Программа курса
дополнительного профессионального образования
(повышение квалификации)
для руководителей системы здравоохранения
ПРОЕКТ
«Правовое сопровождение системы здравоохранения»
Объем курс: 2 часа,
в том числе 2 часа — аудиторные занятия
Автор курса:
, д.м.н., профессор
Москва - 2011 Пояснительная записка
к учебному курсу повышения квалификации
«Правовое сопровождение системы здравоохранения»
Сфера предоставления медицинских услуг населению в нашей стране долгое время находилась в государственной собственности и могла быть отнесена к естественной монополии, где государство -профилактических учреждений (далее - ЛПУ) здравоохранения. Все имущество и основные фонды ЛПУ принадлежало государству. Государство регулировало тарифную политику в отрасли и выделяло целевые средства на содержание и развитие медицинских учреждений, а также на оплату текущих и капитальных расходов, связанных с их деятельностью.
Сегодня основным источником финансирования медицинских услуг для учреждений системы здравоохранения являются фонды обязательного медицинского страхования. В развитие системы здравоохранения вовлекается частный капитал, а также интересы широких слоев общества, объединяемых различными некоммерческими организациями. Возникают конкурентные отношения, возникают конфликты, которые требуют детального изучения и правового регулирования.
Цель данного курса - ознакомить слушателей с основными положениями правовых аспектов деятельности субъектов системы здравоохранения, которые целесообразно использовать в практической деятельности руководителей.
Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие задачи:
- изучение нормативных правовых актов в области охраны здоровья граждан;
- изучение ситуаций по реализации прав граждан на бесплатную медицинскую помощь;
- регулирование предпринимательской деятельности в здравоохранении;
Цель достигается посредством:
Ø изучения учебного материала, нормативных правовых документов, методического обеспечения, примеров локальных актов;
Ø актуализации опыта руководителей системы здравоохранения и их активного включения в позитивный проблемный анализ современных правовых и экономических вопросов;
Ø нацеленности на конечные результаты и их дальнейшее использование в практической деятельности;
Ø сочетания аудиторных занятий, консультаций и самостоятельной работы слушателей.
Категория слушателей: руководители системы здравоохранения, руководителей финансово-экономических подразделений учреждений системы здравоохранения.
В результате освоения курса слушатели должны:
Знать и понимать:
- нормативно-правовые акты в области охраны здоровья граждан;
- правовые основы реализации прав граждан на бесплатную медицинскую помощь;
- регулирование предпринимательской деятельности в системе здравоохранении.
Уметь:
- уметь оценивать преимущества и недостатки различных организационно-правовых форм предпринимательства и различных типов внутренней организационной структуры;
- оценивать риски, прогнозировать социальные и правовые последствия принятых решений;
Владеть:
- владеть основными методами регулирования деятельности субъектов договорных правоотношений;
- методами управления в условиях экономической самостоятельности и академической автономии учреждения системы здравоохранения.
Приобрести компетенции:
- в анализе нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность субъектов здравоохранения;
- в правовом обосновании планов для реализации программ развития системы здравоохранения, отдельных программ и проектов;
- организации эффективного взаимодействия с учредителем, семьями, общественными организациями.
Курс носит практико-ориентированный характер. Мотивация слушателей базируется на актуальности содержания курса. Программа курса строится на сочетании аудиторной и самостоятельной работы слушателей. Освоение лекционного материала курса осуществляется в ходе практических занятий, ориентированных на включение полученных знаний в реальную практику. В процессе ведения курса учитывается, что знания, осваиваемые слушателями, в целях формирования их практической ориентированности должны представляться в деятельностной форме. Таким образом, в преподавании акцент переносится с вербальных методов на активные. Занятия сопровождаются иллюстрацией презентаций в Power-Point, возможностью использовать Internet-ресурсы.
Слушатели, приступающие к обучению, должны обладать навыками поиска информации в Internet и иметь позитивный настрой на участие в интерактивных формах работы.
Формы организации учебной работы слушателей:
Учебные занятия со слушателями предполагают проведение лекций, интерактивных практических занятий, учебных групповых и индивидуальных консультаций.
Лекция – аудиторная форма занятий, предполагающая монологическое изложение преподавателем одной из тем курса. Основная цель лекции - постановка и освещение проблемы, достижение понимания слушателями предоставляемого учебного материала, стимулирование интереса и формирование активного отношения к изучаемому материалу.
Интерактивные формы практических занятий включают дискуссии, коллективные обсуждения, выполнение конкретных практических заданий, моделирование практических ситуаций применения получаемых знаний в форме деловых игр или учебного проектирования в аудитории или (если позволяют условия) с выездом в реальные учреждения здравоохранения.
Учебные групповые или индивидуальные консультации – форма занятий преподавателя со слушателями, цель которых – углубленная проработка материала по курсу, ответы на дополнительные вопросы слушателей по курсу и развитие способности слушателей самостоятельно анализировать рекомендованную литературу.
К преподаванию курса в части чтения лекций и проведения практических занятий привлекаются ведущие специалисты и эксперты по праву в сфере здравоохранения, в достаточной степени разделяющие принципы и освоившие вопросы модернизации здравоохранения.
В процессе практических занятий слушателям предлагаются задания двух видов:
1. Обсуждение подготовленных реальных примеров (кейсов), иллюстрирующих проблемные ситуации и практику модернизации системы здравоохранения.
2. Опыт практического применения полученных знаний для учреждений системы здравоохранения.
3. Проведение правового экспресс-анализа положения учреждения здравоохранения.
Организация самостоятельной работы слушателей основана на выполнении ими специально подготовленных заданий для самостоятельной работы по каждой из изучаемых тем курса. Такой подход обусловлен необходимостью помощи слушателям в практическом освоении новых для них представлений, подходов, в овладениями умениями применять их в практической деятельности на своем рабочем месте по должности.
При организации самостоятельной работы слушателей предусматривается выполнение ими следующих видов работ:
· выполнение заданий для самостоятельной работы, предусмотренных учебной программой по каждой из тем курса;
· самостоятельное изучение рекомендованной литературы и дополнительных методических материалов по курсу;
· самостоятельная индивидуальная или групповая проработка тематических направлений, предусмотренных программой курса;
· подготовка к итоговому тесту.
