2. Проведение общественных обсуждений
2.1. Задачи общественных обсуждений
Общие положения
В России широкие общественные обсуждения законопроектов проводить, как правило, не принято. Однако с ростом общественного самосознания попытки разработки и принятия законов узкой группой лиц без ведома населения или без специально разработанной стратегии обсуждения все чаще встречают сопротивление. Вспомним, например, реакцию населения на принятие закона (о монетизации льгот). Или сложности с принятием закона "О защите конкуренции".
Несомненно, Государственная Дума РФ играет важную роль как орган, представляющий граждан и общество. Но в то же время, законодатели и министерства, зачастую являющиеся авторами законопроектов, не обладают всей полнотой информации и опыта, необходимых для создания качественного законопроекта. Кроме того, законы нуждаются в легитимности, которой почти невозможно достичь без привлечения населения к принятию решений.
Поэтому в развитых странах, в частности в Европейском Союзе, широко распространена практика проведения общественных обсуждений при подготовке нового законодательства, особенно если оно может повлиять на экономическую ситуацию.
Круг лиц, привлекаемый к общественным обсуждениям
Дискуссии по законопроектам часто проводятся с представителями общественности, являющимися экспертами в обсуждаемом вопросе. Но при проведении общественных обсуждений перехода к новому регулированию для достижения различных целей необходимо обращения к разным целевым группам.
К гражданам – именно от их мнения в демократическом государстве зависит принятия или непринятие мер государственной политике.
К основным заинтересованным сторонам– для получения информации о существующей правоприменительной практике и отношениях в сфере регулирования.
К экспертам – для уточнения информации о существующему положении дел и повышения качества проработки предлагаемых мер.
Также в обсуждение законопроекта должны быть включены:
- органы исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, представители местного самоуправления; институты гражданского общества (профсоюзы и федерации работодателей, ассоциации по защите прав потребителей, правозащитные организации, молодежные организации, семейные организации и т. п.): любые заинтересованные граждане.
Так как общественные обсуждения по своей природе являются политическим инструментом и направлены преимущественно на реализацию политических ценностей государственного управления: участия граждан в выработке политики, ориентации на консенсус, реагирования на меняющиеся потребности.
Однако наряду с политическими ценностями, которые определяются процесс принятия решений в государстве, способствуют реализации воли народа, для государственного управления присущи:
- правовые ценности, которые ограничивают пределы сферы политического принятия решений, защищают права отдельных граждан и хозяйствующих субъектов; и управленческие ценности, которые касаются этапа реализации закона.
Среди перечисленных в методике оценке государственного управления ООН принципов к правовым ценностям относятся верховенство права, а также равенство и недискриминация, а к управленческим – результативность и эффективность.
Реализация правовых и управленческих ценностей является ограничением сферы политического принятия решений. Поэтому уже на начальном этапе обсуждений реформаторами должна быть предоставлена подробная информация о правах и обязанностях всех заинтересованных сторон (прежде всего, речь идет о конституционных правах), а также о информация о возможностях результативного и эффективного исполнения закона при различных способах организации правоприменения.
Особенности обсуждений с отдельными целевыми группами
Методы и этапы обсуждений с различными целевыми группами отличаются в силу того, что они должны решать разные задачи. Если граждан надо убеждать в правильность предлагаемого подхода, то от заинтересованных сторон, прежде всего, требуется получить информацию, а от экспертов – пригодные для использования предложения.
В случае с гражданами и политическими силами которые представляют их интересы основным методом обсуждения является обнародование разрабатываемых реформаторами материалов и организация канала получения комментариев. Это может достигаться как путем проведения личных встреч с гражданами, так и использования Интернета, средств массовой информации и средств почтовой связи.
В случае с заинтересованными сторонами требуются более сфокусированные методы работы – проведения двусторонних консультаций или приглашение признанных представителей заинтересованных сторон в рабочие группы по разработке предлагаемых мер.
