Из трех пилотных регионов в Пермской крае и Республике Адыгея местное самоуправление в поселениях было создано в результате реформы, а в Пензенской области местное самоуправление на уровне поселений существовало и до 2006 г., поэтому в этом регионе сотрудники администрации поселений обладают большим опытом по реализации вопросов местного значения.

В Пензенской области и Пермском крае существенный объем полномочий (в основном в сфере социальной политики) делегируется на местный уровень, в то время как в Республике Адыгея объем делегируемых полномочий невелик, кроме того, на республиканском уровне централизованы расходы на дорожное хозяйство.

Муниципальные образования также пользуются возможностью делегировать полномочия. Например, в Оханском районе Пермского края в 2007 г. поселения делегировали на уровень района полномочия по подготовке нормативно-правовой базы по вопросам градостроительства и по выплате субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.

В сфере разграничения доходов ситуация обратная: наиболее децентрализованы налоговые поступления в Республике Адыгея, субъект федерации закрепил за бюджетами районов и городских округов существенный объем отчислений от федеральных и региональных налогов (налога на прибыль организаций, акцизов, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций), в то время как в Пензенской области и Пермском крае в 2006 г. налоговые доходы были централизованы. В то же время Пензенская область и Пермский край постепенно возвращаются к более децентрализованной системе разграничения доходов. Пензенская область закрепила за бюджетами районов и городских округов дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (налога на прибыль организаций, акцизов, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций) в 2008 г., Пермский край планирует увеличить долю отчислений по налогу на доходы физических лиц и закрепить за районами отчисления от транспортного налога с 2009 г.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Каждый субъект федерации самостоятельно формирует систему межбюджетных трансфертов. Причем в Пензенской области и Республике Адыгея региональные власти делегируют полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам, то в Пермском крае дотации поселениям распределяются напрямую из краевого бюджета. Из трех субъектов федерации только Пермский край частично заменяет выравнивающие дотации отчислениями от налога на доходы физических лиц.

В результате в каждом из трех субъектов федерации сложилась система разграничения полномочий, отличная от других регионов, что вместе с различием в уровне доходов консолидированного бюджета региона повлияло на предоставление бюджетных услуг на местном уровне, в частности, на уровень финансирования услуг из местных бюджетов.

В рамках проекта была собрана информация и проанализирована система показателей для 6-ти муниципальных районов в 3-х пилотных регионах (Республика Адыгея, Пермский край и Пензенская область). Значения показателей представлены в Приложении 1. Кроме того, в рамках проекта были проанализированы показатели качества предоставления услуг ЖКХ для 12 пилотных поселений.

Дошкольное образование

В настоящее время дошкольное образование в пилотных регионах достаточно хорошо (насколько это вообще можно сказать о бюджетной сфере на местном уровне) финансируется в расчете на одного потребителя бюджетных услуг (20-40 тыс. руб. на одного ребенка в детском саду). При этом в пилотных районах (как и по всей России) очень высока численность персонала в расчете на одного ребенка (30-50 человек на 100 детей, т. е. 1 взрослый на 2-х-3-х детей), при этом численность персонала на 100 детей выросла в 2007 г. по сравнению с 2005 г. в большинстве районов, за исключением Майкопского и Оханского.

Доступность услуг оценивается на достаточно низком уровне: не выше 2.1 балла в Пензенской области, около 3 баллов в республике Адыгея и 3-4 балла в Пермском крае. Причем улучшение доступности обслуживания наблюдается в 2-х районах из 6: Майкопском и Пензенском.[12]

Следует отметить низкий уровень оплаты труда по отношению к средней зарплате по Республике Адыгея, который снижался на протяжении последних лет (с 38% до 36% оплаты труда в среднем по экономике в Майкопском районе, с 34% до 33% в Красногвардейском). Также в сфере дошкольного образования очень велика численность персонала на одного ребенка, при этом, если в Майкопском районе этот показатель снизился с 40 до 36 человек на 100 детей, то в Красногвардейском районе вырос с 39 до 53 человек на 100 детей. Низкий уровень оплаты труда вместе с высокой численностью персонала в расчете на одного ребенка позволяют предположить совмещение нескольких ставок одними и теми же людьми, что не всегда может сказываться положительно на качестве предоставления услуг.

