Анализ показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в контексте процессов децентрализации в России (стр. 1 )

Анализ показателей эффективности

деятельности органов местного самоуправления

в контексте процессов децентрализации

в России

Москва

2008

Данный отчет подготовлен в рамках проекта Всемирного банка “Analytical work on indicators of effectiveness of local governments in the context of decentralization reform in Russia”.

Данный проект позволил протестировать систему показателей, отражающих качество предоставления бюджетных услуг, предоставляемых местными органами власти, на примере пилотных муниципальных образований и подготовить рекомендации по дальнейшему использованию этих показателей. Результаты проекта могут быть интересны как органам власти различных уровней, так и академическому сообществу.

Руководитель проекта (Центр фискальной политики)

Исследования, посвященные эффективности децентрализации полномочий (например, работы Shah 1998 и Faguet 2002), показали, что преимущества децентрализации могут реализоваться при условии, что избиратели не только знают о том, что они получают от местных органов власти за счет уплаты налогов, но и на какой объем и качество услуг они могут рассчитывать.

Мы не можем оценить, какой объем бюджетных услуг могли бы получить жители муниципальных образований, поскольку это зависит от множества факторов, определяющих как спрос на бюджетные услуги, так и предложение этих услуг. Однако, используя индикаторы, отражающие непосредственный и конечный результат предоставления услуг, можно сопоставить данное муниципальное образование с другими муниципальными образованиями в том же субъекте федерации или с муниципальными образованиями в других субъектах федерации.

Индикаторы, отражающие качество управления и качество предоставления бюджетных услуг, находят достаточно широкое применение в современной теории общественных финансов. Индикаторы, отражающие конечный результат, используются для формулирования целей развития государства, которые в свою очередь находят отражение при формировании бюджетных программ, а затем те же индикаторы используются для оценки выполнения этих программ. Индикаторы также являются инструментом мониторинга ситуации в отдельных отраслях бюджетного сектора и могут служить как для выявления проблемных отраслей, так и для выявления муниципальных образований, в которых наблюдается ухудшение ситуации по сравнению с аналогичными территориями. Данная информация может использоваться органами власти для разработки отраслевой или региональной политики, кроме того, ознакомление с подобными индикаторами позволяет жителям сравнить качество предоставления бюджетных услуг в различных муниципальных образованиях. Информированность жителей позволяет усилить подотчетность органов власти населению и, следовательно, повысить качество предоставляемых бюджетных услуг.

В данном отчете предложена система индикаторов, отражающих качество предоставления услуг образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства на местном уровне. Система индикаторов протестирована на примере шести муниципальных районов в трех пилотных субъектах федерации: Пермском крае, Пензенской области и Республике Адыгея.

На основании результатов проекта выработан ряд рекомендаций по созданию системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере предоставления бюджетных услуг.

Отчет состоит из пяти частей.

В первой части представлены традиционные аргументы теории общественных финансов, обосновывающие эффективность децентрализации предоставления бюджетных услуг.

Во второй части кратко изложены основные изменения, произошедшие с системой разграничения полномочий в результате реформы местного самоуправления, приведшей к созданию на всей территории России местных органов власти поселенческого уровня.

В третьей части предложена система индикаторов для оценки качества предоставления бюджетных услуг в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства и общественного транспорта.

В четвертой части приведены результаты апробации системы индикаторов, предложенной ранее, на примере шести муниципальных районов в трех пилотных субъектах федерации: Республике Адыгея, Пермском крае и Пензенской области.

В пятой части приведены рекомендации по использованию индикаторов для оценки деятельности органов власти муниципальных районов в сфере предоставления бюджетных услуг, а также приведены замечания по некоторым показателям, приведенным в Указе Президента № 000 от 28.04.08.

Содержание

1. Децентрализация и предоставление бюджетных услуг. 5

2. Реформа местного самоуправления в России. 7

3. Использование индикаторов для оценки качества предоставления бюджетных услуг 10

4. Оценка качества предоставления бюджетных услуг на примере пилотных муниципальных образований. 21

Дошкольное образование. 22

Общее образование (школы) 25

Здравоохранение. 26

Жилищно-коммунальное хозяйство. 27

Дорожное хозяйство и общественный транспорт. 30

5. Рекомендации по использованию индикаторов для оценки деятельности органов власти муниципальных районов. 31

Приложение 1. Индикаторы качества предоставления бюджетных услуг для пилотных районов 36

1.  Децентрализация и предоставление бюджетных услуг

Децентрализация полномочий стала одним из основных направлений развития систем государственного управления в странах Европы и Центральной Азии. Основной вопрос теории децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного (муниципального) управления, то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Аргументы в пользу децентрализации опираются прежде всего на критерий эффективности, который в данном контексте означает максимально возможное удовлетворение потребностей населения при фиксированном объеме ресурсов. Существует ряд теорий, которые используются для обоснования большей эффективности и гибкости децентрализованной системы управления по сравнению с централизованной (см. Врезку 1).