Итоговая оценка по данному курсу складывается из следующих элементов:
·текущий контроль, активность слушателей на практических занятиях, самостоятельная работа (30% итоговой оценки);
·результат оценки итогового теста (70% итоговой оценки).
Учебный план
Наименование разделов и тем | Очная форма обучения | |||
Количество академических часов | ||||
Лекции | Практические занятия | Самостоятельная работа | Всего часов по теме | |
Тема 1. Нормативное правовое регулирование медицинской деятельности | ||||
Тема 2. Общие положения о хозяйственных товариществах и обществах. | ||||
Тема 3. Новые типы учреждений в системе здравоохранения | ||||
Всего |
Тема 1. Нормативное правовое регулирование медицинской деятельности
Лицензирование, аккредитация, сертификация. Распределение полномочий в области организации и финансирования видов медицинской помощи в РФ: опыт и перспективы.
Тема 2. Общие положения о хозяйственных товариществах и обществах, производственных кооперативах, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, автономных некоммерческих организациях.
Основы правового положения хозяйственных обществ и товариществ, иных коммерческих и некоммерческих организаций, их виды.
Тема 3. Новые типы учреждений в системе здравоохранения
Правовой анализ казенного, бюджетного, автономного учреждения в системе здравоохранения. Выбор решения на основе правого анализа.
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КУРСА
Нормативные правовые документы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации Часть 1 от 01.01.2001 N 51-ФЗ
3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 01.01.2001 г. .
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 01.01.2001 N 146-ФЗ
5. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1) (ред. от 01.01.2001)
6. Федеральный закон Российской Федерации «Об автономных учреждениях» от 01.01.2001 г.
7. Федеральный закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях» от 01.01.2001 N 7-ФЗ.
8. Федеральный закон от 01.01.2001 г. "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
9. Федерального закона 03.11.2006 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»
10. Федеральный закон Российской Федерации «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 01.01.2001 г. №83-ФЗ.
11. Федеральный закон от 01.01.2001 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
12. Закон РФ от 01.01.2001 г. № 000-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
13. Федеральный закон Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 01.01.2001г. .
14. Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 27 «Об утверждении правил предоставления платных медицинских услуг населению».
15. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. N 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения категории особо ценного»,
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменении типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных госудасртвенных учреждений и внесения в них изменений».
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».
21. Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения».
22. Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов
23. Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"
24. Постановлению пленума ВАС РФ от 01.01.2001 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности..».
25. Постановление Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 4013/00.
26. Постановления Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 1184/01.
27. Постановления Президиума ВАС РФ от 01.01.01 г. N 9055/00).
28. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.07.99 N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения".
29. Приказ Минэкономразвития от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».
30. Законопроект Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях».
31. Законопроект Федерального закона «О реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки».
32. Законопроект Федерального закона «Об установлении порядка, условий и критериев реорганизации государственных и муниципальных учреждений».
33. Законопроект Федерального закона "О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях».
Рекомендуемая литература
1. , , Организационно-правовые формы организаций в здравоохранении. Из-во Дело, 2010г.
2. «Настольная книга госзаказчика» под ред. , изд. 3-е, М.: ИД «Юриспруденция», 2007
3. Правоведение. Учебное пособие. Инфра-М, Контракт, 2006.
.
Электронные ресурсы
1. www. *****
2. www.*****
3. www. *****
Задания для самостоятельной работы:
Раздел 1. Вопросы….
1. Проанализируйте.
2. Определите структуру и объем.
3. Сделайте анализ финансовых и социальных.
3.ØИзучите структуру соглашения с У
Раздел 2. Вопросы ……..
1. Рассчитайте базовую часть зарплаты учителя математики по модельной методике, рекомендованной МОН России, если он преподает в 3-х классах численностью 24, 25 и 22 ученика в каждом из них. Аудиторная нагрузка учителя математики составляет в этих классах 12 часов в неделю, внеаудиторная нагрузка, включая проведение кружка по шахматам, составляет 12 часов в неделю. Количество учебных недель в году составляет 35. Стоимость бюджетной образовательной услуги равна 1,95 руб.Исходя из объема субсидии, составьте.
2. Предложите проект Положения о распределении стимулирующей части оплаты труда педагогов в школе.Проанализируйте и определите оптимальное.
3. Разработайте критерии (не более 5) для оценки результативности труда педагога-предметника, работающего в общеобразовательной школе. Определите мероприятия.
4.0.Допустим, что Вы готовитесь к проведению собрания трудового коллектива по вопросу перехода на новую систему оплаты труда в Вашей школе. Сформулируйте аргументы ЗА введение новой системы оплаты труда учителей. Подумайте, какие из них окажутся понятными для учителей, а какие вызовут вопросы и сопротивление.
Итоговый тест:
Краткие рекомендации по проведению итогового тестирования:
· Продолжительность итогового теста – 30 мин.
· Тест включает 10 вопросов по всем разделам курса.
· В каждом вопросе 3 варианта ответа.
· Правильным является только один вариант ответа.
· Слушатель должен выбрать правильный ответ и отметить его «галочкой».
· Тест оценивается по 10-ти бальной шкале.
· Каждый правильный ответ оценивается в 1 балл.
· За неправильный ответ балл не снимается.
· Тест считается сданным, если слушатель набрал 6 и более баллов.
· Допускается пересдача теста один раз.
· Если при повторной сдаче оценка снова окажется менее 6 баллов, то тест считается несданным, а слушатель считается не прошедшим итоговую аттестацию по данному курсу.
Вопросы для итогового теста
1. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан основными принципами охраны здоровья граждан являются:
А. Соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий.
Б. Приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан.
В. Доступность медико-социальной помощи.
Г. Социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья.
Д. Ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Е. Обеспеченность санаторно-курортным лечением граждан РФ.
Ответ: А, Б, В, Г, Д.
2. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан первичная медико-санитарная помощь включает:
А. Лечение наиболее распространенных болезней.
Б. Лечение травм, отравлений, др. неотложных состояний.
В. Проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.
Г. Проведение мероприятий медицинской профилактики заболеваний.
Д. Санитарно-гигиеническое образование.
Е. Проведение мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства.
Ж. Высокоспециализированную медицинскую помощь.
Ответ: А, Б, Г, Д.
3. Первичная медико-санитарная помощь обеспечивается:
А. Учреждениями государственной системы здравоохранения.