В работе с экспертами следует сделать акцент на повышение их заинтересованности – это можно достичь путем персонализированных просьб на рецензирование разрабатываемых материалов или персональных приглашений на тематические семинары.
В работе с гражданами, в силу того, что подобного рода обсуждения привлекают только наиболее активных лиц, можно использовать социологические опросы и организацию фокус-групп.
Задачи, которые могут быть решены посредством общественных обсуждений
Процесс реформирования не ограничивается разработкой проекта нового законодательного акта и его принятием. Существует несколько проблем, которые могут как препятствовать принятию данного акта, так его дальнейшему правильному использованию.
Первое, что следует учесть, - реформа должна быть «проходимой». Реформа не должна быть радикальной и соответствовать текущим потребностям.
Во-вторых, реформа может быть невостребована в принципе.
В-третьих, предлагаемая реформа (законопроект, последствия его практической реализации) с большой степенью вероятности может быть воспринята отрицательно. Возможно также, что предлагаемый к реализации законопроект не воспримут серьезно.
В-четвертых, существенную роль играет правильное понимание реформы теми, кто будет ответственен за ее практическую реализацию после придания проекту законной силы. Условно говоря, госслужащие должны заранее знать, что они будут делать. Как показывает существующая практика, про этот важный факт достаточно часто забывают, в результате полезное нововведение может обернуться крахом (например, монетизация льгот). Нужно обязательно учитывать, что наибольшая часть работы начинается после принятия Федеральным Собранием предлагаемого закона.
В-пятых, возможно смещение внимания с предлагаемой реформы к другими вопросам, имеющим лишь косвенное отношение к предлагаемым идеям. То есть, может проявиться проблема, решение которой будут считать более актуальной. Соответственно, процесс введения регулирования товаров и услуг общеэкономического значения зависнет, в худшем случае, будет прекращен.
Проведение общественного обсуждения позволяет решить данным проблемы наиболее эффективным образом, так как оно дает возможность:
1. Обеспечить легитимность закона и повысить вследствие этого исполняемость норм данного закона. Это достигается за счет того, что закон принимается на основе всех демократических процедур в соответсвии с мнением населения.
- Сначала обращается внимание общественности на существование серьезных проблем в данной сфере государственного регулирования Далее гражданам демонстрируются преимущества тех критериев решения существующих проблем, которые использованы при разработке законопроекта. После - совместно с грагданами обсуждаются риски возникновения побочних эффектов и способы их преодоления. И, наконец, становится доступной для общественного обсуждения уточненная концепция законопроекта.
В процессе прохогдения каждой стадии обеспечивается всё большее приближение позиции разработчиков закона к правомерним интересам населения.
2. Выяснить позицию большинства, по основным положениям законопроекта.
3. Получить существенную, почти бесплатную юридическую, экономическую, техническую помощь.
4. Повысить качество законопроекта, учтя в нем как общественные запросы, так и ожидания политических элит, способных противостоять принятию законопроекта, а также мнения экспертов и лиц, которым нужно будет применять закон, включая судей; экспертов.
5. Уточнить фактическую ситуацию в сфере разрабатываемой реформы.
6. Идентифицировать оппозицию предлагаемым мерам.
7. Предотвратить коррупцию.
2.2. Практика общественных обсуждений в России и Европейском Союзе на примере регулирования услуг общего экономического значения
В качестве практического примера использования общественных обсуждений в качестве инструмента проведения реформ обратимся к опыту ЕС, а именно: к проекту отказа от регулирования субъектов естественных монополий в пользу регулирования услуг общего экономического значения.
Как же проходили и проходят в настоящее время общественные обсуждения об услугах общеэкономического значения в Европейском Союзе?
Началом обсуждений стало издание в 2003 под эгидой Европейской Комиссии «Зеленой книги по услугам общеэкономического значения»[16] (далее - «Зеленая книга»).