Врезка 1. Теоретические основы теории децентрализации

Дж. Стиглер (Stigler, 1957) выдвинул следующие принципы эффективной организации власти: выборные органы власти работают лучше, когда они приближены к населению; население должно иметь право определять количество и качество услуг, предоставляемых им государством, путем голосования. По мнению Стиглера, предоставление услуг государства должно осуществляться на самом низком уровне власти, если этому не препятствует наличие экономии от масштаба и внешних эффектов (позднее это утверждение получило название «принцип субсидиарности»).

М. Олсон (Olson, 1969) утверждает, что если размер юрисдикции совпадает с площадью, на которую распространяются выгоды от предоставления государством услуги, автоматически решается «проблема безбилетника», что обеспечивает оптимальный уровень предоставления услуг. С этой идеей связан «принцип соответствия», предложенный Оутсом (Oates 1972). Согласно этому принципу, юрисдикция, в рамках которой определяется уровень предоставления каждого общественного блага, должна в точности охватывать множество потребителей этого блага.

Оутс также сформулировал «теорему о децентрализации», согласно которой «каждое общественное благо должно предоставляться юрисдикцией, контролирующей минимальную географическую территорию, на которой интернализируются выгоды и издержки от предоставления этого блага». Теорема о децентрализации основана на предположении, что центральное правительство предоставляет одинаковый объем услуг на всей территории государства, в то время как местные органы власти выбирают объем предоставления услуг в соответствие с потребностями жителей своих территорий. В этом случае децентрализация способна обеспечить прирост эффективности благодаря лучшему распределению ресурсов, поскольку местные органы власти будут обладать более полной информацией о потребностях своих избирателей, чем центральное правительство, а решения о расходовании бюджетных средств, принимаемые на местном уровне, будут лучше отражать выбор населения.

Согласно гипотезе Тибу (Tiebout 1956), потребители бюджетных услуг «голосуют ногами», выбирая для себя место жительства, соответствующее их предпочтениям относительно объема предоставляемых общественных благ и издержек, связанных с предоставлением этих благ (в виде местных налогов). В соответствии с этой гипотезой, местные власти конкурируют между собой, стараясь наилучшим образом использовать общественные ресурсы с целью привлечения жителей на свою территорию.

Обобщение приведенных выше концепций выглядит следующим образом: при отсутствии внешних эффектов, при мобильности населения, а также при условии существования различных предпочтений относительно общественных благ у групп населения, проживающих на различных территориях, благосостояние общества максимизируется, если местные сообщества могут выявить свои предпочтения путем голосования[1] и тем самым определить необходимый перечень и объем предоставления общественных благ (услуг). В результате набор общественных благ будет соответствовать потребностям местного населения, оно будет охотнее оплачивать эти блага через местные налоги или иные виды сборов, повысится ответственность представителей местной власти за качество предоставляемых услуг.

Хотя теоретические построения сформулированы и доказаны при достаточно жестких ограничениях (например, предположение о мобильности населения, которое может не иметь места в реальном государстве, отсутствие внешних эффектов и т. п.), в условиях реальной децентрализации основные аргументы остаются теми же: децентрализация государственных функций способна повысить эффективность бюджетных расходов, поскольку делает власть подотчетной избирателям, приближая ее к населению, и позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

Применительно к этой ситуации возникает вопрос о сравнительной эффективности двух систем (централизованной и децентрализованной) с точки зрения объема управленческих затрат. Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, довольно сложно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной структуре организации, а с другой стороны, в последнем случае может возникнуть опасность дублирования функций органами власти различных уровней (Андреева, Голованова).

Децентрализация также способна оказать положительное воздействие на формирование доходов бюджета в том случае, если соответствующие полномочия также передаются на субнациональный уровень. Она позволяет учитывать местные особенности и структуру доходной базы и таким образом повысить собираемость доходов в местный бюджет.

Некоторые налоги, такие как налоги на недвижимость (налог на имущество физических лиц, земельный налог) эффективнее собирать именно на местном уровне, поскольку их администрирование требует знания местной экономики и населения. По этой причине такие налоги в большинстве стран обычно считаются местными. Кроме того, местные налоги и сборы в некотором роде могут рассматриваться как плата за услуги, предоставляемые за счет местного бюджета.

По причине издержек администрирования малые предприятия, зачастую составляющие основу местной экономики, не подпадают под действие НДС и налога на прибыль (которые исключительно или по большей части поступают в центральный бюджет), а облагаются более «простыми» налогами, на поступление которых местные власти могут влиять. Часто избегает налогообложения и неформальный сектор, остающийся невидимым для административного аппарата. Таким образом, на местном уровне существует определенный доходный потенциал, недосягаемый из центра, и можно предположить, что местные власти, в силу лучшего знакомства с местной налоговой базой, смогут его освоить. С другой стороны, бóльшая информированность местных властей о налоговой базе повышает вероятность индивидуального подхода к налогоплательщикам (в форме предоставления индивидуальных налоговых льгот или наоборот, наложения санкций) и создает стимул ослабить налоговое бремя в надежде на компенсацию из бюджета вышестоящего уровня.

