Анализ показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в контексте процессов децентрализации в России (стр. 3 )

То есть, ответственность за дороги разделена между уровнями власти в России в соответствии со статусом дорог. За федеральные трассы отвечают федеральные органы власти, за дороги регионального значения – субъекты федерации, за дороги между поселениями – муниципальные районы, за дороги внутри поселений – поселения. Однако существуют исключения из этого правила. Так, в республике Адыгея традиционно практически все расходы на дорожное хозяйство финансируются из республиканского бюджета.

Согласно результатам опросов оценка жителями дорог улучшилась в районах Республики Адыгея и Пензенской области, и ухудшилось в районах Пермского края. В то же время оценка, выставленная общественному транспорту, повысилась в 2007 г. по сравнению с 2005 г. во всех районах, кроме Красногвардейского и Пензенского.

В рамках проекта был запрошен показатель: «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не охваченных автобусной маршрутной сетью»[26], однако значение показателя было прислано не по всем пилотным муниципальным образованиям. Для тех районов, которые прислали данные по этому показателю, его значения были невелики (в пределах 9%) и не менялись в Адыгее, снизились в Осинском и выросли в Оханском районе Пермского края. Рассматриваемый показатель показывает состояние транспортной сети, но достаточно сложно сказать, какие меры следует принимать, если доля населения окажется велика, поскольку альтернативой строительству дорог и прокладке транспортных маршрутов[27] может являться программа переселения жителей[28].

Вообще, если говорить о транспортной доступности, можно было бы рассмотреть такой показатель, как среднее время, необходимое для того, чтобы добраться из поселения до районного/областного центра[29]. При этом необходимо оговаривать дополнительные условия, а именно, каким видом транспорта в этом случае необходимо добираться. Ведь формально, если можно добраться до райцентра на автобусе с пересадкой, но при этом придется ждать следующего автобуса 12 часов, то показатель наличия регулярного сообщения может считаться выполненным, но говорить о качестве услуг при этом не стоит. Соответствующий показатель представлен в Указе Президента: «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)».

В 607 Указе приведен такой показатель, как «Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт» (показатель непосредственного результата), однако оценивать муниципальные образования по этому показателю весьма затруднительно, поскольку большой объем ремонта может свидетельствовать как о желании привести в порядок свою дорожную сеть, так и о плохом качестве проводимого ремонта, в результате которого дорожная сеть снова приходит в неудовлетворительное состояние довольно быстро.

Еще один показатель, предложенный в 607 Указе: «Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трех лет)», как и многие другие показатели в Указе, свидетельствует о реформах, проводимых в данной сфере, но не говорит о качестве предоставляемых услуг.

В литературе можно встретить такой показатель конечного результата, как «количество ДТП, произошедших в результате неудовлетворительного состояния дорожного покрытия», однако в России в настоящее время такая статистика недоступна органам власти муниципальных образований[30]. Также в мировой практике используется показатель, отражающий среднее время нахождения в пробке в «часы пик», однако этот показатель не подходит для анализа ситуации в сельских поселениях.

5.  Рекомендации по использованию индикаторов для оценки деятельности органов власти муниципальных районов

При создании системы индикаторов качества предоставления услуг на местном уровне необходимо обращать особое внимание на затраты по сбору информации. В противном случае отрицательный эффект, связанный с резким ростом административных издержек может превысить выгоды от повышения эффективности бюджетного планирования.

Процесс сбора данных в рамках проекта позволил выявить трудности, которые могут возникнуть при сборе информации федеральными органами власти. В первую очередь, возникают проблемы в связи с отсутствием компьютеров в органах власти поселений, соответственно, сложно получить информацию в электронном виде.

Другая проблема связана с отсутствием координации между различными подразделениями региональных и местных органов власти. Так, у сотрудников местных администраций возникали трудности с приведением показателей, отражающих предоставление услуг здравоохранения и образования, хотя такая информация содержится в формах статистической отчетности учреждений, которая собирается и централизуется (в агрегированном виде) в профильных министерствах (Министерстве образования, Министерстве здравоохранения). В связи с этим хотелось бы рекомендовать осуществлять сбор информации о предоставлении услуг в социальной сфере, используя ведомственную статистическую отчетность (в частности, формы отчета по реализации приоритетных национальных проектов).

