Учитывая важность экологической экспертизы, как инструмента реализации конституционных прав граждан России, ряд ведомств в законах о своей деятельности также зафиксировали место экологической экспертизы в своей деятельности. Так, например, в Федеральном Законе «О мелиорации земель», принятом Государственной Думой 8 декабря 1995 года записана статья 23 «Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений». В ней говорится: «Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений на предмет соответствия предпроектной и проектной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством». И далее: «Государственная экологическая экспертиза в области мелиорации земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды и об экологической экспертизе».

Естественно, что такой сложный процесс, как проведение экспертизы должен быть регламентирован и процедурно, т. е. должны быть прописаны все минимально необходимые действия. Для этого были разработаны такие нормативно-методические документы, как «Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»[12] и ряд других.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

В соответствии с законом «Об экологической экспертизе» в Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Кроме того, в Законе рассматриваются такие вопросы как права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе (ст. 26-27), финансирование экологической экспертизы (ст. 28-29), ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе (ст. 30-34), разрешение споров в области экологической экспертизы (ст. 35) и ряд других.

В настоящее время закон об «Экологической экспертизе» совершенствуется в таком направлении как расширения полномочий местных органов власти. Конституция РФ (статья 72) относит вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Считается, что государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, также должна относиться к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

4.3 Методика и объекты проведения государственной экологической экспертизы.

При проведении экологической экспертизы в первую очередь определяются объекты экспертизы, и вырабатывается система критериев для их оценки. Далее идет формирование экспертной группы (комиссии), при этом строго выдерживаются особые требования, предъявляемые к экспертам. Формируется процедура работы экспертной комиссии, одним из основных моментов которой является учет общественного мнения и система взаимодействия с местными властями и общественностью.

Объекты экспертизы группируются аналогично объектам ОВОС:

1. Экспертиза стратегии политики.

2. Экспертиза «Схем развития» и «Технико-Экономических Обоснований» (ТЭО).

3. Экспертиза проектов предприятий или размещения оборудования и инфраструктуры.

4. Экспертиза технологий и оборудования.

5. Экспертиза безопасности готовых продуктов и отходов производства.

Существенным направлением в экологической экспертизе является оценка нормативов, стандартов, технических условий, методик расчетов и других нормативных материалов. Особой группой объектов экологической экспертизы является оценка территориальной организации, функционального распределения производственных потоков и транспорта.

4.4 Принципы экспертизы.

В связи с большими возможностями экологической экспертизы в вопросах управления антропогенной деятельностью, экспертиза должна основываться на фундаментальных принципах. Это позволяет определить ее рамки и сформулировать основополагающие, руководящие идеи и основные правила поведения при проведении экспертизы.

Федеральный закон к таким принципам относит:

презумпцию потенциальной экологической опасности

обязательность проведения государственной экологической экспертизы

комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду

обязательность учета требований экологической безопасности

достоверность и полноту информации

независимость экспертов экологической экспертизы

научную обоснованность, объективность и законность заключений

гласность

права гражданина

доступность информации

ответственность участников экологической экспертизы

Интересно отметить, что некоторые принципы экологической экспертизы корреспондируются с принципами природообустройства[13]. Так, например, если выдержан такой принцип природообустройства как принцип целостности, т. е. в проекте природобустройства будет рассмотрено влияние на все компоненты природы, то выполниться и принцип комплексности.

Принцип предсказуемости и принцип интеграции знаний корреспондируются с таким принципом как принцип научной обоснованности экспертизы. Следовательно, если проект природообустройства выполнен в соответствии с основополагающими принципами, то вероятность его успешного прохождения в экспертизе увеличивается.

4.5 Порядок и процедура проведения экологической экспертизы

Порядок проведения экспертизы регламентируется постановлением Правительства РФ. На экспертизу в специальный уполномоченный орган (например, Росприроднадзор) представляются конкретные объекты (документация и материалы). Обязательным условием принятия материалов является в них данных по оценке воздействия на окружающую среду. После этого образуется экспертная комиссия, состоящая как из штатных сотрудников органов экспертизы, так и внештатных экспертов. Проведение экспертизы оплачивает заказчик. В состав экспертной комиссии входит руководитель (обычно крупный ученый или известный специалист), ответственный секретарь (обычно сотрудник Госэкспертизы) и члены комиссии (авторитетные специалисты в той или иной области знаний). Продолжительность проведения экспертизы ограничена обычно 1 - 4 месяца, в редких случаях 6 месяцев. Примерная структура экспертной комиссии приведена на рисунке 6.