Следует отметить, что в развивающихся странах и странах с переходной экономикой местные власти могут не реагировать (или не иметь возможности реагировать) на предпочтения населения. В отличие от государств с устоявшейся децентрализованной системой организации власти, в этих странах предпочтения избирателей не всегда трансформируются в бюджетные проектировки или в сметы расходов, так как механизм выявления этих предпочтений, их ранжирования и превращения в бюджетные программы может быть не создан. В условиях, когда передача доходных и расходных полномочий на субнациональный и местный уровень не сопровождается ослаблением контроля сверху за принятием решений в бюджетной сфере, выигрыш от такой децентрализации будет меньше, чем он был бы при наличии работоспособных механизмов участия населения в управлении на местном уровне. В случае, если местные органы власти не подотчетны населению, распределение ресурсов жестко ограничивается путем согласования бюджетов или путем введения жестких норм, регулирующих предоставление услуг, налоговое администрирование осуществляется исключительно силами органов центральной власти не следует ожидать максимальной отдачи от процессов децентрализации.

Исследования, посвященные эффективности децентрализации (например, работы Shah 1998 и Faguet 2002), показали, что преимущества децентрализации могут реализоваться при условии, что избиратели знают не только о том, что они получают от местных органов власти за счет уплаты налогов, но и на какой объем и качество услуг они могут рассчитывать.

Мы не можем оценить, какой объем бюджетных услуг могли бы получить жители муниципальных образований, поскольку это зависит от множества факторов, определяющих как спрос на бюджетные услуги, так и предложение этих услуг. Однако, используя индикаторы, отражающие непосредственный и конечный результат предоставления услуг можно сопоставить данное муниципальное образование с другими муниципальными образованиями того же субъекта федерации или с муниципальными образованиями других субъектов федерации.

2.  Реформа местного самоуправления в России

В 2006 вступил в действие федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С введением в действие этого закона начался новый этап децентрализации полномочий в России[2]. Если раньше форма организации местного самоуправления определялись каждым субъектом федерации самостоятельно[3], то согласно новому закону на территории всех субъектов федерации должна была быть создана двухуровневая система местного самоуправления.

Для тех регионов, в которых прежде местное самоуправление функционировало на уровне районов (в частности, Республика Адыгея и Пермская область), данная реформа стала новым этапом децентрализации полномочий, поскольку часть полномочий передавалась от подразделений районной администрации вновь созданным органам власти поселений. В тех регионах, в которых до реформы местное самоуправление действовало на уровне городов и поселений, а на районном уровне функционировали подразделения администрации субъекта федерации, произошла передача полномочий субъекта федерации вновь созданным органам местного самоуправления районов. Там же, где два уровня местного самоуправления (районный и поселенческий) существовали и раньше (например, в Пензенской области), реформа позволила четко разграничить полномочия между этими уровнями власти.

Существенным достоинством федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилось четкое определение расходных обязательств различных типов местных бюджетов. В старом варианте закона о местном самоуправлении один и тот же список вопросов местного значения был предназначен для всех типов муниципальных образований. В результате возникла серьезная асимметрия разграничения полномочий: полномочия разграничивались в соответствии с наличием собственности у регионального или местного уровня власти. Т. е. если на балансе муниципального образования была школа или больница, жители получали услуги на муниципальном уровне. Если соответствующие учреждения на территории муниципального образования находились в собственности региона, услуги предоставлял региональный уровень. Если на территории муниципального района не было собственной больницы (например, больница находилась в районном центре, который являлся самостоятельным муниципальным образованием), у района не возникало обязательств по обеспечению жителей услугами. Жители получали услуги, оплачиваемые из бюджета соседнего муниципального образования[4]. Федеральный закон 131-ФЗ установил, что орган власти обязан обеспечить предоставление услуги жителям вне зависимости от наличия соответствующих учреждений. Если муниципальное образование не может обеспечить предоставление услуги в собственном учреждении, оно может заплатить за предоставление этой услуги в другом учреждении любой формы собственности. Таким образом, новый закон позволил гарантировать предоставление услуг жителям и определил уровень местной власти (район или поселение), ответственный за предоставление услуг.

В результате анализа финансирования предоставления услуг из бюджетов разного уровня можно сказать, что если на районном уровне перечень основных расходных обязательств (образование, здравоохранение, культура, социальная политика в случае делегирования с регионального уровня) одинаков, то в случае поселений можно сказать, что многие вопросы местного значения не находят отражения в бюджетах. Не все поселения тратят деньги на поддержку культуры и организацию досуга (клубы, библиотеки, спортивные мероприятия) и благоустройство. Основную долю расходов в бюджетах поселений зачастую составляют расходы на муниципальное управление. В некотором роде, являясь ближайшим к населению уровнем власти, администрация в поселениях является, местом, куда житель может прийти со своими проблемами или предложениями, но реальных расходов на какие-то жизненно важные функции бюджет поселений не несет. Доля расходов на коммунальное хозяйство в бюджетах поселений часто невелика. Т. е., несмотря на то, что именно поселение обладает собственными налогами (которые, правда, не приносят в бюджет больших доходов), с точки зрения объема выполняемых полномочий реально функционирующим уровнем местной власти пока являются муниципальные районы.