В Республике Адыгея в Майкопском районе в 2006 г. резко выросла очередь в детские сады, что связано с закрытием двух садов в 2005 г. Соответственно, показатель «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, к числу детей в возрасте 2-6 лет» вырос с 3% в 2005 г. до 16% в 2007 г. При этом оценка жителями качества и доступности предоставления услуг выросла в Майкопском районе с 2.7 до 3.4 балла. Сократив количество детских садов, район получил возможность увеличить финансирование и, следовательно, качество предоставления услуг в действующих садах. При этом с улучшением оценки качества и доступности предоставления услуг в Майкопском районе коррелирует и рост доли детей, посещающих детские сады. Доля детей, посещающих детские сады в Майкопском районе выросла с 60 до 71% от общей численности детей, в то время как в Красногвардейском районе данный показатель снижается с 44% до 36% при стабильной оценке качества и доступности услуг. При этом следует помнить, что для республик Южного федерального округа характерен более низкий спрос на услуги дошкольного образования, связанный с более традиционным укладом жизни.

Хотя сложно сравнивать качество предоставления услуг в различных регионах, поскольку может быть различное представление о необходимом качестве, тем не менее следует отметить более низкую оценку, поставленную жителями Пензенской области по сравнению с жителями других пилотных регионов. Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг дошкольного образования незначительно сократился с 1.5 до 1.4 балла в Наровчатском районе (что может быть связано со статистической погрешностью), при этом в Пензенском районе[13] увеличился с 1.8 до 2.1 балла. В Пензенском районе за последние три года увеличилось количество детских садов (как и численность детей, стоящих в очереди), так что оценка выросла в результате облегчения доступа к услугам. Также, как и в других пилотных регионах, в Пензенской области достаточно низкий уровень оплаты труда по сравнению со средней зарплатой по экономике, но при этом, в отличие от Республики Адыгея, наблюдается небольшой относительный рост зарплат с 37-38% в 2005 г., до 41-42% в 2007 г. При этом в Пензенской области в 2005 г. наблюдался более низкий по сравнению с районами Республики Адыгея показатель численности персонала дошкольных учреждений на 100 детей, который однако к 2007 г. вырос до уровня численности в Адыгее в 2005 г.

В Наровчатском районе при сохранении количества детских садов резко снизился уровень посещаемости учреждений с 72% (доля детей, посещающих детские сады, по отношению к численности детей соответствующего возраста) в 2005 г. до 36-38% в гг. Также в связи с высокой посещаемостью в 2005 г. следует отметить очень низкие расходы на одного ребенка в 2005 г.

В Пермском крае, как и в других пилотных регионах, наблюдается низкий уровень оплаты труда по сравнению со средней зарплатой по экономике при средней по пилотным регионам (около 40 человек) численности персонала в расчете на 100 детей. Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг падает как в Осинском, так и в Оханском районе с 3.8 до 3.3 и с 4.0 до 3.8 баллов соответственно. В Осинском районе довольно высокий уровень посещаемости, в детские сады ходят 80% детей соответствующего возраста, в Оханском районе этот показатель снижается с 65% в 2005 г. до 52% в 2007 г., при этом в Оханском районе из 8 садов на начало 2005 г., на конец года осталось только 4.

Динамике показателя оценки доступности предоставления бюджетных услуг, полученной в результате проведения опросов населения, соответствует динамика такого показателя, как доля детей, посещающих детские сады, в общей численности детей соответствующего возраста. Увеличению оценки качества и доступности предоставления бюджетных услуг соответствует рост спроса на услуги дошкольного образования (рост доли детей, посещающих детские сады). При этом необходимо рассматривать именно динамику показателя, так как изначально низкий уровень спроса на услуги может быть связан как с низким качеством предоставления услуг, так и с отсутствием доступа к услуге. Для сравнения также хорошо использовать информацию о количестве учреждений или, если есть возможность, о мощности учреждений (числе мест в них). В настоящее время информация о количестве и мощности учреждений собираются Росстатом в базу данных «Муниципальная статистика», так что в дальнейшем эти показатели могут служить основой для оценки предоставления услуг.