«Зеленая книга» - доклад, призывающий к обсуждению проблемы все заинтересованные стороны в сфере регулирования услуг общеэкономического значения. В докладе описана текущая ситуация, обозначены основные дискуссионные моменты и легитимные права вовлеченных в дискуссию сторон, в нем также показаны различные варианты организации, регулирования, финансирования и оценки услуг общеэкономического значения и возможные последствия от следования этим вариантам.
Европейская Комиссия получила около 300 комментариев, которые были опубликованы на сайте Европейской Комиссии. По итогам обсуждений Европейской Комиссией был подготовлен доклад, в котором были проанализированы и обобщены все полученные комментарии.
Свою позицию по положениям, отраженным в «Зеленой книге» выразили также Европейский экономико-социальный комитет и Комитет по делам регионов. Кроме того, услуги общеэкономического значения стали предметом острых дискуссий при обсуждении Конвенции будущего Европы. И наконец, суд (Court of Justice) проанализировал ряд вопросов, относящихся к услугам общеэкономического значения, в частности вопроы их финансирования, и вынес ключевое решение о необходимости компенсации общественных услуг.
Итак, Европейская Комиссия в «Зеленой книге» не делала окончательный выбор в пользу определенной политики, конкретных мер в сфере регулирования услуг общеэкономического значения. Этот выбор был сделан Комиссией только после проведенния общественных обсуждений в. «Белой книге по услугам общеэкономического значения»[17] (далее - «Белая книга») 2004 года.
«Белая книга» - концепция реформирования регулирования услуг общеэкономического значения. В ней уже детально описываются предлагаемые изменения в законодательстве. Однако в книге подчеркивается, что выдвигаемые в ней положения не догма и необходимо проведение дальнейших общественных консультаций. В частности было решено, что Европейская Комиссия к концу 2005 года оценит возможность и необходимость создания рамочного закона для регулирования услуг общеэкономического значения, а также сделает обзор о существующей ситуации в сфере предоставления услуг общеэкономического значения.
2.3. Предложения по выбору оптимального формата для подготовки общественного мнения к изменению действующей системы государственного регулирования
Подходы к ликвидации ожидаемых проблем в процессе проведения реформы
Наше общество настороженно относиться к реформам. Как убедить общественность в необходимости замены существующего подхода, когда регулируется деятельность естественных монополий, на принципиально новый - на регулирование товаров и услуг общеэкономического значения? Ключ к решению данной проблемы заключается в понимании того, каким образом общество «решается» на проведение реформ. Данный процесс обычно имеет следующие этапы:
Целью начального этапа обсуждения с гражданами является выявление и актуализация воспринимаемых гражданами проблем регулирования. Успешное завершение этого этапа убедит граждан в необходимости реформ, однако одновременно откроет дорогу конкурирующим предложениям по реформированию. Поэтому целью следующего этапа дискуссии является влияние на критерии выбора вариантов – необходимо убедить общественность, что различные варианты реформ надо оценивать на основе предлагаемых реформаторами критериев. Успешное завершение этого этапа позволит сосредоточиться в обсуждениях только на одном – предлагаемом реформаторами – варианте реформирования. Другие варианты реформ будут в меньшей степени соответствовать сформировавшимся у населения критериям оценки вариантов. Однако теперь станут актуальными опасения по поводу отдельных пунктов предлагаемого реформаторами плана – от его реализуемости до возможных побочных последствий. Новый этап обсуждения должен выявить эти опасения и максимально учесть это при доработке своих предложений. В силу того, что опасения не всегда носят объективный характер, иногда они могут быть рассеяны только путем учета психологических соображения при подаче информации. Успешное завершение этого этапа дает «зеленый свет» принятию новых нормативных актов, однако не завершает процесс их разработки – некоторые проблемы могут быть обнаружены только в процессе их реализации. В силу этого требуется еще один этап дискуссий, в ходе которого полученная информация о реализации новых актов будет использовать для корректировки хода реформы и помощи исполнителям на местах.
Остановимся на каждом этапе подробнее.
