Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации (стр. 3 )

· Среди проектов-лидеров преобладают проекты в сфере ЖКХ, инженерной и транспортной инфраструктуры.

2.3.2. Связь качества стратегического планирования и качества частно-государственных проектов

· 60% из числа 10 лучших проектов (см. табл. 2), связаны со стратегическим планом развития территории (оценка по 7 критерию – не менее 4-х баллов). В число территорий, где были реализованы лучшие проекты, вошли: Санкт-Петербург, Петрозаводск, Тихвинскй район, Пучежский район, Иркутская область, Кохма, Сосновый бор, Сургут, Обнинск, Алексин, Вологда, Волхов, в большинстве из которых давно и успешно используется стратегическое планирование.

· Ранжирование муниципальных образований на основе данных собранных в ходе анкетирования позволило выявить 10 городов – лидеров по степени распространенности. Поскольку далеко не всегда респонденты корректно интерпретировали термин частно-государственное партнерство, и в некоторых случаях относили к проектам ЧГП иные формы взаимодействия местных властей и бизнеса (например, муниципальный заказ и т. п.), то помимо основного параметра - количества проектов ЧГП на душу населения (а), для ранжирования использовались дополнительные параметры: степень понимания сущности ЧГП (b) и адекватность подходов к формированию проектов ЧГП (с). Результаты ранжирования муниципальных образований представлены в табл. 3.

· Таблица 3
Первые десять муниципальных образований по распространенности ЧГП

Муниципальное образование	Ранг по критерию	Итоговый ранг
a	b	с	Сумма
Волхов	5	4	1	10	1
Покров	1	7	3	11	2
Вологда	10	2	4	16	3
Пучежский район	6	3	7	16	3
Тольятти	13	1	2	16	3
Коммунар	2	10	8	20	4
Сосновый Бор	3	8	12	23	5
Южский район	19	5	4	28	6
Тихвинский район	7	19	3	29	7
Кохма	9	11	11	31	8

·  

· Интересно отметить, что в первой десятке находятся 3 города (Волхов, Покров и Тихвин), проходивших в 2002 г. оценку качества стратегического планирования по методике Леонтьевского центра, и порядок их ранжирования по количеству и качеству проектов ЧГП в 2004 г. в точности соответствует порядку ранжирования по качеству стратегического планирования в 2002 г. Сосновый Бор и Южский район по итогам рейтинга стратегий развития были среди первых 20 муниципальных образований из 71 участника программы "Малые города России". Санкт-Петербург не упомянут в табл. 3, поскольку не является муниципальным образованием и не участвовал в анкетировании.

·  

2.3.3. Факторы успешности частно-государственного партнерства

· Для того, чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение, как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.

· Что касается партнера со стороны государства, то международный и российский опыт свидетельствуют о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным. Создание ЧГП - дело новое и требует от государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в их создание и осуществление контроля их деятельности, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.

· Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.

· Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации ЧГП является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.

· Наши исследования показали, что важным благоприятным фактором среды развития ЧГП может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, во-первых, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития; а во-вторых, процессом, позволяющим учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым, стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.

3. Рекомендации по формированию и
реализации проектов частно-государственного партнерства

3.1. Что может быть предметом частно-государственного партнерства?

· Большинство услуг, обеспечиваемых местными органами власти, могут получить выгоду от соединения усилий частного и государственного секторов. ЧГП могут меньше подходить для услуг местных органов власти, доступ к которым не может быть ограничен (таких как услуги с характеристиками «общественных благ», включая контроль за выполнением постановлений местных органов власти, защиту окружающей среды и социальные услуги). Они также менее подходят для жизненно необходимых услуг (таких как поддержание общественного порядка, пожарная охрана и другие службы неотложной помощи).

· В сущности, использование ЧГП возможно на всех стадиях реализации услуг, включая: разработку проекта; управление проектом; строительство и материально-техническое обеспечение; финансирование; эксплуатацию и менеджмент; содержание объекта; маркетинг услуг; коммуникацию.

· Возможность реализации услуг через ЧГП будет зависеть от политики и взглядов местных органов власти. Однако, вне зависимости от окончательной позиции, местные органы власти должны тщательно рассматривать возможности создания ЧГП для реализации услуг в своих сообществах, в частности, в отношении:

·  услуг, реализуемых в настоящее время;

·  будущих услуг, рассматриваемых местными властями;

·  инициативных предложений частного сектора.

· При внедрении ЧГП для предоставления существующих услуг, основной вопрос, который местные органы власти должны решить - какова реальная стоимость этих услуг на сегодняшний день? Местные органы власти могут встретить сопротивление, пытаясь изменить способ реализации существующих услуг с помощью ЧГП, т. к. с привлечением частного партнера, общество может бояться снижения качества услуг или роста цен на них, или и того, и другого. Сопротивление также может исходить от служащих местных органов власти, которые опасаются возможных изменений: сокращения персонала, снижения заработной платы и т. д.