Районный уровень власти также выступает как агент региональных властей, исполняя большой объем делегированных полномочий. В частности, хотя в ходе реформы разграничения полномочий обеспечение социальной защиты населения было передано на региональный уровень, однако многие субъекты федерации, в частности, Пермский край и Пензенская область делегировали полномочия по социальной защите на местный уровень. Можно утверждать, что в результате реформы у муниципальных образований снизился объем собственных полномочий и вырос объем делегированных полномочий, финансируемых за счет субвенций. В основном делегированные полномочия исполняются на уровне района, хотя в некоторых субъектах федерации полномочия делегируются далее на уровень поселений. Кроме полномочий субъекта федерации, на уровень поселений также делегированы федеральные полномочия по регистрации актов гражданского состояния и организации призывных комиссий.

Нельзя однозначно сказать, что система разграничения расходных полномочий между региональными и местными органами власти более эффективна в каком-либо из рассматриваемых пилотных регионов. Объем делегированных полномочий зависит от предпочтений региональных органов власти, от сложившихся традиций разграничения полномочий, а они, в свою очередь, от таких характеристик, как плотность населения, дисперсность расселения, площадь территории субъекта федерации, кадровый потенциал местных органов власти. Кроме того, разграничение полномочий между регионом и районами меняется со временем.

Если изменение системы разграничения расходных обязательств явилось следствием введения в действия федерального закона 131-ФЗ, то изменение структуры доходов местных бюджетов хотя и было связано с изменением разграничения полномочий, однако произошло несколько раньше 2006 г. Вся история реформирования налоговой системы России сводилась к постепенному снижению налогового бремени для налогоплательщиков за счет региональных и местных налогов. До 2004 г. согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» перечень местных доходов насчитывал 22 вида налогов и сборов[5]. С 2004 г. осталось только четыре местных налога: земельный налог, налог на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на рекламу. С 2005 г. Налоговый кодекс оставил только два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Введение в действие в 2005 г. новой редакции Бюджетного кодекса изменило систему распределения налогов по уровням бюджетной системы, однако субъекты федерации продолжали закреплять за местными бюджетами дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляя их законом о бюджете на текущий год. Таким образом, объем собственных (местных и закрепленных федеральным законодательством) налогов не изменился в 2006 по сравнению с 2005 г., однако с 2006 г. многие субъекты федерации, в частности, Пензенская область и Пермский край, резко сократили объем доходов, закрепляемых региональным законодательством за местными бюджетами, хотя формально предпосылок к столь сильному сокращению не было. Можно предположить, что органы власти субъектов федерации воспользовались случаем, чтобы заменить доходы, передаваемые с помощью налогов с неравномерно размещенной налоговой базой, на выравнивающие дотации. Другим объяснением может служить централизация в гг. расходов на социальную политику в бюджетах субъектов федерации. При этом, хотя централизация началась еще в 2005 г., можно предположить, что региональные органы власти не смогли сразу оценить объем требуемых расходов, поскольку одновременно с изменением разграничения расходных обязательств проходила реформа монетизации льгот, и централизовали доходные источники с некоторым опозданием.

Итак, в настоящее время основные расходные обязательства по обеспечению населения необходимыми услугами, такими как образование и здравоохранение, а в некоторых регионах также услугами в сфере коммунального хозяйства и социальной защиты (в случае делегирования полномочий), несет район[6], в то время как поселения тратят существенную часть средств на собственное содержание[7], а также финансируют учреждения культуры и досуга и занимаются благоустройством. При этом именно поселения обладают собственными налогами, в то время как районы получают отчисления от федеральных налогов. Можно сказать, что местное самоуправление в поселениях делает только первые шаги, и процессы децентрализации еще не завершены на территории России.

Такая ситуация частично объясняется тем, что до реформы местное самоуправление было сформировано в большинстве субъектов федерации именно на районном уровне. Кроме того, на поселенческом уровне в настоящее время более слабая компьютеризация[8] и более низкий уровень подготовки кадров (больший объем бюджета на районном уровне позволяет привлечь более профессиональных специалистов). Тем не менее, незавершенный процесс децентрализации не отменяет преимуществ существования органов власти, максимально приближенных к населению. Администрация поселений в некотором роде выполняет функцию «одного окна», являясь ближайшим местом, куда житель может прийти со своими проблемами и предложениями. На уровне поселений уже можно говорить о подотчетности органов власти населению, хотя низкая финансовая самостоятельность (см. Врезку 2) существенно ограничивает возможности по принятию решений.