Также возникают вопросы, связанные с качеством информации, собираемой на местном уровне непосредственно представителями администрации. В частности, сотрудники администрации Пензенской области при выборочной проверке данных, предоставленных поселениями и районами, пришли к выводу об их неадекватности и в результате отказались предоставить собранные данные экспертам проекта.

Следует отметить и кадровую проблему на местном уровне: вследствие небольшой численности администрации любой дополнительный запрос информации требует отвлечения сотрудников от их основной работы. Поэтому необходимо минимизировать количество дополнительной информации, предоставляемой местными органами власти, иначе можно надолго парализовать работу местных администраций. Соответственно, необходимо максимально использовать уже существующие формы отчетности и статистику, собираемую отраслевыми министерствами.

На основании нашей работы мы хотели бы предложить следующие поправки в список индикаторов, используемых для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Показатель для оценки услуг дошкольного образования, «Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет», должен хорошо отражать уровень предоставления услуг. В пилотных муниципальных образованиях проекта динамика аналогичного показателя[31] отражала динамику результатов опросов населения о доступности услуг образования. В то же время собрать информацию о предоставлении услуг дошкольного образования в организациях различной организационно-правовой формы (кроме муниципальных) будет не так просто, гораздо легче было бы ограничиться только данными о муниципальных учреждениях, поскольку эта информация уже имеется в существующих формах отчетности. Более информативным, с нашей точки зрения, была бы информация о численности детей, зарегистрированных в очереди для поступления в дошкольные образовательные учреждения, и не получивших мест при условии, что затраты на сбор этой информации будут невелики (такая информация может собираться органами управления образованием). Число детей, зарегистрированных в очереди, уже собирается Росстатом, что позволит построить такой показатель, как «Доля детей, не получивших мест, от численности детей, зарегистрированных в очереди для поступления в дошкольные образовательные учреждения». Данная информация позволит оценить как спрос на услугу, так и реакцию местных властей на предъявленный спрос. Местным органам власти такая информация также будет необходима для принятия решений о расширении или сокращении сети детских садов.

При оценке общего образования в 607 Указе использован хороший индикатор конечного результата: «Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене». Пока ЕГЭ носил необязательный характер, в нем могли участвовать только самые «сильные» ученики, что несколько искажало общую картину. С введением обязательного ЕГЭ показатель станет более адекватно отражать качество предоставления услуги, что повысит информативность данного индикатора. Учитывая важность услуг образования, мы хотели бы также предложить использовать дополнительный индикатор «Доля выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования» при условии, что подобная информация уже имеется в органах управления образования. В противном случае затраты на сбор показателя могут перекрыть пользу от наличия дополнительной информации о качестве образования.

В сфере здравоохранения предложенные индикаторы отражают как непосредственный («Доля населения, охваченного профилактическими осмотрами»), так и конечный («Уровень смертности») результат. Хотелось бы также предложить для использования такой показатель, как «Число дней временной нетрудоспособности по всем причинам на 1 занятого в экономике», поскольку информация о количестве дней временной утраты трудоспособности уже имеется в существующих формах отчетности[32]. Стоит отметить, что в нашем анализе не удалось установить связи между этим показателем и повышением оценки услуг населением, но на наш взгляд, этот показатель является важным источником информации о состоянии здоровья населения и его влиянии на развитие экономики. Детализация этого показателя по видам заболеваний, также, как и детализация показателя смертности по видам заболеваний, сделает более корректным сопоставление различных регионов и муниципальных районов в различных регионах (поскольку в разных субъектах федерации структура заболеваний может различаться, соответственно, объем затрат, необходимый для улучшения показателей также будет различаться. Хотелось бы предложить использовать при анализе качества услуг здравоохранения показатель младенческой смертности[33], тем более что динамика по этому показателю во многих пилотных районах негативная, что требует принятия неотложных мер. Нам также хотелось бы предложить использовать для оценки показатель «Среднее время ожидания прибытия скорой помощи», поскольку в настоящее время он уже собирается в рамках национального проекта «Здравоохранение»[34].

Если в случае оценки качества предоставления социальных услуг (образование, здравоохранение) мы предлагали дополнить список показателей, предложенных в 607 Указе, то для сферы строительства и ЖКХ хотелось бы наоборот предложить сократить список показателей.