· Местные органы власти могут также применять ЧГП для реализации будущих услуг, - как для принципиально новых для данного сообщества типов услуг, так и для модификации существующих услуг, обеспечивающих более высокий уровень сервиса (например, очистка воды).

· Потенциальные частные партнеры могут выдвигать инициативные предложения, когда полагают, что могут оказывать какие-либо услуги на пользу обществу, местным органам власти и себе самим. Местным органам власти рекомендуется не принимать инициативные предложения на безальтернативной основе (без всестороннего анализа этих предложений с участием всех заинтересованных сторон и без конкурсной процедуры отбора претендентов).

3.2. В каких случаях следует использовать частно-государственное партнерство?

Канадские специалисты из Министерства по муниципальным делам сформулировали несколько условий, при которых создание партнерств путем объединения активов и управленческих навыков институтов общества (муниципалитетов) и частного сектора, может быть эффективно:

·  проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти;

·  с участием частного партнера качество или уровень услуг будут выше, чем если бы местные органы власти предоставляли их самостоятельно;

·  участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;

·  пользователи услуг являются сторонниками привлечения частного партнера;

·  существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами;

·  нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществление проекта в данной сфере;

·  результаты деятельности легко измерить и оценить;

·  затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;

·  проект или осуществление работы позволяют активизировать инновационный процесс;

·  имеется положительный опыт партнерств между местными органами власти и частным сектором[5].

Если ни одно из условий не выполняется, ЧГП не следует использовать.

· После определения набора услуг, подходящих для создания ЧГП, местным органам власти следует рассмотреть вопросы:

·  Каковы возможные препятствия и ограничения для данных ЧГП?

·  Каким опытом обладают местные органы власти?

·  Будет ли частный сектор заинтересован в этих возможностях?

·  Является ли ЧГП наиболее подходящим способом реализации данных услуг или эксплуатации объектов?

· Рассмотрение возможных препятствий и ограничений ЧГП может привести к отказу от ЧГП как способа реализации каких-либо отдельных услуг. Однако, даже если базовые условия использования ЧГП соблюдены, остается ряд вопросов, к которым следует обратиться перед организацией ЧГП. Первый из них – перевешивают ли преимущества ЧГП его недостатки?

· Оценка преимуществ и издержек использования ЧГП должна проходить в два этапа:

· 1. Местные органы власти должны определить реальную стоимость обеспечения услуг (существующую и предполагаемую).

· 2. Количественно измеримые и неизмеримые преимущества и издержки должны быть системно проанализированы.

· Реальные издержки на реализацию данных услуг местными органами власти можно определить количественно, они включают в себя капитальные и эксплуатационные издержки такие, как:

·  прямые издержки, включая заработную плату, премии, офисные площади, оборудование, капитальное оборудование и страхование;

·  косвенные издержки такие, как накладные расходы;

·  финансовые расходы, включая расходы по обслуживанию долга и промежуточное финансирование.

· Реальные издержки должны отражать все относящиеся к данному проекту расходы.

· После того как определены реальные издержки на реализацию услуги, местные органы власти могут скорректировать свою деятельность на основе проведенного анализа и продолжать реализовывать услуги без участия частного партнера. Если же они полагают, что потенциал создания ЧГП высок, то могут предпринять более глубокий анализ преимуществ и издержек работы с ЧГП.

· Однако, до тех пор, пока частный сектор не отреагирует на предложение о реализации каких-либо услуг, реальные издержки ЧГП будут неизвестны. Эти издержки включают в себя:

·  издержки по организации ЧГП – внутренние и внешние (например, сторонние консультации, юридические платежи);

·  издержки, связанные с заключением контракта, включая аудиторскую деятельность.

· Здесь появляется другой важный вопрос для местных органов власти – интересен ли предлагаемый проект ЧГП частному сектору? Обеспечение реализации одних услуг может быть более интересно частному сектору, чем других, а финансовые и налоговые вопросы будут определяющими для потенциального частного партнера. В целом, частный сектор будет более заинтересован в услугах, которые характеризуются:

·  неудовлетворенным спросом;

·  возможностью получения дохода;

·  возможностью увеличения дохода в будущем;

·  доказанной жизнеспособностью проекта;

·  признанной политической важностью проекта.

·  Кроме того, важными, но не определяющими являются возможности для развития технологий и расширения услуг.

·  Решающим фактором при привлечении частного партнера будет соотношение получаемой прибыли и потенциального риска.

·  Таким образом, местные органы власти смогут определить, какие из уже существующих и предлагаемых к реализации услуг они могут реализовывать через ЧГП. По результатам анализа может оказаться, что существует множество видов услуг, которые можно реализовывать через ЧГП. Местным органам власти необходимо оценить свои возможности и расставить приоритеты, основываясь на своих способностях и общественных запросах.

3.3. Как организовать процесс формирования частно-государственного партнерства?