Врезка 2. Финансовая самостоятельность местных бюджетов

Несмотря на прошедшую реформу, самостоятельность органов местного самоуправления в России по-прежнему ограничена. С одной стороны, практически полное отсутствие источников собственных доходов и административных прав по их сбору не позволяет гибко управлять доходной частью бюджета. С другой стороны, федеральные и региональные нормативные акты ограничивают самостоятельность в сфере реализации расходных полномочий местных органов власти, кроме того, дополнительные ограничения накладываются Бюджетным кодексом в зависимости от степени дотационности муниципального бюджета.

Местные органы власти фактически лишены формальных рычагов для увеличения объема доходов. Уровень собираемости по местным налогам ниже, чем по федеральным, поскольку федеральные налоговые органы не заинтересованы в сборе местных налогов.

Объем поступлений в бюджет по одному из двух местных налогов, земельному налогу, зависит от федеральной кадастровой службы, которая, в отличие от местных органов власти, не заинтересована в скорейшем внесении всех земель в кадастр. Даже если органы местного самоуправления поселений предоставят всю необходимую информацию в федеральную кадастровую службу, внесение земельных участков в кадастр может занять годы (как это произошло с землями одного из поселений Истринского района Московской области).

В то же время местные органы власти пока не очень активно пользуются таким источником доходов, как средства самообложения, что, возможно, связано с непопулярностью этого механизма у населения.

Для усиления самостоятельности органов власти районов необходимо зачислять в бюджет района хотя бы один местный налог, по которому органы местного самоуправления могли бы изменять базу и ставку налогообложения, в то время как для обеспечения финансовой самостоятельности органов власти поселений необходимо предоставить поселениям возможность влиять на объем доходов по земельному налогу, обязав федеральные органы действовать в интересах поселений под угрозой штрафных санкций или предоставив администрациям поселений возможности по администрированию налога.

Если же жители получат возможность сравнить уровень предоставления бюджетных услуг в своем поселении и районе с другими поселениями и районами при помощи простых показателей, отражающих непосредственный и конечный результат, это повысит требовательность жителей к местным органам власти и в результате в условиях жестких бюджетных ограничений позволит усилить соответствие объема и качества предоставления бюджетных услуг потребностям населения муниципальных образований.

3.  Использование индикаторов для оценки качества предоставления бюджетных услуг

Индикаторы, отражающие качество управления и качество предоставления бюджетных услуг, находят достаточно широкое применение в современной теории общественных финансов. Индикаторы, отражающие конечный результат, используются для формулирования целей развития государства, которые в свою очередь находят отражение при формировании бюджетных программ, а затем те же индикаторы используются для оценки выполнения этих программ. Индикаторы также являются инструментом мониторинга ситуации в отдельных отраслях бюджетного сектора и могут служить как для выявления проблемных отраслей, так и для выявления муниципальных образований, в которых наблюдается ухудшение ситуации по сравнению с аналогичными территориями. Данная информация может использоваться органами власти для разработки отраслевой или региональной политики, кроме того, ознакомление с подобными индикаторами позволяет жителям сравнить качество предоставления бюджетных услуг в своих муниципальных образованиях с качеством услуг, предоставляемых в других муниципальных образованиях. Информированность жителей позволяет усилить подотчетность органов власти населению и, следовательно, повысить качество предоставляемых бюджетных услуг.

Важность оценки деятельности органов власти в Российской Федерации подтверждается принятием Указов Президента РФ № 000 от 01.01.2001 г. и № 000 от 01.01.2001, официально утвердивших перечни показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов соответственно.

Для оценки предоставления услуг можно использовать индикаторы, описывающие используемые ресурсы (объем финансирования, численность персонала или объем инфраструктуры на одного потребителя бюджетных услуг), показатели непосредственного (например, доля населения, прошедшего профилактический медицинский осмотр) и конечного (например, снижение продолжительности временной нетрудоспособности) результата (см. Врезку 2). При этом каждый тип индикаторов имеет как свои достоинства, так и недостатки.

Врезка 2. Основные понятия теории бюджетирования, ориентированного на результат.

Ресурсы (input) – то, что доступно органу власти или бюджетному учреждению и может быть использовано для достижения непосредственного или конечного результата. Ресурсы могут включать персонал, финансирование, оборудование и здания, расходные материалы, закупленные товары или услуги, доступные технологические процессы или регламенты предоставления услуг.

Непосредственный результат (output) – товары или услуги (чаще последнее), которые органы власти или бюджетные учреждения предоставляют жителям, организациям и/или другим органам власти или бюджетным учреждениям.

Конечный результат (outcome) – воздействие, которое оказывает на население непосредственный результат действий органов власти (бюджетных учреждений). Конечный результат отражает намеренное и ненамеренное влияние, оказываемое действиями органов власти и является основной причиной государственного вмешательства.

Источник: Glossary: Budget Practices And Procedures Survey, OECD (2003)

Хорошим показателем, отражающим конечный результат, могут служить результаты опросов населения[9]. Однако проведение опросов – довольно дорогостоящее мероприятие, если проводить его на большой выборке респондентов, а малая выборка создает проблемы, связанные с репрезентативностью (от фр. результатов. В отличие от опросов, статистическая и бюджетная отчетность позволяет провести объективную оценку, но не позволяет оценить удовлетворенность потребителя от получения бюджетных услуг.