Б. Учреждениями муниципальной системы здравоохранения.
В. Учреждениями частной системы здравоохранения.
Ответ: Б.
4. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан скорая медицинская помощь гражданам РФ и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается:
А. Бесплатно для граждан РФ, для иных лиц – на платной основе.
Б. Бесплатно для граждан РФ и иных лиц, находящихся на территории РФ, за счет средств бюджетов всех уровней.
В. Бесплатно для граждан РФ и иных лиц, находящихся на территории РФ, за счет средств муниципальных бюджетов.
Г. За счет средств ОМС.
Д. На платной основе.
Ответ: В.
5. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан специализированная медицинская помощь оказывается:
А. За счет средств бюджетов всех уровней.
Б. За счет средств целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан.
В. За счет личных средств граждан.
Г. Др. источников, не запрещенных законодательством.
Д. За счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Ответ: Д.
6. Медико-социальная помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, оказывается:
А. Бесплатно в соответствующих ЛПУ.
Б. На льготных условиях в соответствующих ЛПУ.
В. На платной основе в соответствующих ЛПУ.
Ответ: А, Б.
7. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан финансирование медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, осуществляется:
А. За счет средств бюджетов всех уровней.
Б. За счет средств целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан.
В. Других источников, не запрещенных законодательством.
Д. За счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Ответ: Д.
8. Медико-социальная помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, оказывается:
А. В предназначенных для этой цели учреждениях государственной системы здравоохранения.
Б. В медицинских учреждениях, не зависимо от формы собственности.
В. В медицинских учреждениях муниципальной системы здравоохранения.
Ответ: А.
9. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан финансирование медико-социальной помощи гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, осуществляется:
А. За счет средств бюджетов всех уровней.
Б. Других источников, не запрещенных законодательством.
В. За счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Ответ: В.
10. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан методы диагностики, лечения и лекарственные средства, не разрешенные к применению, но находящиеся на рассмотрении в установленном порядке:
А. Могут использоваться в интересах излечения пациента только после получения его добровольного письменного согласия.
Б. Не могут использоваться ни при каких условиях.
В. Могут использоваться только при непосредственной угрозе жизни больного.
Г. Могут использоваться для лечения лиц, не достигших возраста 15 лет, только при непосредственной угрозе их жизни и с письменного согласия их законных представителей.
Ответ: А, Г.
Правильные ответы:
1. Б
2. В
3. В
4. А
5. В
6. А
7. В
8. А
9. А
10. Б
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
И
СБОРНИК МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ
к учебному курсу повышения квалификации
«Правовое сопровождение системы здравоохранения»
по вопросам перехода к новым принципам и подходам
нормирования труда педагогов
Сфера предоставления медицинских услуг населению в нашей стране долгое время находилась в государственной собственности и могла быть отнесена к естественной монополии, где государство -профилактических учреждений (далее - ЛПУ) здравоохранения. Все имущество и основные фонды ЛПУ принадлежат государству. Государство регулирует тарифную политику в отрасли и выделяет целевые средства на содержание и развитие медицинских учреждений, а также на оплату текущих и капитальных расходов, связанных с их деятельностью.
Сегодня мы говорим о сохранении в государственной собственности на около 70% всех субъектов управления в здравоохранении. К государственным внебюджетным источникам относят средства фондов социального страхования, которые, наряду с оплатой гарантированного объема и качества медицинской помощи, осуществляют финансирование ряда программ санаторно-курортного лечения, детских оздоровительных учреждений и социальных услуг в государственных ЛПУ (дома престарелых, хосписы, социальные койки в стационаре и на дому и др.), а также осуществляет трансфертные платежи населению в виде льгот и компенсаций.
В настоящее время все еще живы представления о социально-культурной сфере вообще, и здравоохранении в частности, как о «чистом» потребителе общественных ресурсов, а о расходах на данные цели – как о «внешней» нагрузке на государственный бюджет, которая представляет вычет из национального дохода.
Между тем, как доказывает современная наука и свидетельствует мировой опыт, здравоохранение вносит определенный вклад в перспективы социально-экономического развития любой страны, обеспечивая наличие в ней высококачественного трудового потенциала, способного к эффективной производительной, творческой деятельности. Разумеется, внутри государственного сектора здравоохранения имеются определенные резервы по повышению эффективности использования выделяемых ему бюджетных средств, однако они не могут покрыть общий дефицит ресурсов, необходимых для нормального производства общественных благ.
Ряд отечественных авторов (. , и др.), вслед за теоретиками экономической науки, выделяют в здравоохранении: индивидуальные и общественно потребляемые услуги, в зависимости от возможности приобретения их на рынке для индивидуального или коллективного использования. Регулирование потребления общественных благ - медицинских услуг предполагается в виде государственного (муниципального) заказа на услуги лечебно-профилактических учреждений системы здравоохранения. Рыночное распределение индивидуально потребляемых медицинских и сервисных услуг ЛПУ осуществляется в здравоохранении под контролем государства, которое определяет и порой ограничивает список возможных потребителей лечебно-диагностических и сервисных услуг, устанавливает им «правила игры», диктует ценовые ориентиры и т. д.