Более точным показателем, учитывающим как спрос на услуги, так и возможность их получения, является показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест на конец отчетного периода». В нашем анализе данный показатель использовался при расчете показателя «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, и не получивших мест на конец отчетного периода, к численности детей соответствующего возраста (2-6 лет)». Однако такую информацию сложно собрать. В рамках проекта в муниципальные районы был направлен соответствующий запрос, однако не все районы смогли предоставить запрашиваемые данные. В дальнейшем решение о необходимости сбора соответствующей информации необходимо принимать после анализа затрат, требующихся для ее сбора, хотя по нашим данным такая информация должна иметься в органах управления образованием.

Росстат начал собирать данные о показателе: «Численность детей, состоящих на учете для определения в дошкольные учреждения, на конец отчетного года». Однако численность детей, состоящих на учете, включает в себя и численность детей, которые заранее записались в детский сад, а пойти планируют позже, в то время, как для оценки качества и доступности услуг необходима информация о неудовлетворенном спросе на услуги. В тоже время показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест в соответствующих учреждениях на конец отчетного периода» предоставляет более полную информацию о ситуации в сфере дошкольного образования. удивительно, что рост оценки доступности услуг дошкольного образования в Майкопском районе Республики Адыгея наблюдается несмотря на увеличение очереди в детские сады, произошедшее вследствие закрытия двух учреждений.

В «Перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», установленном Указом Президента № 000 от 01.01.2001, используется показатель «Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет». По сравнению с показателем, использовавшимся в нашем отчете, в Указе Президента расширен круг охвата учреждений (не только муниципальные учреждения, но и учреждения других форм собственности)[14], а также изменена возрастная категория детей. Более широкий охват учреждений, с одной стороны, дает возможность оценить наличие предоставления услуги, но с другой – затрудняет сбор информации (не исключено, что в муниципальных органах власти ведется статистика только по муниципальным учреждениям образования). Кроме того, поскольку обычно из бюджета получают финансирование только муниципальные учреждения, при проведении сопоставления затрат и результатов сложно будет получить информацию по одному и тому же кругу учреждений. Что касается возрастной группы, то тут возможны варианты построения показателя. Поскольку с 7 лет обычно дети посещают учреждения общего образования, достаточно сложно выделить среди возрастной группы 7 лет детей, посещающих детские сады, и детей, посещающих школы. Оба показателя (и с 2 до 6 лет, и с 3 до 7 лет) имеют право на существование, в то же время, возможно в Министерстве образования и науки есть необходимая статистика, отражающая преимущественные возрастные рамки для использования данного показателя.

Также в Указе № 000 приведен показатель «Доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг», необходимый для проведения корректировки результатов в случае рассмотрения не только муниципальных учреждений дошкольного образования. В нашем исследовании в подобном показателе не было необходимости, поскольку в сельской местности обычно существуют только муниципальные детские сады.

Таким образом, анализ ситуации в пилотных муниципальных районах показывает невысокий уровень доступности услуг дошкольного образования в Пензенской области, удовлетворительный уровень в Республике Адыгея, и хороший в Пермском крае, причем имеется тенденция к ухудшению ситуации в 4 районах из 6, и улучшению в двух районах, находящихся в непосредственной близости от региональных столиц (Пензенская область и Республика Адыгея).

Среди показателей, использовавшихся при анализе, показатели, характеризующие ресурсы, не требуют дополнительных затрат по сбору информации, т. к. исходная информация для их расчета содержится в существующих формах бюджетной отчетности («Отчет об исполнении бюджета» и «Свод сети, штатов и контингентов»)[15]. Показатель «Численность детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, не получивших мест в соответствующих учреждениях на конец отчетного периода», использовавшийся для оценки конечного результата, в настоящее время не собирается централизованно, однако с некоторыми оговорками может быть заменен показателем из базы данных Росстата «Численность детей, состоящих на учете для определения в дошкольные учреждения, на конец отчетного года». Схожую динамику с результатами опроса показывает показатель «Доля детей посещающих детские сады, в общей численности детей соответствующего возраста», что позволяет рекомендовать этот показатель при оценке доступности и качества предоставления услуг дошкольного образования, тем более что данный показатель не требует дополнительного сбора информации, так как исходные данные уже содержатся в имеющихся формах отчетности и базе Росстата.