На показатели конечного результата в большей степени, чем на показатели промежуточного результата, влияет множество объективных факторов, не зависящих от деятельности органов власти. Кроме того, бюджетные расходы могут сказаться на динамике показателей конечного результата с определенным лагом, длина которого в некоторых случаях может превышать срок полномочий органов власти муниципальных образований. Ориентация только на показатели конечного результата может привести к тому, что органы власти будут заинтересованы в тех направлениях деятельности, по которым существует сравнительно небольшой лаг межу увеличением бюджетных расходов и формированием положительной динамики по показателям конечных результатов. Если же ориентироваться только на показатели промежуточного результата, то это приведет к тому, что деятельность органов власти будет направлена не столько на удовлетворение потребностей населения, сколько на максимизацию количественных показателей собственной деятельности (органы власти будут заинтересованы в максимизации объема предоставляемых услуг, а не в улучшении их качества).

С учетом изложенных замечаний для оценки предоставления услуг по возможности следует использовать систему, включающую как показатели, отражающие доступные ресурсы, так и показатели, характеризующие непосредственный и конечный результат. В таблице 1 представлены показатели по основным услугам, за предоставление которых отвечают местные органы власти районов. По этим показателям в рамках проекта была собрана информация по пилотным муниципальным образованиям и проведена оценка уровня предоставления услуг.

Хотелось бы отметить, что создание сбалансированной системы индикаторов, отражающих эффективность деятельности местных органов власти, это длительный и дорогостоящий процесс[10]. При принятии решения о включении того или иного индикатора в список, необходимо обращать внимание на то, насколько данный индикатор отражает полномочия рассматриваемого уровня власти, существуют ли у местных органов власти рычаги влияния на сферу деятельности, результаты которой отражает индикатор, или решения, приводящие к улучшению ситуации в данной сфере, зависят от органов власти другого уровня. Поскольку сбор дополнительных данных требует денежных затрат, по возможности следует пользоваться уже существующими источниками информации, разработка нового показателя оправдана, только если он хорошо отражает конечный результат в исследуемой отрасли и его нельзя заменить набором уже существующих показателей.

В следующем разделе рассмотрим динамику показателей на примере пилотных муниципальных образований.

Таблица 1. Система показателей, используемых для оценки качества предоставления услуг на местном уровне