Запуск реформы регулирования (этап осознания)
Главный метод запуска реформы - это разворачивание на этапе осознания потребностей общественной дискуссии, демонстрирующей цену, которую люди платят за текущие институты и поддерживающее их законодательство. Недостатки существующей системы тщательно выявляются, и устанавливается существенность их влияния на жизнь людей. Если потребность в изменениях не осознана, то есть недостатки признаны несущественными, то реформа не сдвинется с места.
Если недостатки серьезны и люди осознают, что с ними жить дальше нельзя, то этап осознания потребностей заканчивается переходом к анализу альтернативных решений и формулированию критериев. Переход к отбору вариантов решений будет возможен только тогда, когда недовольство текущим положением достаточно, чтобы сподвигнуть общество на трату времени на содержательное разбирательство с предлагаемыми решениями проблем. То есть, если уже сейчас предложить различные варианты изменения регулирования то, скорее всего, эти способы решения вместе с требующей их проблемой будут проигнорированы. Зачем что-то делать, если ситуация стабильна и в принципе всех устраивает?
На этапе осознания потребностей, на котором на данный момент находится проект концепции законопроекта, необходимо провести несколько семинаров, круглых столов, конференций по проблемам регулирования с экспертами. Это позволит быстро выявить стороны, интересы которых затрагивает внедрение законопоекта и может помочь установить с ними активный контакт.
Необходимо, как можно быстрее от разговора с экспертами перейти к выявлению и формированию позиции групп, чьи интересы напрямую затрагивает законопроект. (Прежде всего, надо ориентироваться на группы, интересы которых в максимальной степени затрагивают недостатки существующего регулирования). Разъяснительную работу следует продолжать до тех пор, пока не будет осознана этими группами необходимость реформы.
На данном этапе необходима критика существующего положения: режима регулирования, текущих институтов, подлежащих реформированию.
Для этого можно, например, выпустить доклад о проблемах в сфере регулирования, как это практикуется в Европейском Союзе (имеется в виду «Зеленая книга»).
Выбор правильного варианта реформы (этап отбора вариантов)
Перейти к отбору вариантов реформы[18] можно только в случае осознания заинтересованными сторонами, Правительством и Государственной Думой необходимости проведения реформы.
Как гарантировать, что необходимый вариант реформы, будет выбран за основу и успешно пройдет процесс принятия Правительством и Думой?
Главный метод на этом этапе - работа с критериями общественного выбора. Необходимо, чтобы то, чем общество (заинтересованные лица) больше всего недовольно, точно соответствовало предложениям реформаторов. Иначе, если представители заинтересованных лиц сами начнут предпринимать какие-либо действия по удовлетворению данного недовольства, то эти действия меньше всего будут способствовать к реализации наиболее предпочтительного варианта реформы (появятся многочисленные альтернативные варианты законопроектов).
На этапе выбора вариантов не нужно развеивать конкретные сомнения в решении, которое предлагают реформаторы. К этому можно перейти только в тот момент, когда будет закончена общественная дискуссия по выбору варианта реформирования и будет принято решение о принятии за основу предпочтительных проектов законодательных актов. В частности, в ЕС этап разрешения сомнений соответствуют официальному закрытию обсуждения «Зеленой книги» с выражением благодарности всем принявшим участие.
Разрешение сомнений в правильности данного варианта реформы (этап разрешения сомнений).
Результатом окончания этапа выбора вариантов должно стать принятие Правительством РФ наиболее предпочтительного варианта реформы, который был предложенной данной группы реформаторов.
Далее начинается этап детального анализа заинтересованными лицами предложений данной группы реформаторов, причем основное внимание будет уделяться вопросам возможных рисков практической реализации данной реформы. Так, в ЕС данному этапу соответствует публикация «Белой книги», которая содержит официальную позицию Европейского Союза по будущей реформе. Всем желающим предлагается высказать свои опасения относительно последствий варианта, взятого за основу.