· Можно выделить пять стадий процесса организации успешного партнерства:

· Стадия 1 – Оценка вариантов путей предоставления услуг, включая ЧГП

· На этой стадии местные органы власти определяют, какие услуги или проекты могли бы реализоваться через ЧГП. Оценка производится для определения, какие еще из уже существующих работ или проектов могут подходить для создания ЧГП, основываясь на политике и условиях местных органов власти.

· Стадия 2 – Подготовка к реализации работ или проекта через частно-государственное партнерство

· Вторая стадия включает в себя подготовку к построению успешного партнерства. Деятельность включает в себя определение проекта или услуги, которые будут реализовываться, подбор команды для управления проектом, определение метода отбора частного партнера, получение необходимых согласований, определение параметров оценки и установку связей или стратегию привлечения общественности.

· Стадия 3 – Выбор партнера

· На третьей стадии местные органы власти формируют требования к поступающим предложениям, оценивают поступившие предложения и выбирают подходящее предложение и партнера.

· Стадия 4 – Переговоры и подписание контракта

· После того, как выбор партнера осуществлен, обе стороны вступают в переговоры. Определяется форма ведения переговоров, и каждый из партнеров назначает делегацию. После того, как предварительный контракт подготовлен и стороны пришли к соглашению, составляется меморандум о договоренности и начинается формальный процесс подписания контракта. Переговоры заканчиваются подписанием контракта.

· Стадия 5 – Реализация и мониторинг соглашения

· После подписания контракта обеими сторонами, начинается реализация соглашения. Деятельность местных органов власти включает в себя мониторинг и обеспечение соблюдения частным партнером условий договора.

3.4. Как использовать частно-государственное партнерство на этапе реализации стратегических планов?

· ЧГП является одним из инструментов, который органы власти могут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций по предоставлению услуг населению. При этом органы власти, как отвечали, так и продолжают отвечать за предоставление услуг населению, определяют цели в этой сфере и обеспечивают их достижение. Партнерство с бизнесом необходимо как возможность использовать те преимущества, которыми обладает частный сектор, для производства или оказания услуг населению. Поскольку ЧГП не есть разовая договоренность о поставке услуг, подход к выстраиванию отношений бизнеса и власти, по определению, должен быть стратегическим. Таким образом, ЧГП должно стать частью стратегии государственных и местных органов власти. Для этого целесообразно формирование отдельного документа – Стратегии использования ЧГП, отражающего принципиальную позицию местных властей и всего сообщества и демонстрирующего будущим партнерам из частного сектора готовность властей к сотрудничеству.

· В Стратегии использования ЧГП фиксируются:

·  общие представления о планах в отношении ЧГП, видах услуг, которые будут оказывать ЧГП, предполагаемых формах партнерства и требованиях к потенциальным партнерам;

·  руководящие принципы, например: ЧГП должны снижать государственные расходы на обслуживание; все инициативы ЧГП должны быть открыты и прозрачны; ответственность за определение уровня и качества первоочередных услуг останется за городскими властями и т. п.;

·  стратегия коммуникаций, обеспечивающая открытые консультации и обсуждения всех аспектов организации ЧГП как внутри органов власти, так и с местным сообществом

·  стратегия в отношении кадров, поскольку в связи с организацией ЧГП планы многих сотрудников муниципалитета будут нарушены и необходимо обеспечить соблюдение их интересов;

·  процесс ЧГП, фиксирующий стандартные процедуры создания и функционирования ЧГП (например, как в 3.3.);

·  формальный статус Стратегии использования ЧГП, гарантирующий ее стабильность и надежность.

Следование данным рекомендациям позволит полнее использовать возможности ЧГП при реализации стратегических планов городов и регионов.

За последние годы Леонтьевским центром были изданы книги:

Десятилетие экономических реформ в Санкт-Петербурге. 2001 Управление недвижимостью и земельными ресурсами предприятий. 2002 Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. 2003 Актуальные проблемы трансформации социального пространства. 2004 Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта. 2004

В серии "Государственная политика и управление" в 2004 г. опубликованы:

Участие предпринимательского сообщества в выработке и реализации экономической политики: опыт и рекомендации. Барьеры для инвестиций в развитие недвижимости в Санкт-Петербурге.

Информацию об этих и других публикациях Леонтьевского центра
можно получить по телефону (8и на сайтах

Леонтьевский центр - http://www. *****/ Стратегическое планирование к городах и регионах России - http://www. citystrategy. *****/

[1] Маяк в экономической теории // Journal of Law and Economics, 17, № 2, October 1974, p. 357-376

[2] Хуснутдинова -общественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города. Материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург: Издательство АМБ. 2004, с. 21-25

[3] При описании форм ЧГП использовались материалы курса дистанционного обучения Института Всемирного банка «Городское управление»

[4] Список ответивших на анкету приведен в Предисловии.

[5] Public Private Partnership: A Guide for Local Government. Ministry of Municipal Affairs. British Columbia, May 1999.