Детализированная информация, затрагивающая функционирование сферы ЖКХ отражает ситуацию в городских округах[35], но не является показательной для сельских муниципальных районов, поскольку обязательства по обеспечению населения услугами ЖКХ относятся к вопросам местого значения поселений.

В показателе «Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт» не указано, берется ли доля от всех дорог, или только от требующих ремонта. Кроме того, не ясно, рассматривается протяженность или площадь дорог. Информация о площади отремонтированных дорог по отношению к площади всех дорог, требующих ремонта, безусловно, является хорошим показателем непосредственного результата, хотя и не дает информации о прочих видах дорог (с грунтовым покрытием)[36].

Показаиз 607 Указа на наш взгляд хорошо отражают ситуацию в социальной сфере, а их динамика может отражать деятельность органов местного самоуправления по выполнению своих функций. Показакасающиеся численности субъектов малого предпринимательства и занятости в них) отражают деятельность местных органов власти лишь косвенно, т. к. зависят от структуры занятости и общей экономической ситуации в регионе. Эти показатели могут использоваться для информации об уровне развития территории, но мы бы не рекомендовали использовать их при оценке эффективности деятельности органов власти. Показаи 12 нуждаются в уточнении формулировок. Показатель 19, «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района)» в большей степени зависит от действий федеральных органов власти, занимающихся кадастровым учетом земель, а не от действий местных органов власти. Более того, поскольку земельный налог поступает в бюджеты поселений, использование его для оценки деятельности органов власти муниципальных районов представляется некорректным. Показаи 27-29 отражают темпы проведения реформ, направление которых задано федеральным центром. Но возможности проведения этих реформ во многом зависят от политики, проводимой субъектом федерации, а не муниципальным образованием. Признавая важность и информативность всех показателей, мы хотели бы предложить использовать для оценки деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов только показа, 10 и 12, исключив прочие показатели из списка[37]. Мы также хотели бы предложить использовать для использования дополнительные показатели, отражающие ситуацию в отраслях образования и здравоохранения, предложенные в нашем отчете (см. таблицу 1).

Необходимо, чтобы показатели, собранные для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не остались источником информации только для федеральных чиновников, а были доступны как для населения, так и для органов власти всех уровней. Чтобы оправдать средства, затраченные на сбор информации, следует предоставить населению возможность сравнить показатели своего муниципального образования с показателями других городов и районов. Открытость информации повысит уровень требовательности населения к избранным органам власти, а также может явиться дополнительным механизмом проверки адекватности предоставляемых данных, что поможет снизить стимулы к искусственному «улучшению» показателей у органов власти.

Следует отметить, что необходимо с осторожностью подходить к использованию показателей при принятии административных решений. Индикаторы, свидетельствующие о снижении качества предоставления услуг, должны являться поводом для более глубокого анализа причин, приведших к ухудшению ситуации. В то же время анализ механизмов, позволивших улучшить качество предоставления услуг, позволит распространить успешный опыт на другие территории.

Заключение.

В рамках проекта были выработаны следующие рекомендации по созданию системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере предоставления бюджетных услуг:

1.  На основе разработанных показателей (как показателей, приведенных в 607 Указе Президента, так и показателей, предложенных в данном отчете) рекомендуется создать систему рейтингов муниципальных образований, причем информация о рейтинге муниципальных образований должна быть открыта как для органов власти всех уровней, так и для населения. Информация может размещаться как на сайте Министерства регионального развития, так и на сайте Росстата.

2.  В рейтинге должны участвовать муниципальные образования, обладающие одинаковым набором полномочий. Например, в сфере организации предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства не следует сравнивать органы власти городских округов с органами власти муниципальных районов, поскольку организация предоставления услуг ЖКХ относится к вопросам местного значения поселений. Также в случае составления рейтинга органов власти поселений рекомендуется рассматривать отдельно городские и сельские поселения.

3.  Рейтинг должен проводиться по ограниченному набору показателей, отражающих как непосредственный, так и конечный результат. Нельзя использовать для составления рейтинга показатели, на которые органы местного самоуправления не могут оказать влияния (в частности органы местного самоуправления не могут повлиять на повышение сборов по земельному налогу, поскольку администрирование базы налогообложения находится в ведении федеральных органов).