К функциям организации, проводящей экспертизу, относится:

· регистрация экспертизы;

· решение вопросов, связанных с финансированием экспертизы;

· получение необходимых документов, связанная с этим переписка;

· подбор руководителя, формирование экспертной комиссии;

· взаимодействие с общественными организациями и гражданами

· создание условий для работы экспертной комиссии (например, обеспечение помещения для заседаний);

· заключение договоров с экспертами, оплата их труда (если эксперты работают не на общественных началах);

Работа экспертной комиссии начинается со знакомство членов комиссии с документацией, представленной на экспертизу, и обсуждения ее на заседаниях комиссии. На заседания могут приглашаться представители заказчика, государственных структур, эксперты, не входящие в состав комиссии. Важно обеспечить реальную возможность присутствовать на заседаниях комиссии для представителей местных общественных организаций и населения. В случае необходимости можно запросить у заказчика дополнительную информацию.

После знакомство с экологической и социальной обстановкой в районе планируемой деятельности у экспертов должно сложиться мнение, в каком направлении можно ожидать экологических нарушений от намечаемой деятельности. Далее начинается основная процедура экспертизы – определение полноты и правильности материалов проекта по Оценки воздействий на окружающую среду. Каждый эксперт, рассматривая определенный раздел проекта, высказывает свое мнение по этому вопросу. Это мнение оформляется в виде «частного заключения эксперта», которое потом обсуждается на заседаниях комиссии и на основе частных заключений формируется сводное заключение. При обсуждении мнения экспертов могут разделиться. В этом случае эксперт, не согласный с заключением комиссии, имеет право сформулировать особое мнение, которое затем прилагается к общему заключению.

Для сокращения сроков получения конечного результата необходимо четко поставить задачи перед экспертами. Это проще всего сделать в виде выдачи экспертам технических заданий. Техническое задание эксперту должно способствовать достижению единого понимания целей и задач экспертизы в целом и конкретного эксперта в частности. Такое задание может содержать краткое описание предполагаемых работ эксперта или список вопросов, на которые ему предлагается ответить. Необходимо предварительно обсудить техническое задания с экспертом или просить сформировать его самостоятельно с последующим согласованием с руководителем комиссии. Техническое задание может быть скорректировано или дополнено в процессе выявления новых обстоятельств.

Одной из важных задач руководителя экспертизы является организация взаимодействия между экспертами. Качество экспертизы целиком зависит от того, как будут вырабатывать общее мнение члены экспертной комиссии. Это особенно важно в такой многофункциональной группе, какой является

Скорее всего, один человек не сможет квалифицированно провести всю цепь необходимых оценок. Поэтому организация диалога между экспертами-специалистами, понимание того, как и какие результаты работы одного эксперта могут быть полезны для работы другого, является одним из основных требований к руководителю комиссии.

Рис 6 Схема организации экспертной комиссии.

* - подбор карт, таблиц, обоснований и других материалов экспертизы.

4.6 Эксперт государственной экологической экспертизы.

В предыдущем разделе было показано, что сроки проведения экспертизы ограничены, вместе с тем, на одного эксперта приходится 1 - 2 тома проектных материалов, содержащие сотни страниц текста и многие страницы приложений. Кроме того, в процессе экспертизы спорных проектов на эксперта может оказываться «давление». Все это приводит к необходимости сформулировать особые требования к «качеству» эксперта.

В «Законе об экологической экспертизе» эти требования сформулированы следующим образом:

юридического лица

оценки объектов

правовым актам

органов местного самоуправления

конфиденциальность сведений

Как видно из перечисленного выше ответственность эксперта очень высока, вместе с тем, на основании требований, предъявляемых к экспертам можно скорректировать представляемые материалы, таким образом, чтобы эксперту было удобно работать с ними и, следовательно, он имел бы большую возможность объективно оценить авторский замысел проекта.

4.7 Заключение экспертной комиссии.