За реформу люди платят не только и не столько деньгами на ее осуществление, сколько изменениями финансовых потоков, перераспределением политической власти, неопределенностью будущих периодов, возможными повышениями цен, уменьшением доступности на те или иные товары и услуги, трудностями перестройки сознания и т. д. Разрешение сомнений - это как раз тот этап реформы, когда без тщательного учета всех возможных следствий и подробнейшего анализа рисков продвижение дальше невозможно.
Практическая реализация проекта реформы (этап внедрения-освоения)
Этап внедрения–освоения – это последний этап, когда задуманная реформа воплощается на практике (так называемый переходный период).
Проблема заключается в том, что несмотря на то, что в начале практической реализации закона многие заинтересованные лица столкнутся с серьезными трудностями внедрения нового законодательства (при отсутствии желаемых результатов - результаты реформ проявятся позже). В результате может сформироваться общественное мнение о необходимости отмены реформы. И реформа фактически может здесь закончиться.
Чтобы этого не произошло, необходимо:
Иметь ресурсы для продолжения реформирования после его окончания (т. е. включать этап внедрения-освоения во все планы и ресурсные сметы); Вводить в действие реформу не с ближайшей даты, а через некоторый период времени, достаточный для создания новой инфраструктуры; Предусмотреть мероприятия по обучению людей - граждан, чиновников, специалистов - всех возможных затронутых сферах; Создать необходимые инфраструктурные организации, наладить в них работу; Продолжить выпуск нормативных актов по ходу реформы; Поддерживать плотную коммуникацию с затрагиваемыми реформой людьми. Не уходить от ответов, разъяснений и т. д.; Распространять "лучшую практику" деятельности в нових условиях.Практические рекомендации по организации общественных обсуждений (консультаций)
Запуск дискуссии
Наилучший способ запуска общественной дискуссии – это размещение создаваемой концепции реформы на сайте ответственного государственного органа с возможностью обратной связи (отзывы на почту и по телефону, специально созданный форум). Следует также использовать почтовые и Интернет рассылки, выпускать печатный информационный бюллетень, готовить публикации для СМИ (это очень важно, поскольку в России доступ в Интернет не имеет достаточно иного людей).
Проведение формальных и неформальных консультаций
Общественные обсуждения могут проводиться как в форме неформальных консультаций со всеми заинтересованными сторонами, так и в форме формальных консультаций с институтами гражданского общества, а также с привлечением специальных институционализированных консультативных органов, состоящих из представителей различных экономических и социальных групп организованного гражданского общества, представителей властей и т. п.[19].
В российских условиях помимо проведения неформальных консультаций необходимо организовать обсуждение концепции законопроекта в рамках Общественной палаты.
Принципы проведения общественных обсуждений
При организации как формальных, так и неформальных обсуждений с различными заинтересованными сторонами имеет смысл придерживаться следующих важных принципов: участие, открытость и подотчетность, эффективность и последовательность (см. Рис. 2).
Рисунок 2. Принципы проведения общественных обсуждений
Участие предполагает создание всех необходимых условий с целью охвата наибольшего размера аудитории при проведении консультаций. Условно говоря, должны быть обеспечены условия, при которых каждый желающий может ознакомиться с концепцией и проектом реформы. Метод и масштабы проведенных консультаций должны быть пропорциональны воздействию обсуждаемых предложений и принимать во внимание конкретные ограничения, связанные с ним. Условно: несмотря на масштабность и значимость вопроса перехода к новому регулированию не следует устраивать повсеместное обсуждение, достаточно ограничиться федеральным уровнем и несколькими встречами в регионах.
Открытость и подотчетность означает, что процессы администрирования и выработки нового подхода к регулированию должны быть прозрачны. Отнюдь необязательно раскрывать всю информацию, как готовиться проект нового закона, достаточно указать, какие отделы агентства вовлечены в процесс подготовки, кто курирует, какие внешние эксперты привлечены. В случае необходимости, так же можно указать, каким образом с участниками данного проекта можно связаться.