Общее образование (школы)

Предоставление услуг общего образования относится к совместному ведению субъектов федерации и муниципальных районов. При этом субъект федерации отвечает за финансирование обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общего образования (включая расходы на оплату труда, учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы), а муниципальные районы отвечают за предоставление услуги, в том числе за содержание зданий и оплату коммунальных расходов. Для предоставления услуг образования из регионального бюджета бюджетам муниципальных районов выделяется субвенция, которая однако не отражается в явном виде в отчете об исполнении бюджетов, поэтому определить величину расходов на образование, финансируемую за счет субвенции из регионального бюджета, на основании отчета об исполнении бюджета не представляется возможным.

Согласно результатам опросов, население оценивает доступность предоставления услуг школьного образования выше по сравнению с аналогичным показателем для детских садов, средневзвешенная оценка примерно равна 4 баллам, однако по сравнению с 2005 г. оценка снизилась во всех районах, кроме Майкопского[16]. При этом достаточно сложно понять, имели ли в виду респонденты доступность, или все же качество услуги, т. к. в России обязательное школьное образование, поэтому оценка доступности, на наш взгляд, должна быть выше.

Отношение зарплаты работников школ к средней зарплате по экономике региона выше, чем для работников детских садов, однако все равно остается низким, для всех районов, кроме Майкопского (в 2005 г. зарплата составляла 93% от средней по региону), причем зарплата в школьном образовании за последние три года снижается по отношению к средней зарплате по региону. В Красногвардейском районе Республики Адыгея и районах Пензенской области средняя зарплата в школах составляет 50% от средней зарплаты по экономике региона, в Осинском и Оханском районе зарплата в 2005 г. составляла 70% и 60% средней зарплаты по экономике региона соответственно, в 2007 г. аналогичные показатели равнялись 65% и 58%. Следует также отметить, что в Пензенской области очень высока численность работников школ в расчете на учащегося, что может объясняться дисперсностью расселения и общим снижением численности учащихся. В Майкопском районе самый низкий показатель количества работников на ученика, что может объясняться более высокой плотностью населения и компактным проживанием, а также конкуренцией со столицей региона. Однако в Пензенском районе, также расположенном рядом с региональным центром, подобного эффекта не наблюдается.

Во всех районах увеличивается обеспеченность учащихся школ ЭВМ, что, скорее всего, является результатом реализации федерального проекта, а не результатом деятельности органов местного самоуправления.

Следует отметить, что для оценки услуг образования существуют объективные показатели, позволяющие оценить конечный результат. Это показатели, основанные на результатах прохождения учащимися единого госэкзамена (ЕГЭ), и показатель доли выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Во всех районах, кроме Осинского (для которого, тем не менее, существует положительная динамика), можно расценивать эти показатели как достаточно высокие. По результатам ЕГЭ около 90% от числа сдававших успешно прошли тест по русскому языку и 70-80% успешно прошли тест по математике. Столь высокие показатели могут объясняться тем, что на начальном этапе сдача ЕГЭ не всегда была обязательной, поэтому такой вариант оценивания могли выбирать наиболее подготовленные ученики. С введением обязательного экзамена показатели могут сильно измениться. Следует отметить, что в Наровчатском районе Пензенской области согласно присланным данным 100% сдававших успешно прошли тесты по русскому языку и математике. Возможно, необходима дополнительная проверка информации по Наровчатскому району, однако показатель доли выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение, также высок в данном районе, что может являться подтверждением высокого качества образования.