Заключение государственной экологической экспертизы это документ, подготовленный экспертной комиссией который содержит обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду намечаемой деятельности. На основании этого вывода принимается решение о возможности реализации объекта, если заключение, одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Заключение должно соответствовать заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

В целях обеспечения единых требований к оформлению результатов проведения государственной экологической экспертизы эта форма была утверждена специальным государственным органом[14].

Заключение обычно состоит из четырех разделов.

В первом отражаются следующие пункты:

· Наименование рассматриваемого экспертной комиссией документа;

· Ученые звания и фамилии Председателя, Ответственного секретаря и Членов комиссии;

· Название объекта экспертизы и организации – разработчика;

· Перечень основных материалов, включая согласования государственных органов контроля, надзора, справки, заключения общественной экспертизы, протоколы общественных слушаний и др.

Во втором разделе приводится краткое содержание представленных материалов, т. е. излагаются основные положения представленной документации. Для предпроектной и проектной документации это:

· местоположение объекта и его характеристика;

· характеристика выпускаемой продукции и потребность в ресурсах;

· природная характеристика территории, перечень возможных ограничений хозяйственной деятельности;

· предполагаемое воздействие на окружающую среду;

· планируемые природоохранные мероприятия и их эффективность;

· ущерб при реализации намечаемых решений).

В третьем разделе - «Замечания и предложения» на основании анализа и экспертной оценки, представленных материалов, проводят оценку соответствия материалов требованиям нормативных документов. Дают оценку полноты и достоверности информации по обоснованию принятых решений. Отмечают полноту учета в материалах проекта ограничений по природопользованию (рекреации, заповедники, водохранилища и санитарно-защитной зоны, памятники истории и культуры и т. д.). Проводят оценку обоснованности предлагаемых технологических и проектных решений, обоснованности оценок возможных воздействий на окружающую среду и достаточности предлагаемых мероприятий. При этом обязательно указывается наличие особого мнения.

Четвертый раздел содержит выводы и рекомендации. Здесь излагаются основные выводы, которые должны соответствовать замечаниям и предложениям заключения.

Выводы могут быть 3-х вариантов: а) одобрить представленные материалы; б) доработать материалы по замечаниям и предложениям заключения и доработанные материалы представить повторно на государственную экологическую экспертизу; в) отклонить представленный документ на основании заключения экспертной комиссии.

Заключение подписывает Председатель экспертной комиссии, Ответственный секретарь и Члены комиссии, даже те, которые не согласны с заключением и представили особое мнение. Заключение не может быть изменено без согласия всех участников экспертной комиссии. Особые мнения излагаются в сжатой форме и прикладываются к заключению экспертной комиссии.

Подготовка сводного заключения является самостоятельным этапом работы комиссии. Сводное заключение составляется на основе частных заключений. При экспертизе «большого объекта» каждое частное экспертное заключение может содержатьстраниц общее количество экспертов 10-20 человек, поэтому общий объем информации, на основании которого создается сводное заключение достаточно большой. Группа, синтезирующая материалы и руководитель экспертной комиссии должны не только формально объединить нескольких заключений в один логичный документ, но и постараться получить «новое знание» и непротиворечивые выводы, объединяющие все частные заключения содержательно. Самое главное в сводном заключении это однозначное констатация того факта, что воздействие на окружающую среду намечаемой деятельности допустимо (или недопустимо). В сводное заключение могут быть включены предложения, не вошедшие в частные заключения, но прозвучавшие на заседаниях комиссии, в процессе работы с общественностью и т. п. Важно, чтобы ни одно из таких предложений не было потеряно, так при этом теряется вера общественности в объективность экспертной комиссии.

Подготовленное таким образом заключение утверждается специально уполномоченным органом в области экологической экспертизы тем самым, подтверждая, что законный порядок процедуры проведения экспертизы и другие нормативы не были нарушены.

Как указывалось выше, заключение может быть либо положительным, либо отрицательным.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Вместе с тем, положительное заключение имеет юридическую силу лишь в течение срока, определенного при утверждении заключения. Более того, положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае: изменения проектной документации, изменения условий природопользования, реализации объекта с отступлениями от документации.

Заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления контрольных функций информация о заключении направляется государственным органам в области охраны окружающей природной среды, органам исполнительной власти и органам местного самоуправления. В ряде случаев, банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Основным правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта намечаемой деятельности.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

4.8 Функции руководителя экспертизы и организации, проводящей экспертизу

В связи с существенным влиянием экологической экспертизы на направление антропогенной деятельности, в законе «Об экологической экспертизе» особые требования предъявляются руководителю экспертной комиссии. Он участвует в формировании экспертной комиссии и согласовывает ее состава, участвует в подготовке задания на проведение государственной экологической экспертизы и согласовывает его, обеспечивает качественное проведение государственной экологической экспертизы, организует подготовку сводного заключения.

Таким образом, к функциям руководителя экспертной комиссии относятся:

•выработка (и при необходимости корректировка) стратегии проведения экспертизы;

•приглашение, в случае необходимости, дополнительных экспертов (по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

•постановка технических заданий перед экспертами (по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

•обеспечение взаимодействия между экспертами;

•проведение заседаний экспертной комиссии;

•подготовка (или руководство подготовкой) сводного заключения.

Важнейшая задача, которой следует руководствоваться при выполнении любой из перечисленных функций - обеспечение целостности и согласованности всего процесса экологической экспертизы.

4.9 Участие в Государственной экологической экспертизе граждан и общественных организаций.

В законе «Об экологической экспертизе» в статьяхспециально рассматривается этот вопрос. Как говорилось выше, процедура экологической экспертизы во многом была ответом государства на обеспокоенность граждан экологической обстановкой. Специалисты по организации общественной экологической экспертизе считают, что представители общественных организаций обязательно должны принимать участие в экспертизе, на всех стадиях ее проведения, так как в этом случае они смогут участвовать в принятии ключевых решений, определяющих стратегию, тактику и результаты экспертизы.

Участие граждан необходимо еще и потому, что в законодательстве нельзя рассмотреть все возможные проявления отрицательного влияния на окружающую среду. Например, при рассмотрении проекта создания «Третьего транспортного кольца в г. Москве» на заседание экспертной комиссии выступили жители домов непосредственно прилегающих к будущей магистрали и заявили, что объявление о реализации проекта существенно снизили стоимость их квартир на рынке. В законе этот случай напрямую не прописан, и учесть его в экспертизе можно только при участии граждан. В процессе той же экспертизы было установлено, что будут срублены многолетние деревья, отделяющие жилые дома от магистрали. Проектировщики в соответствии с существующими нормативами запланировали посадку новых деревьев. Однако по эквиваленту действия (поглощения углекислого газа и выделения кислорода), эти деревья станут, равносильны существующим деревьям, только через десятки лет. На это обратили внимание граждане, и записал в своем заключении один из экспертов. В случае если затрагиваются интересы многих граждан, то они могут инициировать общественную экологическую экспертизу. Таким образом, участие граждан в экологической экспертизе является одним из основных инструментов гражданского общества, инструментов защиты себя и своих детей.

В соответствии с существующим законом граждане и общественные организации имеют право:

· выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

· направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам[15] намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

· получать от специально уполномоченных государственных органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения; осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации;

· могут настаивать на учете общественного мнения в, заключения государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта.

4.10 Общественная экологическая экспертиза.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений). Она может быть проведена и по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Эти организации должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В принципе «Общественная экологическая экспертиза» во многом, по крайней мере, по своей направленности совпадает с «Государственной экологической экспертизой» и поэтому она может проводиться в отношении всех объектов, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Вместе с тем, следует отметить, что целью «Общественной экологической экспертизы» является обратить внимание государства на проблемы, не решаемые в современном нормативно-правовом поле, то есть – поставить проблему.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Она может проводиться и независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

технической документацией

Рис 7 Блок-схема реализации прав граждан при проведении экологической экспертизы.

Структурно это можно показать в виде блок – схемы (рис 8).

Естественно, что эксперты, привлекаемые для проведения общественной экологической экспертизы, должны отвечать тем же кондициям, что и эксперты государственной экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Регистрацию осуществляет орган местного самоуправления. Регистрация должна быть осуществлена в семидневный срок со дня подачи заявления; заявление обязаны зарегистрировать или отказать в его регистрации. Если в регистрации не было отказано, то заявление считается зарегистрированным и можно приступать к организации экспертизы.