Также, при проведении официальных консультаций необходимо, чтобы каждый участник указал, чьи интересы они представляют. То есть, заинтересованные стороны, если хотят, чтобы их позиция была официально учтена, должны быть готовы представить команде реформаторов (ответственному органу) и широкой общественности упомянутую выше информацию.
Эффективность означает, что политика должна быть эффективной и своевременной, давая необходимые результаты, то есть консультации должны начинаться как можно раньше, а заинтересованные стороны – привлекаться к выработке политики на той стадии, когда они еще могут повлиять на формулирование целей, методов их достижения, индикаторов их выполнения и, при необходимости, первоначального проекта политического документа. Таким образом, имеет смысл опубликовать (достаточно в электронном виде) первые, пусть и промежуточные, результаты по подготовке проекта концепции будущего закона.
Последовательность.
Разрабатывая стратегию общественных обсуждений по законопроекту, следует учитывать как общий контекст происходящих в России институциональных изменений (например, проводимую в настоящее время административную реформу), так и частные задачи, например, повышение общественной поддержки предполагаемых реформ в данном секторе экономики.
Процедура проведения общественных обсуждений не может быть закреплена раз и навсегда. Она должна зависеть от каждого отдельного законопроекта, его стадии проработки. Это также связано с тем, что самосознание российского общества, развитие и институтов гражданского общества находятся сейчас в процессе становления и постоянного изменения.
Консультации необходимо проводить, как минимум, на следующих трех стадиях законопроекта:
- Обоснование необходимости реформы; Оценка различных вариантов концепции и обсуждение законопроекта будущего закона Разрешение сомнений, касающихся конкретных вопросов реформы.
Обязательно следует придерживаться строгой последовательности при организации общественного обсуждения вопросов проекта. Переход от одной темы с первой стадии к теме второй стадии внесет в процесс сумятицу, не будет ясно, по каким вопросам достигнут компромисс, по каким нет. В конечном итоге, такие скачки приводят к негативному отношению к обсуждениям проекта всех участвующих сторон.
Имеет смыл дать возможность заинтересованным группам самим сформировать оптимальный вариант обсуждения, разработать собственные механизмы мониторинга процесса развития проекта. Не исключено, что предложенные схемы действительно будут всем более удобны.
Итак, при принятии решения о вынесения законопроекта на общественное обсуждение необходимо ответить на следующие вопросы:
- Cлужит ли выносимый на обсуждение законопроект общественному благу? Решает ли он задачи, поставленные перед Правительством РФ (и если да, то какие именно)? Существует ли потребность в обществе в принятии данного законопроекта, знают ли граждане о проблемах, существующих в данной сфере регулирования? Насколько информированы граждане о целях законопроекта, знакомы ли с содержанием его основополагающих норм? Какая форма проведения общественных обсуждений на данной стадии разработки законопроекта будет наиболее эффективной и результативной при минимальных временных и финансовых затратах? Какие результаты планируется достичь благодаря общественным обсуждениям? Что необходимо для того, чтобы получить запланированные результаты? Какие механизмы достижения поставленных задач (по достижению результатов)? Как обеспечить представительство всех заинтересованных сторон (органов государственной власти, производителей и потребителей товаров и услуг общеэкономического значения, а также организаций гражданского общества) в рамках общественных обсуждений? Каков оптимальный порядок организации надзора за соблюдением правил проведения общественных обсуждений? (Например, во избежание конфликта интересов необходимо требовать от привлекаемых к обсуждению законопроекта экспертов публичного заявления о принадлежности к группам специальных интересов).
Стадии проведения общественных обсуждений
Создание рабочей группы:
В целях эффективной организации проведения общественных обсуждений необходимо в рамках ответственного органа создать рабочую группу, состоящую как из служащих, так и из привлеченных на постоянной основе экспертов. Данная группа будет ответственна за своевременную организацию и модерирование общественных обсуждений.