В результате анализа не удалось выявить явное соответствие между динамикой показателей конечного результата и оценкой населением доступности услуг общего образования, хотя в Осинском районе, в котором самые низкие показатели доли учащихся, продолжающих образование, также самая низкая оценка населением доступности услуг общего образования. Возможно, на более репрезентативной (от фр. выборке и после введения обязательного ЕГЭ связь будет более явной. Следует отметить, что информация о ЕГЭ имеется в Минобрнауки, но в агрегированном виде. Данный показатель в разрезе муниципальных районов мог бы разрабатываться Росстатом, при этом сбор информации можно осуществлять через органы управления образованием. Аналогичный показатель, «Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене», входит в перечень показателей, установленных 607 Указом. Возможно, в дальнейшем этот показатель будет добавлен в состав базы данных «Муниципальная статистика», размещенной на сайте Госкомстата. Мы не знаем, собирается ли в настоящее время в Минобрнауки статистика по численности учащихся, продолжающих образование после окончания школы, однако такая информация должна иметься в органах управления образованием. В случае, если данный показатель уже собирается, дополнительные затраты по его обработке и внесению его в базу данных Росстата будут не велики, и можно рекомендовать этот показатель в качестве еще одного индикатора (помимо результатов сдачи ЕГЭ), отражающего качество предоставления услуг.

Здравоохранение

Государственное и муниципальное здравоохранение в России финансируется из двух источников: из бюджетов различных уровней и территориальных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования (ОМС). При этом субъекты федерации отвечают за организацию оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях и за предоставление санитарно-авиационной скорой медицинской помощи, а муниципальные районы - за организацию оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, а также скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. Таким образом, расходы на муниципальное здравоохранение финансируются из районных бюджетов и из регионального фонда ОМС, причем мы не располагаем данными о расходах фондов ОМС в разрезе муниципальных районов. Также сложно сопоставлять соотношение зарплаты в отрасли и в среднем по экономике региона, поскольку средняя зарплата, выплачиваемая за счет бюджета района, и средняя зарплата, выплачиваемая за счет фондов ОМС, может различаться. Кроме того, в различных субъектах федерации может различаться перечень статей, финансируемых за счет фондов ОМС[17].

Оценка жителями уровня медицинского обслуживания выросла в 2007 г. по сравнению с 2005 г. во всех пилотных районах, кроме Пензенского[18]. Показатели, используемые для оценки непосредственного результата предоставления услуг здравоохранения, также свидетельствуют об улучшении уровня качества и доступности услуг: сократился средний срок ожидания консультации специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях и среднее время ожидания прибытия скорой помощи, выросла доля жителей, прошедших профилактический осмотр в течение года. Правда, улучшение этих показателей скорее является результатом реализации национального проекта «Здравоохранение»[19], нежели действий местных органов власти, тем не менее, эти показатели подтверждают улучшение ситуации в сфере предоставления услуг здравоохранения на местном уровне. Кроме того, не наблюдается снижение уровня заболеваемости с временной утратой трудоспособности на одного занятого в экономике[20].

Анализируя конечный результат, необходимо обратить внимание на такой показатель, как уровень смертности. В рамках проекта была собрана информация в разрезе муниципальных районов об уровне смертности среди всех возрастных групп (без детализации причин) и уровне младенческой смертности. Уровень смертности среди всех возрастных групп сократился только в Пермском крае. При этом везде, кроме Майкопского района, наблюдается рост уровня младенческой смертности, что требует проведения мероприятий, направленных на сокращение значения этого показателя. Динамика данных показателей требует дальнейшего изучения, при этом следует помнить, что на уровень смертности влияют факторы, находящиеся вне сферы влияния органов управления здравоохранением, такие, как социально-экономическое положение, экологическая обстановка, уровень криминогенности.

Таким образом, у нас имеется набор показателей непосредственного результата в здравоохранении (средний срок ожидания консультации специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях, среднее время ожидания прибытия скорой помощи), которые в настоящее время собираются в рамках реализации федерального национального проекта «Здравоохранение» и нет гарантии, что статистика по этим показателям будет доступна после окончания проекта. Для использования данных показателей в дальнейшем необходимо оценить затраты по продолжению сбора этой информации после окончания срока реализации проекта. При этом особое внимание хотелось бы обратить на показатель «Среднее время ожидания прибытия скорой помощи», поскольку этот показатель характеризует не только доступность услуг здравоохранения, но и состояние дорожной сети.