В этой связи встает вопрос о «внешних эффектах», которые, воздействуя на частные решения о потреблении и производстве, могут изменить результаты медицинской деятельности, иногда привести к неэффективности отрасли или невысоким медико-экономическим показателям ее развития. Некоторые авторы (Д. Стиглер) утверждают, что лучшее, что может сделать государство и правительство, - отказаться от любого воздействия на производство и потребление в условиях рыночной экономики. Нельзя не согласиться, что рынки прекрасно справляются с различными функциями: регулирования спроса и предложения, выбора ценовой политики, формирования ассортиментной программы производства товаров (работ, услуг) и т. д. Однако, следование рыночным категориям зачастую приводит к установлению хаоса и отраслевых диспропорций, к принятию управленческих решений о производстве только на основе субъективных представлений менеджеров о выгодности деятельности, что не допустимо при формировании потребностей и планировании ресурсов для общественно потребляемых благах. Грамотное вмешательство государства в такой ситуации может повысить отдачу от сферы медицинских услуг и повысит экономическое благосостояние населения. Правда, иногда действие государства, по мнению ряда авторов (Г. Мэнкью), простирается далеко за пределы интересов и благосостояния отдельных покупателей и продавцов. Оно в состоянии помочь индивидам учесть «внешние эффекты» (экстерналии) рынка: санкции за загрязнение окружающей среды, инновационная политика, фискальная политика и т. д. при принятии управленческих решений, так как рыночное равновесие спроса и предложения не всегда способно максимизировать общие блага общества в целом. Появился даже термин «социальные издержки» каждого произведенного блага, которые соизмеряются с индивидуальными затратами производителей. Так, принимать решение о «выгодности» отдельных видов медицинской помощи (например, туберкулеза или инфекционных болезней) для населения может только общество, государство, т. к. социальные издержки при утрате потенциала трудоспособного населения страны в виду болезней значительно превысят затраты на предотвращение или преодоление последствий болезни для здоровья отдельного человека и отдельного учреждения. Правительство может корректировать внешние эффекты производителей для достижения социальной эффективности: чтобы сдвинуть рыночное равновесие ближе к социальному оптимуму, в случае отрицательных внешних эффектов используется налог, а в случае положительных экстерналий – субсидии (Д. Райс).
Таким образом, без участия государства в управлении общественно потребляемых благ отрицательные внешние эффекты, возникающие в процессе производства и потребления в рыночной экономике, приводили бы производству большего их объема, чем это желательно для общества. Положительные экстерналии, возникающие в результате производства и потребления, приводят рынки товаров, работ, услуг к производству меньшего их объема, чем это желательно для общества.
В этой связи, намечены меры по реформированию финансирования отечественного здравоохранения, с переводом его на одноканальные модели, объединяющие все потоки средств в ЛПУ: бюджетные, средства ОМС, средства от реализации платных услуг и ДМС. При этом реформированию будут подвергнуты и оценочные критерии медико-экономической и социальной эффективности работы в здравоохранении на всех уровнях управления.
Рядом авторов (, , и др) показано, что в нынешних условиях реформирования здравоохранения имеет место диспропорциональность его развития, в частности: между государственным подходом к заказу «потребных» объемов услуг и выделяемыми средствами на их финансирование, между стационарными и амбулаторно-поликлиническими услугами, между социальными задачами и экономическими интересами производителей услуг и т. п.
Кризисы развития социальной сферы можно объяснить как ошибками государственного регулирования, так и внешними по отношению к системе факторами: политическими ( П, , и др.), демографическими ( А, и др.) и иными, включая недостаточное финансовое обеспечение (, , и др.).
В этих условиях в деятельности объектов здравоохранения - производителей медицинских услуг, возникла актуальная проблема, связанная с определением границ разумной свободы в принятии ими самостоятельных управленческих решений, а также с позиционированием их на рынке и прогнозированием степени влияния внешних факторов среды на их существования. Существует даже «теорема Коуза», по которой управление на основе соглашений сторон на рынке может привести к рациональному распределению ресурсов и устранению проблем «внешних эффектов» (Р. Коуз). Здесь речь идет об организации оптимального взаимодействия заинтересованных сторон, о развитии взаимовыгодного сотрудничества в интересах производителей и потребителей.
Вопросы оптимизации всех сторон оказания медицинской помощи населению Российской Федерации, сочетания объемов стационарной и амбулаторно-поликлинической помощи, регулирования видов и объемов услуг здравоохранения и др. невозможно решать без эффективного использования финансовых средств, направляемых на реализацию в регионах приоритетных программ и проектов обеспечения граждан Российской Федерации качественной и доступной медицинской помощью. Проблема обостряется тем, что веден механизм разграничения полномочий по управлению объектами здравоохранения: федеральный уровень, обеспечивающий высокотехнологичную и дорогостоящую помощь населению; уровень субъектов Российской Федерации, обеспечивающий оказание специализированной медицинской помощи; муниципальный уровень, - отвечающий за первичную медико-социальную помощь.
Региональные и местные бюджеты, являясь финансовыми гарантами реализации территориальных программ бесплатной для населения медицинской помощи, не всегда в состоянии обеспечить полное возмещение расходов на оказание медицинских услуг в ЛПУ, а система обязательного медицинского страхования не предусматривает оплату расходов по содержанию имущества медицинских учреждений. Отсюда возникает противоречие между объемами государственных (муниципальных) заказов на услуги здравоохранения и их финансовым наполнением.
Решение данного вопроса находится в плоскости поиска новых путей привлечения инвестиций в отрасль по всей вертикали управления, а особенно, на муниципальном уровне здравоохранения, где сосредоточены большая часть ресурсов и выполняется большая доля объемов медицинской помощи. Наряду с развитием коммерческого начала в деятельности ЛПУ, введением программ добровольного страхования граждан, особую актуальность приобретают возможности социального партнерства частных инвесторов и государства.
Некоммерческие организации не имеют извлечение прибыли в качестве такой цели. Некоммерческие организации могут (но не обязаны) осуществлять предпринимательскую деятельность, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.
Федеральным законом от 01.01.2001 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрены, наряду с учреждением, такие организационно-правовые формы некоммерческой организации как: автономная некоммерческая организация, некоммерческий фонд, некоммерческое партнерство, а также автономное учреждение. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться также в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций, финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов (Федеральным законом от 01.01.2001 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»).
В последнее время, деятельность, связанная с привлечением иных, кроме целевых, финансовых средств в здравоохранение, а также увеличение доли данных средств в общем объеме всех поступлений в ЛПУ, породило выбор организационно-правовой формы для субъекта осуществляющего деятельность в области оказания бесплатных и платных медицинских услуг.
В литературе стали описываться опыты приватизации государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, в результате которых создавались коммерческие организации.
Юридическое лицо может быть учреждено в форме коммерческой организации, которая преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. В коммерческих организациях участники (собственники) вправе распределять чистую прибыль (прибыль остающуюся в организации после уплаты налогов) между собой полностью или частично или направлять ее на развитие организации.
В случае ведения некоммерческой организацией предпринимательской деятельности и получения по результатам отчетного периода прибыли - распределение прибыли между участниками (в том числе учредителями) законодательно не предусмотрено.
В случае выхода участника из коммерческой организации ему возвращается вклад в уставный капитал и действительная стоимость имущества, приходящаяся на этот вклад. В некоммерческой организации учредитель в случае выхода из организации не получает вложенное имущество.
Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (государственная/муниципальная/ форма собственности).
При занятии предпринимательской деятельностью в медицинской области наиболее используемыми формами коммерческих организаций являются общества с ограниченной ответственностью и закрытые акционерные общества
В отдельных случаях используется такая форма организации как открытое акционерное общество.
Правовое положение общества с ограниченной ответственностью, права и обязанности его участников, порядок создания, реорганизации и ликвидации общества регулируются положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 01.01.2001 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».
Акционерные общества (закрытие и открытые) – имеют уставный капитал, поделенный на акции (именные ценные бумаги).
Закрытое акционерное общество – организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций.
В закрытом акционерном обществе, акции распределяются только среди его учредителей или иного заранее определенного круга лиц. Такое общество не вправе проводить открытую подписку
на выпускаемые им акции, либо иным образом предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц.
В открытом акционерном обществе уставный капитал также разделен на определенное число акций, но участники могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров. Такое акционерное общество вправе проводить открытую подписку на выпускаемые им акции и их свободную продажу на условиях, устанавливаемых законом и иными правовыми актами.
Согласно сложившейся практике и исходя из нефинансовых и неэкономических предпосылок при создании крупных медицинских организаций, в том числе тех, которые используют имущество, ранее имеющее государственный (муниципальный) статус, не используются коммерческие организационно-правовые формы. В первую очередь это связано с политическими предпосылками и условиями, сложившимися в различных регионах Российской Федерации.
Отдельное исключение составляет: выкуп коммерческой медицинской организацией государственного (муниципального) имущества на конкурсной основе, предусмотренной Федеральным законом от 01.01.2001 г. «О приватизации государственного (муниципального) имущества». Выкуп имущества по схеме приватизации предусматривает участие двух и более участников, которые хотят приобрести такое имущество, поэтому существует риск не выиграть право заключения договора купли-продажи на конкурсной основе. Таким образом, основные пути смены организационно-правовой формы деятельности в здравоохранении можно представить как: реорганизация учреждения в некоммерческую организацию иного типа или создание вместо него коммерческой организации через процедуру приватизации.
В виду особенностей социально-экономической ситуации в стране в последние годы, что в первую очередь связано с реализацией положений национального приоритетного проекта «Здоровье» и реформированием системы финансирования отрасли, наиболее обоснованным для ЛПУ, участвующих в данных процессах, представляется путь сохранения некоммерческого статуса.
Среди организационных форм некоммерческих организаций, которые используются для осуществления деятельности по оказанию медицинских услуг, наиболее распространены такие как: учреждение и автономная некоммерческая организация.
Подводя итог всему вышесказанному, отметим что сравнительный анализ результативности работы некоммерческих и коммерческих организаций позволяет найти такую организационную форму медицинской организации, которая при достижении поставленных медико-экономических задач обеспечит социальный эффект от размещения государственного заказа и обязательств системы социальных фондов. Привлечение частных инвестиций в развитие здравоохранения может основываться на отечественном и зарубежном опыте деятельности Попечительских (наблюдательных) советов, созданных при автономных некоммерческих организациях здравоохранения, в работе которых принимают участие бизнесмены, инвесторы, партнеры. Кроме того, известно участие частных инвесторов в организациях некоммерческих партнерств, совместной хозяйственной деятельности. Отчасти, формы внедрения государственно-частного партнерства в Российской Федерации основаны на выборе учредителем (собственником) таких форм организации деятельности, которые помогут реализовать бизнес-задачи, обеспечить эффективное использование ресурсов. Организационно-правовые формы деятельности учреждений и организаций в отечественном здравоохранении представлены достаточно широко.
При этом относительно малорентабельные для государства ЛПУ и иные объекты здравоохранения могут активно вовлекаться в процесс социального партнерства с частным бизнесом, который получит возможность реализовать экономические интересы, вкладывая средства в обновление материально-технической базы ЛПУ, но получая от собственника преференции (налоговые, имущественные и др.).
Развитие механизмов внедрения форм государственно-частного партнерства в здравоохранение Российской Федерации связано развитием форм лизинговых отношений в здравоохранении, при которых лизингодатель – представитель частного бизнеса за счет собственных (заемных) средств приобретает непотребляемые вещи (оборудование, средства транспорта и т. д.) и передает в финансовую аренду лизингополучателю – ЛПУ.
При реализации концессионных соглашений в здравоохранении следует моделировать ситуацию, когда концессионер инвестируя средства в имущество, принадлежащее государству или муниципальному образованию, фактически в форме концессионной платы по частям уплачивает положенное для данного коммерческого проекта налоговое бремя, а государство или муниципалитет получают компенсацию с отсрочкой и аккумулированными в собственности.
Кроме того, внедрения форм аутсорсинга в здравоохранении можно рассматривать в качестве промежуточных механизмов партнерства государственных ЛПУ и частных клиник, аудиторских и консалтинговых фирм и т. д., а его развитие позволяет добиваться эффективного управления ресурсами ЛПУ за счет экономии на содержании собственной бухгалтерии, лабораторной службы, транспортного хозяйства и т. д.
Выбор рассмотренных выше путей преобразования деятельности в здравоохранении позволит сохранить ее социальную направленность и желаемый объем государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью. В тоже время, развитие инвестиционных процессов в деятельности ЛПУ требует адаптации менеджмента к новым условиям деятельности и внедрения экономических методов управления.