Содержание консультационного процесса:
Все сообщения, посвященные консультациям, должны быть краткими и ясными и содержать всю необходимую информацию, позволяющую дать ответ. Поэтому информация в публичных и консультационных документах по проекту реформы должна включать:
- Описание контекста, предмета и задач обсуждения, включая описание конкретных вопросов, открытых для обсуждения или вопросов, имеющих особое значение для разработчиков нового закона; При необходимости, детали любых слушаний, встреч или конференций Контактные детали и сроки подачи; Объяснение процедур созданной рабочий группы внутри Агентства по работе с поступившими материалами; Какую реакцию можно ожидать и детали последующих стадий разработки проекта; Ссылки на связанные документы, если они не прилагаются.
Взаимодействие с целевыми группами:
Важно заранее на основе четких критериев определить, с кем необходимо провести консультации. При определении целевой группы (групп) для проведения обсуждения, рабочая группа должна убедиться в том, что соответствующие стороны, т. е., те, кого затрагивают данные меры, те, кто будет участвовать в их реализации или органы, уставные задачи которых подразумевают их интерес к данной сфере политики, имеют возможность высказать свое мнение. Определяя, с какими сторонами необходимо провести консультации, рабочая группа должна также учесть следующие элементы:
· необходимость, там, где это целесообразно, использования конкретного опыта, экспертных или технических знаний; необходимость в некоторых случаях учитывать неорганизованные интересы; учитывать список участников предыдущих консультаций (эффективное обсуждение предполагает незначительный размер собрания – не более 10-15 человек, поэтому постоянный состав участников не позволит учесть весь спектр мнений);
· потребность при необходимости поддерживать равновесие между представителями социальных и экономических органов, крупных и малых организаций или компаний. То есть рабочая группа должна убедиться, что состав участников семинаров, круглых столов правильно отражает интересы и проблематику регулирования данной сферы.
Публикация:
Не забывая других средств коммуникации (пресс-релизы, почтовые рассылки), материалы открытых общественных консультаций должны публиковаться в Интернете через единую ссылку для доступа. Также при рабочей группе может быть создан пункт общего доступа для консультаций, где заинтересованные стороны смогут найти информацию и соответствующую документацию.
Однако, учитывая невысокий уровень проникновения Интернета, проведение пресс-релиза, содержащего краткую информацию о проекте и ссылки на Интернет порталы, должно быть обязательным. Иначе многие в принципе могут просто не узнать, что ведется работа над созданием нового регулирования.
Ограничения по времени участия:
Достаточное время должно отводиться на планирование и ответы на приглашения и письменные документы, т. е. не менее 8 недель на получение ответов в процессе письменных общественных консультаций. Электронная переписка – не менее одной недели. Объявление о встрече делается за 15 рабочих дней. Основное правило состоит в том, чтобы дать участникам обсуждений достаточное время на подготовку и планирование своего выступления.
В срочных случаях или если заинтересованные стороны уже имели достаточные возможности, чтобы высказать свое мнение, этот период может быть сокращен. С другой стороны, консультационный период более восьми недель может потребоваться, чтобы, в том числе, провести внутреннее обсуждение, чтобы выступить с единым мнением по запланированным вопросам дискуссии[20].
Подтверждение и ответ:
Получение мнений сторон должно подтверждаться. Результаты открытой общественной дискуссии должны помещаться на сайте ответственного органа. В зависимости от количества полученных комментариев и имеющихся ресурсов, подтверждение может принимать форму индивидуальных ответов (по электронной почте или в виде подтверждения на специальном бланке) или коллективных ответов (по электронной почте или по единому адресу в Интернете, если по этому адресу в течение 15 рабочих дней помещены комментарии, это можно считать подтверждением получения).
Мнения, высказанные в ходе открытых общественных консультаций, публикуются в Интернете по одному адресу. Результаты других форм консультаций должны по мере возможности также становиться достоянием общественности по единому адресу в Интернете. Необходимые ответы должны быть даны приславшим свои мнения сторонам и широкой общественности. С этой целью пояснительные меморандумы и сообщения по итогам консультационного процесса должны включать в себя результаты этих консультаций и описание того, как они были проведены, и как их результаты были учтены в предложении. В дополнение к этому, результаты консультаций, проведенных в процессе оценки воздействия, отражаются в соответствующих отчетах[21].