4.  Необходимо стремиться минимизировать стоимость затрат по сбору информации, следует максимально использовать существующие формы отчетности, ведомственную статистику, базу данных Росстата «Муниципальная статистика».

5.  При выборе показателей, информация по которым будет предоставляться для составления рейтинга, следует учитывать кадровые возможности муниципальных образований, поскольку существует опасность, что сбор информации для составления рейтинга муниципальных образований может негативно сказаться на выполнении основных функций местных администраций.

6.  Прежде чем вводить систему оценки показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, необходимо провести сбор данных по установленному перечню показателей в нескольких пилотных субъектах федерации. Это даст возможность оценить финансовые и временные затраты, необходимые для проведения оценки, а также позволит учесть предложения и пожелания местных органов власти.

7.  Ухудшение показателей муниципальных образований должно служить поводом для более детального анализа ситуации, а не для принятия административных санкций. Иначе у местных администраций возникнет стимул искажению информации.

Приложение 1. Индикаторы качества предоставления бюджетных услуг для пилотных районов

		Республика Адыгея	Пензенская область	Пермский край
Майкопский район	Красногвардейский район	Наровчатский район	Пензенский район	Осинский район	Оханский район
2005	2006	2007	2005	2006	2007	2005	2006	2007	2005	2006	2007	2005	2006	2007	2005	2006	2007
Образование
Детские сады
Ресурсы	Расходы бюджета на одного ребенка в детском саду, руб. чел.	16 547	22 502	23 354	14 350	26 877	30 866	6 732	20 480	26 711	20 257	26 611	34 407		33 947	42 763	22 470	23 685	28 071
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	38,0	37,4	36,5	33,5	32,1	33,2	36,7	38,0	40,9	38,0	39,6	41,7	0,0	34,0	28,8	26,0	27,8	26,6
Непосредственный результат	Численность работников учреждений дошкольного образования на 100 детей	40	39	36	39	57	53	23	29	39	24	30	40		36	41	41	42	37
Доля детей, посещающих детские сады, по отношению к численности детей соответствующего возраста, %	59	63	71	44	32	36	72	36	38					80	80	65	51	52
Конечный результат	Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, и не получивших мест в соответствующих учреждениях на конец отчетного периода, к числу детей в возрасте 2-6 лет, %	2,6	15,2	15,8	3,0	5,3	8,2							0,7	3,2				1,0
Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)	2,7		3,4	3,3		3,3	1,5		1,4	1,8		2,1	3,8		3,3	4,0		3,8
Общее образование (школы)
Ресурсы	Расходы бюджета на одного ученика, руб./чел.	12 113	15 544	17 904	18 044	16 805	19 205	7 278	19 176	25 719	14 257	17 107	24 993		22 479	30 023	22 700	31 377	44 185
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	93,0	89,4	81,0	51,5	50,0	49,5	51,3	51,1	50,4	49,7	49,3	47,2	0,0	70,2	65,3	61,3	61,8	58,3
Численность работников учреждений общего образования на 100 учащихся	12	13	15	24	26	27	32	39	49	31	38	46		15	13	18	23	17
Обеспеченность учащихся дневных средних (полных) общеобразовательных школ ЭВМ, рабочих мест на 100 учащихся	2,6	3	3,8	2,8	3,2	4,9	7	9	10	2	3	6	2,9	3,1	4,2	3,8	6,0	6 5
Конечный результат	Удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников, участвовавших в ЕГЭ (по обязательным предметам), %
Русский язык	91,8	90,2	90,6	0,93	0,78	0,82	100	100	100				91	93	90	86	99	91
Математика	73,9	76,3	79,8	0,74	0,83	0,82	100	100	100				74	73	73	59	84	81
Доля выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, %	92	70	90	88	84	86	91	92	93	81	84	82	42	50	58	82	84	89
Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)	3,7		4,1	4,4		4,0	4,1		4,1	4,4		3,9	3,7		3,3	3,6		3,6
Здравоохранение
Ресурсы	Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел.	904	1 111	1 282	628	905	951	664	950	1 181	577	967	1 152		1 655	2 256	951	1 241	1 139
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений здравоохранения к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	67,7	66,5	61,6	61,6	61,9	58,0	60,7	60,7	70,8	52,0	56,9	57,2	0,0	39,6	37,2	53,4	39,8	43,6
Численность персонала (врачей, среднего медицинского персонала) на 1000 жителей	22	22	22	20	20	20	40	21	21	15	14	17		31	31	24	26	23
Непосредственный результат	Доля жителей, прошедших профилактический осмотр в течение года, %	19,4	19,3	26,5	22,5	21,6	33,3	816,5	907,6	998,4	0,0	0,0	0,0	46,5	33,3	44,9	8,0	10,4	10,4
Средний срок ожидания консультации специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях, дней	1	1	1	2	2	2	3	2	1
Среднее время ожидания прибытия скорой помощи, мин.	18,3	18,3	15,2	14,2	12,1	11,4	45	40	20				23,4	23,3	23,3	10	10	9
Конечный результат	Младенческая смертность (число детей, умерших до года на 1000 родившихся живыми)	13	4	10	6	9	17		21		7,4	-	18,7	6	15	12	20	23	24
Смертность среди всех возрастных категорий (на 1000 жителей)	17	17	17	18	18	16	2,1	2,2	1,7				19	17	17	23	22	21
Число дней временной нетрудоспособности по всем причинам, дней на 1 занятого в экономике	12	14	15	5	6	6							9	10	9	10	13	11
Средневзвешенный уровень оценки предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)	3,2		3,4	3,8		3,9	3,7		3,7	3,5		3,2	3,5		3,7	3,1		3,4
Транспорт и дорожное хозяйство
Ресурсы	Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел.		0	0		9,70	9,71	15,9	46,6	36,9	0,0	0,0	4,9		548	235	166	388	359
Конечный результат	Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не охваченных автобусной маршрутной сетью, %	8,6	8,6	8,6										5	5	3	5,1	7,0	7,0
Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не обеспеченных дорогами с твердым покрытием, %	8,6	8,6	8,6	12,5	11,9	19,0							25	24	24	37,3	37,3	37,1
Средневзвешенный уровень оценки качества и доступности предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)
дороги	3,4		3,7	2,5		2,8	2,1		2,3	2,3		2,3	2,9		2,5	2,8		2,6
общественный транспорт	3,5		3,7	3,0		2,9	2,0		2,0	3,8		3,5	2,8		3,0	3,2		3,3
	Доля респондентов, считающих, что качество услуг, предоставляемых районом, улучшилось, %			14,3			4,7			42,2			7,3			13,6			15,8