Организационно-правовые формы предприятия
Организационно-правовая форма | Основные критерии |
Общество с ограниченной ответственностью (ООО) | Ø Коммерческая организация; Ø Учреждается одним или несколькими лицами; Ø Уставный капитал разделен на доли; Ø Участники общ. не отвечают по его обязательствам; Ø Несут риск убытков в пределах стоимости внесенных ими вкладов; Ø Учредительные документы: устав, учредительный договор; Ø Размер уставного капитала: 100 МРОТ (10 тыс. руб.); Ø Изм. в составе участников или их долей требует внесения в учредительные документы; Ø Исполнительные органы – совет директоров и руководитель. |
Закрытое акционерное общество (ЗАО) | Ø Уставный капитал разделен на определенное количество акций; Ø Участники не отвечают по его обязательствам; Ø Несут риск убытков в пределах стоимости принадлежащих им акций; Ø Акции распределяются только среди его учредителей; Ø Число акционеров не более 50 чел.; Ø Размер уставного капитала 100 МРОТ (10 тыс. руб.); Ø Учредительные документы: устав; Ø выпуск ценных бумаг: решение о выпуске и отчет о его итогах; Ø Акции ЗАО: - простые-владелец имеет право принимать участие в голосовании, право на получение дивидентов при ликвидации ЗАО; - привилегированные – нет права голоса, повышенный % дивидентов; Ведется реестр акционеров (при изм. собственника акций вносится изм. в реестр). |
Открытое акционерное общество (ОАО) | Ø Уставный капитал разделен на акции; Ø Свободная продажа акций без согласия акционеров; Ø выпуск ценных бумаг: решение о выпуске и отчет о его итогах; Ø Обязано ежегодно публиковать годовой отсеет, баланс, отчет о прибылях и убытках. Ø Число акционеров не ограничено (более 100). Ø Размер уставного капитала 1000 МРОТ (100 тыс. руб.) Ø Создается в случае реализации крупных бизнес-планов. Преимущество-возможность использования собственных средств без привлечения заемных. |
Автономная некоммерческая организация (АНО) | Ø Не имеющая членства некоммерческая организация на основе добровольных взносов, в целях предоставления услуг; Ø Имущество является собственность АНО, учредители не сохраняют прав на имущество; Ø Учредители не отвечают по обязательствам АНО; Ø АНО вправе осуществлять предпринимательскую деятельность; Ø Не имеет вышестоящей организации и не подлежит контролю казначейства; Ø Преимущество - высокая гибкость и оперативность в управлении и ведении деятельности т. к. АНО владеет имуществом на праве собственности; |
Автономное учреждение (АУ) | Ø Некоммерческая организация: созданная государством – государственное АУ, гражданином или юридическим лицом Ø Владение, распоряжение и пользование имуществом делится на: a) недвижимое и особо ценное движимое – наделяет учредитель (государство) b) не особо ценное движимое имущество, материальные запасы, инструменты; Ø Движимое имущество переходит в самостоятельное распоряжение АУ и доходы от него не учитываются в доходах бюджета; Ø Деятельность двух видов: 1) Основная деятельность связана с выполнением государственного заказа и обязательств социального страхования (оплата в виде субвенций и субсидий по линии бюджетов); 2) Сверх заказа возможно оказание платных услуг Ø Органы управления: - главный врач (директор) - наблюдательный совет. |
Раздел 2. Новые типы государственных (муниципальных) учреждений (автономное учреждение, казенное учреждение, бюджетное учреждение) - правовой анализ
До января 2007 года основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Федеральный закон от 01.01.2001 г. «О некоммерческих организациях» (Закон ), применительно к бюджетным учреждениям – также Бюджетный Кодекс РФ (БК РФ).
В соответствии со ст. 120 ГК и ст. 9 Закона учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. Соответственно государственными и муниципальными учреждениями являются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. (Ст. 161 БК РФ). Т. е. бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.
Но подобное положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях» и Федерального закона 03.11.2006 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Указанными законодательными актами было введено понятие автономного учреждения. Таким образом, законодатель пошел по пути расширения состава существующей организационно-правовой формы «учреждение», вместо того чтобы создать новую организационно-правовую форму юридического лица (некоммерческую организацию) и поименовать ее. Хотя такая возможность предоставляется п.3. ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которой некоммерческие организации могут создавать не только в тех организационно-правовых формах, которые поименованы в ГК, но и в других формах, предусмотренных законом.
Согласно принятым законам появляется несколько самостоятельных видов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, т. к. согласно закону «Об автономных учреждениях» создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, тогда, когда изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.
Как уже было отмечено выше одновременно с Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях» принят Федеральный закон 03.11.2006 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Принятие последнего федерального закона объективно оправдано, поскольку Федеральный закон «Об автономных учреждениях» во многом меняет сложившиеся общетеоретические и цивилистические положения.
Принципиальными изменениями являются следующие:
во-первых, давая определение автономного учреждения, законодатель меняет определение учреждения, данное ранее п.1. ст. 120 ГК РФ. В статье ГК в новой редакции «учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера». Во всех статьях ГК в новой редакции исключается формулировка « и финансируемая им (т. е. собственником – примечание авторов) полностью или частично». Частичное или полное финансирование собственником предусмотрено только для частных и бюджетных учреждений, но не для автономных учреждений, что настораживает, поскольку речь идет о государственных и муниципальных учреждениях (в том числе, здравоохранения). Т. е. изначально предполагается возможность не финансировать собственником данные организации.
во-вторых, федеральный закон «Об автономных учреждениях» запрещает распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества без согласия учредителя, презюмируя т. о., что распоряжение этим имуществом возможно, если согласие учредителя имеется;
в-третьих, нормы новых федеральных законов несут запрет на распоряжение только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным же имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно. При этом, под так называемым «особо ценным движимым имуществом» законопроект понимает «имущество, без которого осуществление уставной деятельности АУ будет существенно затруднено»;
в-четвертых, Федеральный закон «Об автономных учреждениях» говорит о средствах, специально выделенных учредителем на приобретение имущества, о финансировании автономного учреждения на основе субсидий, умалчивая о сметном финансировании учрежденного им АУ;
в-пятых, основное отличие возможности АУ выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, и осуществлять иные виды деятельности, поскольку это служит достижению целей создания АУ, состоит в том, что данные виды деятельности АУ может выполнять по своему усмотрению, видимо, не спрашивая согласия учредителя. Однако, целевая правоспособность АУ все же остается, о чем неоднократно указывает законодатель – «…для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение…»;
в-шестых, автономное учреждение несет ответственность всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества не несет никакой ответственности по обязательствам АУ. Новая редакция ст. 120 ГК РФ согласно принятым законам предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, частное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Просматривается связь между обязанностью собственника финансирования того или иного типа учреждения и объемом ответственности по долгам создаваемой организации.