Что касается показателей смертности, то при дальнейшем ведении мониторинга качества и доступности услуг имеет смысл детализировать данный показатель по видам заболеваний.

В Указе Президента планируется использовать более детализированную информацию об уровне смертности населения, рассматриваются две возрастных группы: до 65 лет (с указанием числа смертей от инфаркта миокарда и от инсульта как самых распространенных причин смерти) и до 18 лет, а также отдельно рассматриваются случаи смерти на дому и смерти в первые сутки в стационаре. Кроме того, в 607 Указе используется показатель «Доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения». Данный показатель также характеризует доступность медицинских услуг в переходный период[21], однако предоставляет достаточно специфичную информацию. По этому показателю невозможно определить, не хватает ли в амбулаторном учреждении одной единицы из табеля оснащения или в нем вообще отсутствует все необходимое оборудование.

Также в 607 Указе планируется анализировать такие показатели, как «Доля муниципальных медицинских учреждений: применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат; переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования». Однако эти показатели свидетельствуют скорее о динамике проведения реформ, но ничего не сообщают о качестве и доступности услуг. Реформа не обязательно приведет к улучшению качества предоставления услуг, результат может быть обратным, особенно в переходный период.

Можно отметить рост оценки населением уровня медицинского обслуживания в пилотных районах (за исключением Пензенского), хотя причиной этого, возможно, являются не только действия местных органов власти, но и реализация федерального национального проекта «Здоровье».

Жилищно-коммунальное хозяйство

Согласно федеральному закону 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относятся «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом», «организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора», «организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения», «организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов», «организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения», «обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства». К вопросам местного значения районов в сфере ЖКХ относится только «организация в границах муниципального района электро - и газоснабжения поселений». Таким образом основные расходные обязательства по предоставлению услуг в сфере ЖКХ закреплены за органами власти поселений. Однако сложно найти сельское поселение, в котором предоставлялся бы весь набор услуг, закрепленный в 131-ФЗ.

Сложность анализа качества предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства связана, с одной стороны, с отсутствием детализированных данных о структуре финансирования услуг[22], а с другой – небольшим набором услуг, предоставляемых в сельской местности. В сельских поселениях обычно нет канализации, централизованного водоснабжения, если же они есть, то они должны финансироваться из средств населения, а не из бюджета поселения. Также в сельских поселениях мало дорог с твердым покрытием и освещенных улиц.

В 607 Указе предложено достаточно много показателей, характерных для городских поселений и городских округов, например, «Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за год. Число жилых квартир в расчете на 1000 человек населения - всего, в том числе введенных в действие за год», однако все они мало применимы в сельской местности[23]. Если в городском округе имеет смысл такой показатель, как «доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг … и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности», поскольку в многоквартирных домах услуги обычно предоставляются централизованными организациями – закупщиками услуг (едиными заказчиками), то в сельских поселениях коммунальные услуги обычно закупаются жителями непосредственно у поставщика – естественного монополиста (газоснабжающие и электроснабжающие организации), поэтому показатель будет равен 100%. Хотелось бы отметить, что применение подобных показателей при оценке деятельности муниципальных районов лишено смысла, поскольку показатели не отражают полномочий органов власти районов. Поскольку полномочия органов власти городских округов соответствуют как полномочиям органов власти поселений, так и полномочиям органов власти районов, возможно, индикаторы, характеризующие сферу деятельности ЖКХ имеет смысл включить в список показателей для оценки деятельности органов власти городских округов и поселений.

Такой показатель, как «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района)» в зависит от действий федеральных органов власти, занимающихся кадастровым учетом земель, а не от действий местных органов власти, а поскольку земельный налог поступает в бюджеты поселений, использование его для оценки деятельности органов власти муниципальных районов представляется некорректным.