Услуга	Показатель	Комментарий
Образование
Дошкольное образование (детские сады)
Ресурсы	Расходы бюджета на одного ребенка в детском саду, руб./чел.	Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности (отчет об исполнении бюджета и свод сети, штатов и контингентов). Показатель совместно с показателями непосредственного и конечного результата позволяет оценивать эффективность затрат, при сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг (уровень цен и уровень зарплат в регионе, дисперсность расселения)
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений образования к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	Показатели рассчитываются на основе существующих форм отчетности. Вмести эти показатели могут отражать могут отражать уровень недофинансирования отрасли или неэффективное использование ресурсов. При сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на численность персонала (дисперсность расселения).
Численность персонала в расчете на 100 детей в детских садах
Непосредственный результат	Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли, к численности детей в возрасте 2-6 лет[11]	Динамика данного показателя коррелирует с результатами опросов о доступности услуг дошкольного образования, поэтому данный показатель может заменить результаты опроса если речь идет о доступности, а не о качестве предоставляемой услуги.
Конечный результат	Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, к численности детей в возрасте 2-6 лет	Данная информация должна иметься в органах управления образованием. В рамках проекта были запрошены данные о численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, однако не все пилотные муниципальные образования смогли предоставить эту информацию, что свидетельствует о том, что информация доступна не во всех муниципальных образованиях. В то же время отсутствие данной информации затрудняет принятие решений о развитии или сокращении инфраструктуры. Показатель отражает потребность в дополнительной инфраструктуре или наоборот, избыточность инфраструктуры относительно потенциального спроса на услуги (численности потенциальных потребителей услуг). Одновременно может использоваться показатель «Отношение численности детей, стоящих в очереди в детские сады и ясли и не получивших мест на конец отчетного года, к численности детей стоящих в очереди в детские сады и ясли», который отражает потребность в дополнительной инфраструктуре или наоборот, избыточность инфраструктуры относительно предъявленного спроса на услуги. В сельской местности значения этих показателей обычно близки, поскольку альтернативы муниципальным дошкольным образовательным учреждениям обычно не существует.
Средневзвешенный уровень оценки качества предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)	Информация не собиралась в рамках проекта.
Средневзвешенный уровень оценки доступности предоставления бюджетных услуг (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.
Общее образование (школы)
Ресурсы	Расходы бюджета на одного ученика, руб./чел.	Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности (отчет об исполнении бюджета и свод сети, штатов и контингентов). Показатель совместно с показателями непосредственного и конечного результата позволяет оценивать эффективность затрат, при сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления услуг (уровень цен и уровень зарплат в регионе, дисперсность расселения)
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников школ к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	Показатели рассчитываются на основе существующих форм отчетности. Вмести эти показатели могут отражать уровень недофинансирования отрасли или неэффективное использование ресурсов. При сравнении показателей по различным муниципальным образованиям следует учитывать объективные факторы, влияющие на численность персонала (дисперсность расселения). В рамках проекта рассматривалась общая численность персонала, однако для детализированного анализа необходимо рассматривать отдельно численность различных категорий персонала.
Численность персонала (учителей) на 100 учащихся
Обеспеченность учащихся дневных средних (полных) общеобразовательных школ ЭВМ, рабочих мест на 100 учащихся	Данный показатель запрашивался в рамках проекта, по всем пилотным районам наблюдается увеличение числа компьютеров на 100 учащихся, однако это явилось скорее результатом реализации федерального проекта, чем результатом действий местных органов власти. Данный показатель можно использовать для оценки обеспеченности ресурсами, однако следует помнить, что его динамика может зависеть от действий органов власти другого уровня.
Конечный результат	Удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ, от числа выпускников, участвовавших в ЕГЭ (по каждому из обязательных предметов), %	Данная информация должна иметься в органах управления образованием. Пока экзамен не являлся обязательным, данный показатель мог давать искаженную оценку, т. к. сдавать экзамен стремились наиболее подготовленные учащиеся, уверенные в своих силах. Однако с введением обязательного ЕГЭ этот показатель позволит наиболее объективно оценить качество предоставления услуг школьного образования. В рамках проекта запрашивалась информация по результатам экзамена по русскому языку и математике, показатели были довольно высокими, что может являться как результатом хорошего качества образования, так и неполного охвата учащихся.
Доля выпускников общеобразовательных школ, продолжающих обучение в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, %	Данная информация должна иметься в органах управления образованием. Показатель может являться дополнительным к результатам ЕГЭ, поскольку также косвенно отражает качество образования: хорошее школьное образование позволяет продолжить образование в дальнейшем. Данный показатель запрашивался в рамках проекта и был предоставлен всеми пилотными районами, что свидетельствует о его доступности.
Средневзвешенный уровень оценки качества среднего образования (от 1 до 5)	Информация не собиралась в рамках проекта.
Средневзвешенный уровень оценки доступности среднего образования (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.
Здравоохранение
Ресурсы	Расходы на одного жителя, руб./чел.	Для анализа необходимо использовать данные не только о расходах бюджета муниципального образования, но и о расходах внебюджетного фонда на территории данного муниципального образования. Также необходимо учитывать особенности разграничения полномочий между субъектом федерации и муниципальным районом (например, при переходе на «одноканальное» финансирование объем расходных обязательств, финансируемых из местных бюджетов, может снижаться). В рамках проекта не была доступна информация о расходах ТФОМС на территории пилотных районов, анализ расходов районов не проводился.
Отношение среднемесячной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений здравоохранения к среднемесячной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона	Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности. Этот показатель также должен оцениваться с учетом заработной платы, выплачиваемой как за счет бюджета, так и за счет ТФОМС.
Численность персонала (врачей, среднего медицинского персонала) на 1000 жителей	Показатель рассчитывается на основе существующих форм отчетности. В рамках проекта рассматривалась общая численность персонала (она оказалась стабильна для большинства пилотных муниципальных образований), однако для более детального анализа необходимо рассматривать численность отдельных категорий персонала. Кроме того, как и в сфере образования, возможно влияние дополнительных факторов на численность персонала бюджетных учреждений (например, дисперсность расселения).