В связи с вышесказанным возникает вопрос о возможности несостоятельности (банкротства) автономных учреждений. Презюмируется, что государственное и муниципальные учреждения не могут быть подвержены процедуре несостоятельности (банкротства), поскольку противное означало бы банкротство самого государства, что невозможно. Статьей 65 ГК РФ несостоятельность (банкротство) предусмотрено для всех юридических лиц за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации. АУ является типом учреждения, соответственно не может быть подвержено процедуре несостоятельности (банкротства). Вместе с тем, АУ несет самостоятельную ответственность, следовательно, теоретически может быть подвержено несостоятельности (банкротству). Данное положение требует четкой проработки в законодательстве, чтобы исключить риск банкротства медицинских автономных учреждений при оказании медицинских услуг населению в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.
Таким образом, основными отличительными чертами АУ являются: отсутствие бюджетно-сметного финансирования, субсидиарной ответственности собственника, самостоятельное распоряжение полученными доходами.
Еще одной отличительной чертой АУ от учреждения является то, что единственно возможным учредительным документом АУ законопроект оставляет устав, устраняя таким образом, силу общего положения об организациях данного вида, разрешенного п.1 ст.52 ГК РФ. Т. о. учреждения, которые действовали на основании общего положения, в случае изменения типа учреждения должны будут принять и утвердить устав.
Также абсолютно меняется система органов управления АУ, внедряется многоуровневая система управления, что в принципе характерно для корпорации, нежели для учреждений. На данный момент орган управления учреждением является единоличным, назначаемым. Для медицинского учреждения это главный врач, назначаемый учредителем. Основными органами управления АУ являются наблюдательный совет (высший орган управления), руководитель АУ (исполнительный орган управления), каждый из которых выполняет специально оговоренные законом функции. Руководитель АУ (главный врач) будет осуществлять лишь отдельные вопросы текущего руководства деятельностью АУ.
Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения посредством внесения изменений в учредительные документы (последнее является новой процедурой в гражданском праве и, как указывает законодатель, не является реорганизацией).
В целях реализации положений вышеуказанных федеральных законов был принят ряд подзаконных нормативно-правовых актов, уточняющих отдельные вопросы создания и функционирования автономных учреждений:
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»,
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. N 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»,
Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» и другие.
Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона Российской Федерации от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях»», на федеральном уровне было создано только несколько автономных учреждений. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой.
Среди причин, не способствовавших проведению преобразований, следует отметить, прежде всего, сложность процедуры создания автономного учреждения (изменения типа государственного (муниципального) учреждения), недостаточное понимание и опасения руководства бюджетных учреждений о результатах и последствиях изменения типа учреждения.
Следующей попыткой изменить сложившуюся ситуацию и ускорить темпы по оптимизации системы бюджетных учреждений является принятие Федерального закона от 01.01.2001 г. №83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Федеральный закон ). В соответствии с Федеральным законом появляется новый тип государственного (муниципального) учреждения – казенное учреждение.
Изменения, вносимые Федеральным законом , можно условно разделить на две основные группы:
Первая группа изменений касается выделения нового типа государственного (муниципального) учреждения – казенного учреждения, и определения его организационно-правового статуса.
Вторая группа вносимых в законодательство изменений затрагивает положение существующих на настоящий момент бюджетных учреждений.
Схематично типы учреждений и регламентирующие их законодательные акты согласно изменениям, вносимым Федеральным законом , можно изобразить следующим образом:
|
БК РФ – Бюджетный Кодекс Российской Федерации
ГК РФ – Гражданский Кодекс Российской Федерации
ФЗ «О некоммерческих организациях» - Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.2001 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
ФЗ «Об автономных учреждениях» - Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.2001 г. «Об автономных учреждениях»
В действующей редакции (до 01.01.2011г.) Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.2001 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее ФЗ «О некоммерческих организациях») не распространяет свое действие на государственные и муниципальные учреждение (в т. ч на бюджетные и автономные), а согласно изменениям, вносимым Федеральным законом , становится одним из основополагающих нормативно-правовых актов, определяющих положение бюджетных учреждений.
ФЗ «О некоммерческих организациях» дополняется статьей 9 «Государственные и муниципальные учреждения», статьей 9.2 «Бюджетные учреждения». В статье 9.2 «Бюджетные учреждения» дается определение бюджетному учреждению, определены виды деятельности, которые может осуществлять бюджетное учреждение, порядок финансового обеспечения деятельности, порядок создания, право на имущество, учредители. Также добавлены статья 17.1 «Изменение типа государственных и муниципальных учреждений» и статья 19.1 «Особенности ликвидации казенных учреждений».
Отдельные нормы ФЗ «О некоммерческих организациях» не будут распространяться на казенные и бюджетные учреждения:
- об обязательной регистрации некоммерческих организаций (ст. 13.1);
- о требованиях к учредителям таких организаций (п. п. 1, ст. 15);
- о возможности приобретения и реализации ценных бумаг (п. 2 ст. 24);
- об обязательности исполнительного органа некоммерческой организации (п. 1 ст. 30);
- о представлении отчетности такими организациями (п. 3 ст. 32);
- об органах, контролирующих некоммерческую организацию (п. п. 5, 10, 14 ст. 32).
Положения же Бюджетного Кодекса Российской Федерации, определяющие основные положения деятельности бюджетных учреждений на настоящий момент, будут только косвенно касаться бюджетных и автономных учреждений в части отнесения денежных средств, выделяемых данным типам учреждений в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, к бюджетным ассигнованиям. Основным типом государственного (муниципального) учреждения, являющимся предметом регулирования Бюджетного Кодекса Российской Федерации, является казенное учреждение.
Многие действующие нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации, касающиеся бюджетных учреждений, практически без изменений будут распространяться на казенные учреждения.
Остановимся подробнее на основных характеристиках нового типа государственного (муниципального) учреждения – казенного учреждения.
Во многом правовой статус нового типа учреждения - казенного учреждения - совпадает с нынешним статусом бюджетного учреждения. В части целей создания, объема прав по распоряжению имуществом (право оперативного управления), наличия субсидиарной ответственности учредителя, финансирования из соответствующего бюджета на основании сметы доходов и расходов и др.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества.
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Основным отличием от существующих на настоящий момент бюджетных учреждений, является то, что все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, подлежат зачислению в соответствующий бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжением учреждения.
Как уже отмечалось ранее, Федеральный закон также изменяет положение существующих бюджетных учреждений. Данный тип государственных (муниципальных) учреждений (бюджетное учреждение с расширенным объемом прав) становится по многим параметрам аналогичен автономному учреждению.