Библиография

OECD, 2003. “Glossary: Budget Practices and Procedures Survey”

Communities and Local Government Department, 2008 “National indicators for Local Authorities and Local Authority Partnerships: Handbook of Definitions” Communities and Local Government Publications: Eland House, London munities. gov. uk

Faguet, J.-P. 2002. “Does decentralization increase government responsiveness to local needs? Evidence From Bolivia” Policy Research Working Paper 2516. Washington DC: World Bank.

Oates W. 1972. Fiscal Federalism. New York, Harcourt Brace Jovanovich.

Olson M., 1969. “The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government”. American Economic Review, 59(2): 479–87, 1969.

Shah, A. 1998. “Balance, Accountability and Responsiveness: Lessons about Decentralization.” Policy Research Working Paper 2021. Washington DC: World Bank.

Stigler G. J. 1957. The Tenable Range of Functions of Local Government, in Joint Economic Committee, Subcommittee on Fiscal Policy, U. S. Congress, Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability. Washington, DC.

Андреева, E., Н. Голованова, 2002. «Децентрализация в Российской Федерации», Ассоциация исследователей экономики общественного сектора, Серия научных докладов 2002: № 5, СПб: «Европейский дом»

Г. Курляндская, 2001. «Бюджетный плюрализм российских органов власти». Local Government and Public Service Reform Discussion Paper Series 17. Будапешт: LGI OSI.

[1] Следует отметить, что голосование не всегда корректно выявляет предпочтения жителей.

[2] Как большинство реформ, эти процессы децентрализации явились результатом законодательной инициативы Правительства РФ.

[3] Описание вариантов формирования местного самоуправления приведено, например, в статье Г. Курляндской «Бюджетный плюрализм российских органов власти».

[4] Обычно в таких случаях субъект федерации учитывал дополнительные расходные обязательства по предоставлению услуг при формировании трансфертов. Случаи совместного финансирования муниципальными образованиями одного учреждения почти не встречались.