В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены:

юридический адрес

Согласно закону, Заключение общественной экспертизы приобретает юридическую силу (т. е. вывод о возможности или невозможности реализации объекта экспертизы становится обязательным) в случае его утверждения в специально уполномоченных государственных органах в области экологической экспертизы.

Естественно, что Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

Блок – схема это процедуры приведена на рис 8.

В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:

уставе общественной организации

охрана окружающей среды

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, заказчику документации, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Оно приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. В этом случае на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статейФедерального закона «Об экологической экспертизе».

В целях более полной информации общественности «Заключение общественной экологической экспертизы» может публиковаться в средствах массовой информации или передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, инвестору, финансирующему проект и другим заинтересованным лицам (например, любые органы, лицензии или разрешения которых необходимы для реализации объекта).

Рис. 8 Условия проведения общественной экологической экспертизы.

Следует еще раз подчеркнуть, что «Заключения общественной экологической экспертизы» не должно ограничиваться выводом разрешительно - запретительного характера. В нем необходимо попытаться очертить наиболее слабые места проекта и наметить разумные альтернативы. Кроме того, следует обратить внимание на еще одно возможное направление доработки проекта.

Специалисты по общественной экологической экспертизе считают, что «во многих случаях полезным будет сформулировать и включить в Заключение предложения по условиям природопользования в ходе осуществления проекта и дальнейшей эксплуатации хозяйственного объекта. Это могут быть компенсационные мероприятия (например, зеленые насаждения), возможность общественного контроля за воздействием объекта на окружающую среду, регулярное проведение экологического аудита». Для этого следует рекомендовать внести соответствующие дополнение в том «Охрана природы» проектной документации.

4.11 Недостатки экологической экспертизы как инструмента экологической политики.

Возможности экологической экспертизы как инструмента влияния на принятия экологически значимых решений ограничены. Это связано с местом экологической экспертизы в цикле подготовки проекта (см. рис.5). Экспертиза проводится, когда проект полностью готов и практически все решения уже приняты заказчиком (проектировщиком). В этом случае, принципиально изменить решение достаточно сложно, так как деньги на проект потрачены (а это около 10% от стоимости объекта) и признать проектировщику свои ошибки бывает очень сложно. Экспертиза может стать инструментом остановки «катастрофического проекта». Так, например, было при экспертизе проекта скоростной железной дороги Москва – Санкт-Петербург.

В случае если проект отправлен на доработку, то есть в него должны быть внесены изменения, и он должен быть повторно представлен на экспертизу, шансов на коренные изменения также не много. Причина все та же – для серьезных изменений нужны новые данные, новые решения, за которые нужно платить проектировщикам из «своего кармана». На это денег обычно не находят, поэтому доработка проекта касается только не существенных аспектов, которые не меняют сути проекта.

Существенное влияние на изменение направленности проекта, выбор лучших альтернатив, можно осуществить на стадии Экологической оценки, в частности при проведении ОВОС. ОВОС проводят на первых стадиях проектирования деятельности (см. рис. 4). На этой стадии можно более детально рассмотреть альтернативные варианты, то есть ОВОС является весьма перспективным инструментом проведения экологической политики.

5 Другие инструменты экологической политики.

Среди других инструментов проведения экологической политики можно назвать «Экологический мониторинг», «Оценку экологического риска» и «Экологический аудит».

Экологический мониторинг должен проводиться всегда независимо от стадии планирования хозяйственной деятельности. Даже если на территории нет хозяйственной деятельности как таковой, экологический мониторинг проводится для получения «фоновых» данных о состоянии окружающей среды и экосистем территории. Разработка системы экологического мониторинга является обязательной для проектов деятельности, изменяющих окружающую среду.

Оценку экологического риска обычно проводят на предпроектной стадии планирования. Экологический риск это вероятность появления неблагоприятных для экосистемы условий среды, приводящих к нарушению ее функционирования или к исчезновению. Экологический риск может возникнуть как при естественном изменении природных условий (например, глобальное изменение климата), так и при антропогенном. Обычно расчет экологического риска включается в раздел ОВОС.

Экологический аудит (ГОСТ Р ИСО 14011), это систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных, с тем чтобы определить, соответствуют ли критериям аудита определенные виды экологической деятельности, события, условия, системы административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение результатов, полученных в ходе этого процесса, клиенту.

