, еще не закончился. А мы хотим к 1 октября уже видеть какие-то результаты, уже бюджетные услуги начать учитывать При том, что мало кто себе представляет, как это делать… В этой связи, имеет смысл этим заниматься с 1 января следующего года или все-таки попробовать начать с калькуляции на основе уже отработанной информации, отработанных подходов, она будет несовершенна, безусловно?

Стрелец. Естественно, что стоимость услуг и функций сейчас, да, и в течение будущего года, можно будет произвести только на основе уже имеющейся информации за предыдущие годы. Поэтому опять же эта стоимость не будет отражать реальную полную стоимость. Они будут учитывать начисление амортизации и другие расходы, но дело в том, что, как я понимаю, Минфин тоже старается очень многое сделать для того, чтобы это всё прошло легче и проще. Поэтому будут опубликованы специальные переходные таблицы по переводу со старых на новые счета. Я присутствовала на семинаре для бюджетных учреждений, где в принципе советовалось начинать этот переход, начинать с 1 января, потому что потом будет только сложнее это сделать, только хуже, да.

Иванова. …хуже – это точно, но там с программой…

Далин. На самом деле там проблема-то не в том, я думаю, ну, обучат и как-то там худо-бедно и отчеты будут…

Проблема-то в другом, Возникает разрыв, среднесрочное финансовое планирование предполагает ведение каких-то динамических рядов, да и те же доклады, которые в министерстве пишут, подразумевают ведение динамики три года назад, три года вперед. И вот эти ряды надо как-то смыкать, поскольку они в разных, так сказать, методах считаются, и как-то делать сопоставительные вот эти вот таблицы. Я, правда, не в курсе, какие они будут. Или же вести, по существу, 2005 год в двух системах учета. (Смех). Или же дальше плюнуть, третий вариант – плюнуть на все, что было.

Стрелец. Мне кажется, просто это всё недостатки опять же переходного периода, когда вот такие сложности возникают, надо просто стремиться к лучшему. (Смех).

Галина Витальевна. Коллеги, на этой позитивной ноте, я предлагаю закончить наш семинар, я считаю, что главная цель этого семинара достигнута. А целью, в общем-то, мы об этом говорили… (Смех).

Иванова. По результатам…

Курляндская. …чтобы лучше понять друг друга, понять позиции друг друга и… я считаю, что эта цель достигнута. Вы так не считаете? Поняли мы лучше друг друга?

Панов. Надо подумать, в качестве домашнего задания.

Курляндская. А давайте, подумаем тогда вот…

Панов. У меня вопрос вот методологический. Нет-нет, могу потом. Нет, методологические подходы к оценке количества и качества наиболее распространенных видов бюджетных услуг индивидуального пользования. Мы продвинулись в понимании, что это или нет?

Далин. Я думаю, что, во всяком случае, я продвинулся… (Смех) к этому пониманию. Что такое услуги индивидуального пользования? В общем-то, они давно определены в системе нацсчетов. То есть, это услуги трех отраслей – здравоохранения, образования и культуры. И классификатор именно этих услуг, он, ну, плохой, хороший, но какой-то есть.