[5] 15 налогов и сборов из этого списка отменялись на территории субъекта федерации, если субъект федерации вводил налог с продаж, 60% поступлений от которого в обязательном порядке зачислялось в местные бюджеты. С 2004 г. региональный налог с продаж был отменен федеральным законодательством, также как и 15 местных налогов и сборов, которые он заменял. Также в 2001 г. в местный бюджет зачислялся федеральный налог на прибыль по ставке 5% (местные органы власти могли снижать ставку до 0%), в гг. - налог на прибыль зачислялся уже по ставке 2%.

[6] В случае, если полномочия по выравниванию поселений делегированы на уровень районов, в структуре расходов районов также существенную долю занимают трансферты поселениям.

[7] Следует подчеркнуть, что наблюдается положительная динамика. в частности, можно отметить сокращение доли расходов на управление в бюджетах поселений в Республике Адыгея в 2007 г. по сравнению с 2006 г.

[8] В большинстве поселений Пермского края и Пензенской области отсутствуют компьютеры, что не позволило получить бюджетную отчетность, необходимую для проведения анализа.

[9] Необходимо пояснить формулировку показателя оценки конечного результата, построенного на основании опросов населения, проведенных в рмках проекта. Традиционно используется такой показатель, как «Удовлетворенность населения предоставлением услуг, % от числа опрошенных». В ходе проведения опроса, результаты которого использовались для анализа качества предоставления услуг в пилотных муниципальных образованиях, вопрос был задан следующим образом: «Оцените по пятибалльной шкале, где «1» означает наихудшее состояние, «5» – наилучшее состояние состояние дел в Вашем поселении по показателям...». В для оценки, в частности, были предложены «Доступность дошкольного образования», «Доступность среднего образования», «Уровень медицинского обслуживания», «Уборка, вывоз и утилизация мусора», «Жилой фонд (жилые дома)», «Коммунальное хозяйство», «Общественный транспорт», «Дороги».

[10] В качестве примера достаточно обширной системы индикаторов можно привести “National indicators for Local Authorities and Local Authority Partnerships: Handbook of Definitions” (Великобритания), которая насчитывает 198 показателей, значительная часть которых уже собирается в рамках различных проектов по повышению качества предоставления бюджетных услуг. Следует отметить, что на разработку этой системы ушло несколько лет.

[11] В 607 Указе в качестве потребителей данной услуги приводятся дети 3-7 лет, в то время как в нашем анализе использовались возрастные рамки 2-6 лет.

[12] При этом следует помнить, что предоставление услуг в районах, находящихся в непосредственной близости от региональных центров (Майкопский район в Республике Адыгея, Пензенский район в Пензенской области), имеет свои особенности. Во-первых, на таких территориях обычно выше плотность населения, что удешевляет предоставление услуг в расчете на одного потребителя. Во-вторых, близость к более обеспеченному городскому округу требует поддержания финансирования оплаты труда на конкурентном уровне, иначе специалисты могут уйти работать в соседнее муниципальное образование. В-третьих, возможно замещение некоторых услуг (в частности, здравоохранения и культуры), которые предоставляются муниципальными учреждениями района, услугами, предоставляемыми учреждениями субъекта федерации, находящимися в региональном центре, или учреждениями соседнего городского округа.

[13] В Пензенском районе многие данные по социально-экономической статистике не были предоставлены, поэтому проводился анализ только части показателей.

[14] Стоит отметить, что вследствие низкого платежеспособного спроса, в сельской местности расположены только муниципальные учреждения образования, поэтому для сельских территорий значения показателей должны совпадать.

[15] Следует отметить, что в базе данных «Муниципальная статистика», составляемой Росстатом, отсутствует деление расходов на образование на дошкольное и общее образование, что затруднит анализ информации, содержащейся в базе данных, федеральными органами власти.

[16] Не является ли это изменение оценки отражением реформы финансирования образования, зачастую ставящей в невыгодное положение малокомплектные сельские школы?

[17] Например, в Пермском крае проходит эксперимент по переходу на «одноканальное» финансирование системы здравоохранения, подразумевающее сокращение перечня расходов, финансируемых из бюджетной системы, и увеличение перечня расходов, финансируемых за счет системы ОМС.