Непосредственный результат	Доля жителей, прошедших профилактический осмотр в течение года, %	Информация о численности пациентов, прошедших профилактический осмотр, должна поступать из районной больницы в райздравотдел. Данная информация запрашивалась в рамках проекта, во всех пилотных районах наблюдается увеличение доли жителей, прошедших профилактический осмотр, что, однако, может являться результатом реализации федерального проекта. Несмотря на положительную динамику показателя непосредственного результата, не наблюдается сокращения продолжительности временной трудоспособности.
Средний срок ожидания консультации специалиста в амбулаторно-поликлинических учреждениях, дней	Данная информация содержится в форме 1-ПС (здоровье) "Справочная информация по муниципальному образованию" ("Сведения о параметрах реализации приоритетного национального проекта "Здоровье""), Письмо Минздравсоцразвития РФ -РХ. Динамика по этим показателям показывает улучшение ситуации во всех пилотных районах, однако, возможно, снижение времени ожидания является результатом реализации национального проекта, а не действий местных органов власти. В то же время результаты опросов также показывают рост оценки уровня медицинского обслуживания, хотя показатели смертности и продолжительности временной нетрудоспособности не снижаются вслед за показателями непосредственного результата.
Среднее время ожидание прибытия скорой помощи, минут
Конечный результат	Младенческая смертность (число детей, умерших до года на 1000 родившихся живыми)	Относительно данных показателей следует помнить, что на их значение могут оказывать влияния факторы, находящиеся вне ведения местных органов власти (экологическая обстановка, уровень безработицы, криминогенная ситуация). Также для более глубокого анализа имеет смысл рассматривать смертность в разрезе основных видов заболеваний, поскольку на разных территориях может быть различная структура заболеваний, требующая различных по стоимости мероприятий для снижения уровня смертности. Анализ показал, что даже если уровень смертности среди всех категорий населения снижается в некоторых из пилотных районов, то уровень младенческой смертности растет, что требует принятия специальных мер, направленных на улучшение ситуации.
Смертность среди всех возрастных категорий (на 1000 жителей)
Число дней временной нетрудоспособности по всем причинам на 1 занятого в экономике	Информация о продолжительности и числе случаев временной нетрудоспособности содержится в форме 16-ВН, утвержденной Постановлением Госкомстата России от 29.06.99 N 49. Показатель может использоваться совместно с показателем «Среднее число случаев временной нетрудоспособности на 1 занятого в экономике». Теоретически использование показателя среднего числа случаев временной нетрудоспособности на одного занятого является контрольным показателем и позволяет избежать стремления механически уменьшать среднюю продолжительность временной нетрудоспособности. В рамках проекта запрашивалась информация о продолжительности временной нетрудоспособности. Данный показатель не снижается вслед за показателями непосредственного результата.
Средневзвешенный уровень оценки уровня медицинского обслуживания (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.
Жилищно-коммунальное хозяйство
Ресурсы	Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел.	Показатель рассчитывается на основе отчета об исполнении бюджета. Присланная в рамках проекта отчетность не была достаточно детализирована, для более глубокого анализа необходимо отдельно рассматривать расходы на строительство и расходы на благоустройство, при этом желательно выделять отдельно расходы по следующим целевым статьям бюджетной классификации «Уличное освещение» «Строительство и содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городских округов и поселений в рамках благоустройства», «Организация и содержание мест захоронения», «Озеленение».
Непосредственный результат	Удельный вес жилого фонда (общей площади) всех форм собственности, оборудованного газом, %	Данные показатели запрашивались в рамках проекта. На уровне района аналогичные показатели ранее собирались региональными подразделениями Росстата, однако на уровне поселений такая информация недоступна. Показатели отражают благоустроенность жилого фонда. Следует отметить, что крупные инвестиционные проекты, позволяющие улучшить состояние инфраструктуры, обычно реализуются за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов или финансируются напрямую через региональные программы, поэтому рост качества жилого фонда может являться результатом деятельности органов власти другого уровня.
Удельный вес жилого фонда (общей площади) всех форм собственности, оборудованного водопроводом, %
Конечный результат	Средневзвешенный уровень оценки качества жилого фонда (жилых домов) (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.
Средневзвешенный уровень оценки качества предоставления услуг коммунального хозяйства (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта. Вообще говоря, понятие коммунального хозяйства включает уборку и вывоз мусора.
Средневзвешенный уровень оценки уборки, вывоза и утилизации мусора (от 1 до 5)
Дорожное хозяйство
Ресурсы	Расходы бюджета на одного жителя, руб./чел.	Показатель рассчитывается на основе отчета об исполнении бюджета. При анализе показателя следует учитывать разграничение расходов между уровнями власти (например, в Адыгее дорожное хозяйство финансируется преимущественно из республиканского бюджета)
Непосредственный результат	Площадь покрытия автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых) в отношении которых произведен ремонт (капитальный /текущий) в отчетном финансовом году в общей площади покрытия автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых), нуждающихся в ремонте (капитальном / текущем)	Данный показатель не собирался в рамках проекта
Протяженность автомобильных дорог местного значения (с твердым покрытием / грунтовых), нуждающихся в ремонте по состоянию на отчетную дату	Данный показатель не собирался в рамках проекта
Конечный результат	Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не охваченных автобусной маршрутной сетью, %	Данный показатель собирался в рамках проекта. В пилотных районах ситуация статична, значение показателя практически не изменяется со временем. На наш взгляд, показатель, предложенный в Указе № 000, «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)» лучше отражает транспортную доступность, поскольку включает не только автобусное, но и железнодорожное сообщение. Правда, этот показатель не имеет смысла для городского округа.
Средневзвешенный уровень оценки дорог (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.
Средневзвешенный уровень оценки общественного транспорта (от 1 до 5)	Информация собиралась в рамках проекта.

4.  Оценка качества предоставления бюджетных услуг на примере пилотных муниципальных образований

Анализ системы разграничения полномочий в трех пилотных регионах (Пензенской области, Пермской крае и Республике Адыгея) показал, что хотя федеральное законодательство регламентирует разграничение расходных полномочий и налоговых источников, а также систему формирования межбюджетных трансфертов, у субъектов федерации осталось достаточно рычагов, чтобы создать в своем регионе систему, наилучшим образом учитывающую местные особенности.