Вообще же «Экологический аудит» это проверка и оценка состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. В него включается проверка состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства РФ. Аудит проводиться для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и предотвращения конфликтов с экологическим законодательством.

Экологический аудит имеет ряд преимуществ. Во-первых, это превентивное предупреждение штрафов и наказаний (так как соблюдается законодательство). Во-вторых, улучшение репутации в глазах общества, повышение ответственности и осведомленности персонала в вопросах экологической политики. В третьих, это снижение затрат (так например, в сфере энерго - и водопотребления и уменьшения количества отходов), улучшение качества в целом.

Экологический аудит представляет собой упреждающий метод, применение которого дает возможность организациям не только соблюдать законодательство, но также определить проблемы, принять меры, оценить насколько соблюдаются экологические обязательства, стать более квалифицированным в вопросах экологии, создать базу данных для будущих (корректирующих) действий и повысить конкурентоспособность.

В конечном счете критериеми проведение правильной экологической политики должны быть: разумное повышение благосостояния народа и сохраненная для будущих поколений природно-экологическая среда.

Эффективное использование инструментов экологической политики невозможно без дополнения их экономическими инструментами. В конечном итоге правильная реализация СОВОС, ОВОС, Экологической экспертизы, Экологического мониторинга и аудита, должно привести к запуску экономического механизма рационального природопользования.

Каковы элементы этого механизма. Во-первых, это налог за загрязнение окружающей среды, который должен учитывать внешние издержки хозяйственной деятельности. Он выплачивается предприятием загрязнителем и равен предельным внешним издержкам, которые несут те, кто подвергается внешним последствиям загрязнений от данного предприятия. Таким образом, предприятие-загрязнитель оказывается информированным о полных общественных (региональных или глобальных) издержках его функционирования, а жертва загрязнения получает справедливое возмещение за нанесенный ущерб. Во-вторых, платежи за загрязнение окружающей природной среды - платежи для обеспечения финансовых поступлений в бюджет. Цель этих платежей изъять от предприятия-загрязнителя стоимость экологического ущерба, нанесенного им обществу в результате загрязнения окружающей среды. Обычно такие платежи по величине превосходит расходы на удовлетворение законодательных нормативов загрязнения.

Эффективность таких платежей основывается на следующих положениях: 1) индивидуальные интересы определяют поведение человека, 2) цены действуют в качестве сигналов, управляющих поведением человека и 3) компромиссы между поведением и ценами - или решения на основе анализа издержек и выгод - могут быть достигнуты путем должного управления ценами.

Исходя из этих допущений можно, в принципе, реализовать оптимальное распределение (закрепление) ресурсов в рамках так называемого, но никогда не наблюдаемого в действительности «свободного» рынка.

Для это нужно выполнить три условия, связанные с окружающей средой. Первое - бывшие до сих пор бесплатными блага («товары»), такие как атмосферный воздух, вода и, частично, земли, становятся дефицитными. Второе – «рынок» не может определить для них цен, так как они, в значительной степени, являются «товарами» с общественной собственностью, т. е. издержки поддержания качества окружающей среды очень трудно поделить среди затрагиваемых загрязнением участников, хотя выгоды от улучшения окружающей среды вполне хорошо распределяются между ними. Третье для определения экологических издержек требуется вмешательство государства.

Следовательно, конечная цель введения налогов за загрязнение в экономическом плане - скорректировать неэффективность рынка в том, что касается окружающей среды - этого общественного "товара", ценность (стоимость) которого не отражена в покупательной цене загрязняющего "товара" или процесса. Поэтому источник загрязнения облагается налогом таким образом, чтобы цена товара или процесса, который создает загрязнение, отражала истинные издержки.

Загрязняющий окружающую среду участник экономической деятельности, чтобы сэкономить деньги, будет рассматривать возможность избежать уплаты налога. Прибыли и собственные финансовые интересы будут выступать в качестве мотивирующего фактора для снижения загрязнения. В тех случаях, когда ущерб, нанесенный выбросами загрязняющего вещества, такого как двуокись углерода, не может быть должным образом определен, приходится устанавливать некоторые размеры расходов на уменьшение выбросов или выбирать приблизительно размер налога. Однако размер налога должен быть достаточно большими, чтобы создавать стимул избегать загрязнения окружающей среды и в то же время не слишком большими, чтобы серьезно не пострадали экономика или рабочие этого предприятия.