Вообще все показатели, содержащиеся в Указе № 000, затрагивающие предоставление услуг в жилищной сфере, подходят для городских округов, но не подходят для сельских муниципальных образований, где в большинстве случаев жилой фонд – частный, источник водоснабжения – колодец или открытый водоем, вместо канализации – выгребная яма. Пожалуй, жилищно-коммунальное хозяйство - это единственная отрасль бюджетной сферы, для которой индикаторы, предложенные в 607 Указе, кажутся не подходящими для сельских территорий России.

В рамках проекта были собраны данные о доле жилого фонда всех форм собственности, оборудованного газом, водопроводом, канализацией в разрезе поселений, однако впоследствии мы пришли к выводу, что показатель доли жилого фонда, оборудованного газом, также должен отражать выполнение своих обязательств районами, поскольку «организация... электро - и газоснабжения поселений» как раз относится к вопросам местного значения районов. В большинстве пилотных поселений доля жилого фонда, оборудованного газом и водопроводом растет (кроме Крыловского сельского поселения в Осинском районе, в котором показатель снижается и Андреевского поселения в Оханском районе, в котором показатель не меняется, а также поселений Красногвардейского района, в которых отсутствует водопровод, следовательно, показатель равен 0)[24].

Если воспользоваться информацией, предоставленной в базе «Муниципальная статистика», то на основе имеющихся данных можно построить такие показатели непосредственного результата, как «Протяженность замененных/отремонтированных водопроводных (тепловых, паровых) сетей по отношению к протяжению водопроводной (тепловой, паровой) сети, нуждающейся в замене, за отчетный год». Однако на момент написания отчета данные по пилотным поселениям не были внесены в базу, поэтому анализ данных показателей не проводился. Лучшим же показателем конечного результата в настоящий момент может служить оценка качества и доступности услуг жителями поселений. В качестве косвенного показателя может использоваться информация о миграции населения из данного поселения, однако этот индикатор зависит не только от качества жилищно-коммунальных услуг, но также от наличия возможностей трудоустройства, а также качества услуг, предоставляемых муниципальным районом (образование, здравоохранение).

Рассматривая предоставление такой услуги, как вывоз мусора[25], также сложно подобрать показатель, характеризующий доступность услуги (с учетом того, что данная услуга часто вообще не предоставляется в сельских поселениях). Можно предложить такой показатель, как частота вывоза мусора в поселении (раз в год), однако эта информация не вошла в форму запроса, отправленную в поселения, поэтому оценить доступность предоставления данной услуги пока затруднительно.

В базе данных Росстата «Муниципальная статистика» приведен показатель «Количество предприятий по утилизации и переработке бытовых отходов», однако в данном случае более интересен был бы такой показатель, как мощность предприятий (объем перерабатываемого мусора), при этом все равно невозможно установить, из каких поселений мусор собирается на переработку.

Также информацию о качестве предоставления коммунальных услуг можно было бы получить на основе такого показателя, как частота и длительность отключения электроэнергии в поселении, а в случае наличия предоставления прочих коммунальных услуг (отопление, централизованное водоснабжение) – также частота и длительность периодов, в которые услуги не предоставлялись. Однако в настоящее время такая информация может быть только у компаний, предоставляющих услуги, и сомнительно, чтобы компании планировали предоставлять ее для всеобщего обозрения. Кроме того, подобные показатели будут характеризовать качество предоставления услуг частной компанией, а не качество предоставление услуг муниципальным образованием.

Согласно результатам опросов, оценка предоставления коммунальных услуг, вывоза мусора, состояния жилищного фонда довольно низкая: 2-3 балла из 5. Среди пилотных поселений оценка услуг выросла во всех поселениях Республики Адыгея. В Пензенской области и Пермском крае в одних пилотных поселениях (Потодеевское, Алферьевское, Дубровское) оценка выросла, в других (Скановское, Ленинское, Адреевское) – снизилась, в Крыловском поселении оценка не изменилась. Аналогичная динамика показателей наблюдается при ответе на вопрос об уборке, вывозе и утилизации мусора.

Дорожное хозяйство и общественный транспорт

Согласно 131-ФЗ, к вопросам местного значения поселений относятся «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения...» и «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения». К вопросам местного значения районов относятся «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района» и «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района»

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3