Бюджетному учреждению предоставляется право самостоятельно распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает учредитель соответствующего учреждения.
В ст. 9.2. Федерального закона «Бюджетное учреждение» дано понятие особо ценного движимого имущества, под которым понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.
Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации. Виды такого имущества могут определяться соответственно федеральными органами исполнительной власти в отношении федеральных бюджетных учреждений, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
На настоящий момент виды особо ценного движимого имущества автономных учреждений определены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. N 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» [6]. Согласно данному нормативно-правовому акту включению в состав особо ценного движимого имущества автономного учреждения подлежит:
движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. рублей;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 639)
иное движимое имущество, балансовая стоимость которого не превышает 500 тыс. рублей, без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 01.01.2001 N 639)
имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда Российской Федерации.
Можно предположить, что порядок определения особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений будет определяться по сходным критериям.
Федеральный закон изменяет механизм финансирования бюджетных учреждений. Планируется перевести бюджетные учреждения со сметного финансирование на субсидии, выделяемые на выполнение государственного задания. Бюджетное учреждение перестает быть участником бюджетного процесса.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного Кодекса РФ государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
В свою очередь государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.
Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией (ст. 69.2 БК РФ).
Помимо выполнения государственного задания бюджетным учреждениям предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение бюджетных учреждений.
Собственник имущества перестает нести субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав.
В отличие от автономных учреждений, на бюджетные учреждения распространяет свои положения Федеральный закон Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 01.01.2001г. №94-ФЗ [5]. Также в отличие от автономного учреждения бюджетное учреждение по-прежнему не сможет открывать счета в кредитных организациях. Операции с поступающими денежными средствами будут осуществляться через лицевые счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципальном образовании).
Рассмотрим основные черты трех типов государственных и муниципальных учреждений здравоохранения – бюджетного, автономного и казенного учреждения в соответствии с вышеуказанными законодательными актами.
Бюджетное учреждение (БУ) | Автономное Учреждение (АУ) | Казенное учреждение (КУ) | Примечание |
Определение | |||
БУ - некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. (ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона | АУ - некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для оказания услуг, выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (п. 1 ст. 2 ФЗ «Об автономных учреждениях») | КУ - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК в редакции Федерального закона ) | В определении БУ в новой редакции исключается ссылка на финансирование из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Определение БУ и АУ становятся практически аналогичны. Определение КУ аналогично определению БУ до внесения изменений в БК |
Право на имущество | |||
Имущество закреплено за БУ на праве оперативного управления. БУ без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным закрепленным за БУ имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. (ст. 298 ГК РФ в редакции Федерального закона , ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях») | Имущество АУ закрепляется за ним на праве оперативного управления. АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ) Остальным закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (за исключением внесения имущества в складочный капитал других юридических лиц). (ст. 298 ГК РФ в редакции Федерального закона , ст. 3 ФЗ «Об Автономных учреждениях») | Имущество КУ закрепляется за ним на праве оперативного управления. КУ не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. (ст. 298 ГК РФ в редакции Федерального закона ) | Право оперативного управления, осуществляемое АУ и БУ, в отношении закрепленного за ним имущества аналогично. Право КУ по распоряжению имуществом ограничено необходимостью согласования с собственником во всех случаях |
Доходы БУ и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. (ст. 298 ГК РФ в редакции Федерального закона ) | Доходы АУ поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно | КУ может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. (ст. 298 ГК РФ в редакции Федерального закона , ст. 161 БК РФ в редакции Федерального закона ) | Одно из основных отличий статуса КУ от статуса БУ, закрепленное в действующем законодательстве, это дополнительное ограничение в виде зачисления доходов от приносящей доход деятельности в бюджет |
Деятельность и Финансирование | |||
БУ осуществляет основную деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Государственные (муниципальные) задания для БУ устанавливает учредитель. БУ не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания БУ осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. БУ вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок оплаты устанавливается учредителем. БУ вправе осуществлять виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного (муниципального) задания, осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников. (Ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона ) БУ с согласия собственника может выступать учредителем/участником некоммерческих организаций, хозяйственных обществ (ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона ) | 1. Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. АУ осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников. 2. Также АУ вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленным федеральными законами. 3. Помимо указанных видов деятельности АУ вправе осуществлять иные виды деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такие виды деятельности определены его уставом. (Ст. 4 ФЗ «Об Автономных учреждениях» в редакции Федерального закона ) 4. АУ вправе с согласия учредителя быть учредителем или участником некоммерческих и коммерческих организаций (ст.3 ФЗ «Об автономных учреждениях») | Финансовое обеспечение деятельности КУ осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. КУ может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. (ст. 161 БК РФ в редакции согласно Федеральному закону ) КУ не может выступать учредителем/участником других юридических лиц (ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона ) | КУ создано для оказания государственных, (муниципальных) услуг. Только для данного типа учреждения предусмотрено сметное финансирование из бюджета соответствующего уровня |
Ответственность | |||
БУ отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. (ст.120 ГК РФ в редакции Федерального закона ) | АУ отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества (ст.120 ГК РФ в редакции Федерального закона ) Ст. 2 ФЗ «Об Автономных учреждениях». | КУ отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (ст.120 ГК РФ в редакции Федерального закона ) | Ответственность БУ и АУ ограничена имуществом, которым учреждение может самостоятельно распоряжаться, при отсутствии субсидиарной ответственности собственника. Ответственность КУ – денежными средствами, при дополнительной (субсидиарной) ответственности собственника |
Изменение типа государственного или муниципального учреждения, согласно новой статье 171 ФЗ «О некоммерческих организациях», не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в учредительные документы вносятся соответствующие изменения.
Изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения, а также изменение типа казенного учреждения в целях создания бюджетного учреждения осуществляются в порядке, устанавливаемом:
1) Правительством Российской Федерации - в отношении федеральных бюджетных или казенных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта Российской Федерации;
3) местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений.
Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
При изменении типа государственного или муниципального учреждения к создаваемому учреждению в порядке правопреемника переходят права и обязанности учреждения, тип которого изменяется.
Особенностью ликвидации и реорганизации казенного учреждения является отсутствие права кредиторов требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков.
Лекция 1.1.