Выработка рыночных инструментов (методов) уменьшения загрязнения окружающей среды является весьма сложным делом, требующим тщательного внимания к учету множества деталей, консультаций с общественностью и поддержки со стороны промышленности и профсоюзов.

Одним из примеров такого метода можно назвать – «платежи или налоги за неэкологичную продукцию». Цель таких платежей - создать условия для снижения потребления вредной для окружающей среды продукции. Налоги и/или платежи налагаются за продукцию, вызывающую экологические проблемы, при ее использовании в производственных процессах, потреблении и удалении в виде отходов из-за ее значительных объемов, токсичности и т. д. Например, батарейки, использованные автомобильные шины, упаковка (пластиковые пакеты).

Общей чертой большинства платежей за неэкологичную продукцию является отсутствие у них достаточной стимулирующей силы. Административная эффективность таких платежей довольно высока, если они практически увязаны с уже существующей налогово-акцизной системой.

Еще одним инструментом является использование принцип – «загрязнитель платит». В соответствии с этим принципом расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения, покрываются загрязнителем. Этот принцип не учитывает возможности того, что пользование ресурсом может принести положительную выгоду для общества, не выраженную в ценностном выражении, и даже увеличить разнообразие видов пользования ресурсом в будущем. В этом случае на первое место выходит не проблема загрязнения окружающей среды, а принятие мер, которые бы изменили к лучшему состояние ландшафта и ценности биоразнообразия, а также способствовали росту экологических услуг.

Соображения экономической эффективности диктуют необходимость того, чтобы хозяева экологических систем несли расходы на поддержание экологических функций и услуг, а также их наследственной/наследуемой, отложенной ценности и ценности их существования.

Таким образом, возникает потребность в применении принципа выплаты компенсации владельцем ресурсов, согласно которому те, в чьем владении находятся высококачественные участки окружающей среды должны компенсировать ресурсопользователям текущие расходы на поддержание экофункций, экоуслуг и показателей, которые не приносят рыночной выгоды и не нужны всему населению.

Принцип загрязнитель платит был введен Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. и впервые одобрен в международном масштабе. В экономическом плане он означает, что цена товара или услуги должна включать, помимо прямых издержек производства (себестоимости), стоимость вовлеченных экологических ресурсов.

Таким образом, «использование» водных бассейнов, атмосферного воздуха и почвы для выбросов в них загрязняющих веществ или хранения отходов представляет собой использование ресурсов, точно также, когда речь идет о «традиционных» факторов производства.

В соответствии с этим принципом внешние издержки деятельности предприятия должны быть учтены в цене продукции (интернализованы) и платежи должны поступать непосредственно от самих производителей без помощи государства.

Принцип загрязнитель платит используется для распределения расходов на предотвращение и очистку загрязнений для стимулирования рационального использования дефицитных экологических ресурсов и для того, чтобы избежать искажений в торговле и капиталовложениях.

В некоторых случаях, Государство, используя свои полномочия, может скомпенсировать внешние эффекты при меньших контрактных расходах (включающих расходы на получение информации, координацию, торги и переговоры, соблюдение и зашита условий контракта), чем свободный рынок.

К сожалению экономических инструменты и механизмы не во всех случаях могут работать эффективно. В этом случае вступают в действие социально – нравственные механизмы. Таковыми являются «Показатели устойчивого развития».

Считается, что устойчивое развитие должно привести к достижению трех основных целей (трех "Э") - экологической целостности, экоэффективности экономической деятельности и экосправедливости. В связи с этим выделяют три вида показателей - экологические, экономические и социальные.

В последнее время активизировалась работа по разработке индикаторов устойчивого развития, которые бы увязали качество окружающей среды с экономическим и социальным развитием. Один из подходов состоит в распространении экологических индикаторов, которые построены в виде системы «нагрузка – состояние - ответная реакции экосистем».

Несмотря ни на что человечество продолжает совершенствовать эти показатели. Предложены пять основных принципов (направлений) «экономики замкнутого цикла или промышленной политики для достижения устойчивого развития». Первый принцип - сокращение (экономия энергии и сырья) энерго - и материалоемкости. Второй - замещение невозобновимых ресурсов возобновимыми. Третий - извлечение (восстановление) полезных компонентов из переработанного сырья. Четвертый - рециркуляция отходов. Пятый - повторное использование продукции и/или ее элементов.