[18] Данных по Пензенскому району недостаточно, чтобы определить, с чем может быть связано такое ухудшение оценки.

[19] За счет средств проекта производилась закупка оборудования, машин скорой помощи, а также выделялись субсидии субъектам федерации.

[20] По Пензенской области нет данных по этому показателю.

[21] Со временем табелю оснащения должны будут соответствовать все учреждения и тогда этот показатель будет не нужен.

[22] Сначала функциональная классификация расходов включала два подраздела: «Жилищное хозяйство» и «Коммунальное хозяйство». В подразделе «Коммунальное хозяйство» выделена статья «Благоустройство». Формально «Благоустройство» включает в себя такие услуги, как уборка и освещение улиц, ремонт дорог, находящихся внутри поселения, однако в представленной отчетности обычно не заполнены эти графы. Вывоз мусора формально остался в подразделе «Коммунальное хозяйство», однако выделить точную сумму, затраченную на эти цели из отчетности, представленной муниципальными образованиями, невозможно.

[23] При оценке деятельности органов власти также следует помнить, что в рыночной экономике строительство – прерогатива частных компаний, хотя к компетенции органов власти поселений и городских округов относится «организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда», в также «создание условий для жилищного строительства».

[24] Следует помнить, что проведение в поселение систем газоснабжения обычно осуществляется при административной (а часто и финансовой) поддержке субъекта федерации, поскольку требует значительных инвестиций, не сопоставимых с бюджетом поселения. Поэтому, хотя администрация поселения и заинтересована в улучшении качества жизни на своей территории, реальные рычаги по улучшению ситуации у нее есть не всегда.

[25] К вопрос местного значения сформулирован как «организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора» (см. Приложение)

[26] В предложенном нами показателе, в отличие от показателя, предложенного в 607 Указе, не учитывалось железнодорожное сообщение, что можно отнести к недостаткам. В то же время в показателе, предложенном в Указе президента не расшифровано понятие «регулярное сообщения». Не понятно, как часто должен ходить транспорт, чтобы попадать под определение «регулярного сообщения»: раз в день, раз в неделю, раз в месяц? Учитывается при этом только прямое сообщение или также маршруты с пересадками?

[27] Строительство дорог и запуск новых маршрутов транспорта является дорогостоящим проектом, т. к. будет требовать постоянных текущих расходов на поддержание дорожной сети, а стоимость проезда на транспорте, возможно, не окупится, если будет недостаточно высокий спрос на услугу.

[28] К разработке программы переселения необходимо подходить осторожно, т. к. если на новом месте не окажется достаточно рабочих мест для вновь приехавших жителей, соответствующих их квалификации (как произошло в Томской области), может начаться деградация населения и ухудшение социальной обстановки в месте нового проживания.

[29] При подготовке федерального закона при определении критериев формирования границ районов пытались использовать такой критерий, как возможность добраться в районный центр и обратно в течение одного дня. Однако этот критерий был исключен из более поздних редакций закона, поскольку не понятно было, каким транспортом следует добираться, а также как считать продолжительность дня (одни сутки, световой день, рабочий день).

[30] Возможно, подобная информация есть в системе Госавтоинспекции МВД России (ГИБДД).

[31] В нашем отчете были использованы другие возрастные рамки, 2-6 лет.

[32] Форма 16-ВН, утверждена Постановлением Госкомстата России от 01.01.2001 № 49.

[33] Принимая во внимание, что на этот показатель, как и на уровень смертности вообще, влияют факторы, находящиеся за пределами влияния органов управления здравоохранением.

[34] Этот показатель также косвенно отражает состояние дорожной сети.

[35] Кроме того, желание инвестора вкладывать деньги в строительство зависит от общей экономической ситуации в регионе, на которую органы власти муниципальных районов и городских округов не всегда могут повлиять, а также от территориального расположения самого муниципалитета, поэтому показатели, предложенные в 607 Указе, не кажутся нам информативными.

[36] Согласно Росстату, в 2006 г. доля дорог с твердым покрытием составляла 85% общей протяженности дорог, однако по некоторым субъектам федерации этот показатель значительно ниже.

[37] Возможно, некоторые из исключенных показателей имеет смысл включить в список показателей для оценки деятельности органов власти городских округов и поселений.