Вообще, для определения общего направления хозяйственной деятельности для устойчивого развития была предложена «Формула физического воздействия человека на окружающую» среду IPAT (произносится 'eye-pat') - I = P * A * T, по начальным буквам английских слов Impact (воздействие), Роpulation (население), Affluence (изобилие, благополучие) и Technology (тeхнология). Эта формула была предложена американскими экологом П. Эрлихом и физиком Дж. Холдреном. Она определяет, по их мнению, степень экологической ответственности людей и стран. Так, бедные страны, определяющие 90% прироста населения планеты, должны принимать меры по уменьшению Р. Богатые страны и потребители должны уменьшать А. Многие страны переходного периода, имеющими загрязняющие заводы, предприятия, автомобили, здания и т. п., должны сконцентрировать внимание на уменьшении Т.

Вопросы для повторения.

1. Что такое экологическая экспертиза?

2. Закон «Об экологической экспертизе»

3. Критериями допустимости намечаемой хозяйственной деятельности

4. Основные этапы «проектирования» хозяйственной деятельности

5. Место экологической экспертизы при реализации хозяйственной деятельности.

6. Комментарии к общим положениям Федерального закона «Об экологической экспертизе»

7. Принципы экологической экспертизы и экологического аудита

8. Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

9. Организация экспертной комиссии

10. Основные рабочие группы в экспертной комиссии.

11. Раздел проекта «ОВОС» и его экспертиза

12. Процедура экологической оценки в проектном анализе

Список рекомендуемой литературы

Экологическое обоснование хозяйственных решений. Аналитический обзор. Серия «Экология», вып. 60. Издательство СО РАН. Новосибирск, 2001. ГОСТ Р ИСО . Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы. Дата введения . ГОСТ P ИСО . Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению. , Экологическое проектирование и экспертиза. М.: Аспект Пресс, 2002.-384 с. Инженерно-экологические изыскания для строительства. СП . Дата введения Федеральный закон о мелиорации земель. Принят Государственной Думой 8 декабря 1995 года. Федеральный закон об экологической экспертизе. . 25 ноября 1995г.

[1] Воздействие понимается как единовременный или периодический акт, либо постоянный процесс привноса или изъятия по отношению к окружающей среде любой материальной субстанции.

[2] Изменение принимается как перемена (обратимая или необратимая) в средообразующих компонентах или их сочетаниях в результате оказанных воздействий.

[3] Последствие понимается как осознаваемое субъектом (человеком или определенной социальной группой) изменение в окружающей среде, приводящее к изменению условий жизни этого субъекта или состоянию экосистемы.

[4] Процедура понимается как последовательность организационно и логически взаимосвязанных действий. Процедуры ОВОС являются неотъемлемой и обязательной частью процесса проектирования на всех стадиях. Результаты проведения ОВОС должны быть представлены на государственную экспертизу, в том числе государственную экологическую экспертизу, в составе предпроектной и проектной документации.

[5] «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». от 18г. N 222.

[6] Например, обоснование природной необходимости, социально-экономической эффективности и экологической безопасности проведения мелиорации. Методика разработана на кафедре Мелиорации МГУП проф.

[7] Например, прогноз водного режима на больших территориях. Методика и пакет прикладных программ разработан на кафедре Мелиорации земель МГУП проф.

[8] Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

[9] Нравственное природопользование это такое взаимоотношение человека и природы, при котором человеку не стыдно за свои действия. Человек с больной совестью не должен влиять на природу.

[10] Глава I. Общие положения (ст. 1-4) и Глава II. Полномочия Президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 5-9)

[11] Глава IV. Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза (ст. 19-25).

[12] Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 698

[13] Смотри главу 1 учебника.

[14] Приказ от 01.01.01 г. N 392 «Об утверждении единой формы заключения государственной Экологической экспертизы».

[15] По-видимому, это обстоятельство может явиться дополнительным стимулом к изучению экологии, природопользования и природообустройства.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3

«Инструменты реализации экологической политики в области природообустройства» (стр. 3 )