Возможные проблемы и способы их предотвращения
При попытке достижения любой из задач общественных обсуждений могут возникнуть проблемы. Наиболее часто встречающиеся из них можно учитывать на этапе планирования дискуссий.
Задачи, решаемые в процессе общественных обсуждений | Проблемы | Возможные решения |
Уточнение фактической ситуации и получение технической помощи в разработке мер. | Необходимая экспертная поддержка общественных обсуждений отсутствует (в силу занятости экспертов, их нежелания по каким-то причинам участвовать в обсуждениях). Перегруженность параллельным участием в различных общественных консультациях. | Необходимо дать достаточно времени для подготовки заинтересованных сторон к общественному обсуждению законопроекта, в том числе для подготовки отзывов (в ЕС обычно на эти цели отпускается 8 недель). Следует направлять персонифицированные запросы (на имя каждого эксперта). Люди реагируют на такие запросы более охотно, чем на запросы, адресованные группе экспертов (например, приходящие по общей почтовой Интернет рассылке). По возможности, материалы для консультация следует делать краткими и не включать на новых этапах дискуссии вопросы, которые были обсуждены прежде. При выборе времени для различных этапов консультации стоит учитывать время проведения консультация по другим обсуждаемым политическим инициативам. |
Обеспечение легитимности достигнутого решения | Неверные ожидание относительно целей и охвата обсуждения. Некоторые важные заинтересованные группы оказались исключены из консультаций. Не удалось добиться согласия на предлагаемые меры со стороны всех заинтересованных сторон. | Требуется четко определить цель и охват обсуждения, описать управленческие, правовые и иные ограничения, также как и существующие возможности для принятия решений. Следует дать дополнительное время для проведения общественных обсуждений и привлечь к ним непредставленные ранее группы интересов. В дальнейшем необходимо стремиться к тому, чтобы в общественных обсуждениях по законопроекту мог принять участие каждый гражданин. Кроме того, комментарии различных сторон по законопроекту должны быть публичными. Для этого, например, можно создать специальный форум в Интернет (например, на сайте ФСТ) и публиковать там все полученные комментарии к законопроекту. Следует также использовать почтовые и Интернет рассылки, выпускать печатный информационный бюллетень, готовить публикации для СМИ (это очень важно, поскольку в России доступ в Интернет не имеет достаточно иного людей). Необходимо предоставить свидетельства того, что взгляды всех были внимательно рассмотрены и обосновать причины избранного решения. |
Выяснение позиции большинства | Полученные комментарии в рамках общественных обсуждений могут не в полной мере отражать общественное мнение по вопросу регулирования товаров и услуг общеэкономического значения из-за нежелания (отсутствия возможности) основной части населения, бизнеса писать комментарии к законопоекту. | Не стоит воспринимать общественные обсуждения по законопроекту в качестве точного инструмента по оценке общественного мнения. Если нужны точные данные, следует прибегать к проведению опросов общественного мнения. Надо стремиться сделать участие в общественных обсуждениях максимально простым и требующими минимальных временных затрат. Это будет способствовать привлечению к обсуждениям дополнительных участников, что в свою очередь положительным образом скажется на результатах общественных обсуждений. |
Идентификация оппозиции | Оппозиция не принимает участия в общественных обсуждениях | Следует попробовать понять причины нежелания оппозиции участвовать в общественных обсуждениях. Возможно оппозиция не знает задачи, на решение которых направлены общественные обсуждения законопроекта, и не воспринимает всерьез роль тех решений, которые принимаются в процессе общественных обсуждений. Попробуйте выразить свои идеи более понятно. Если оппозиция не верит в то, что положения, закрепленные в законопроекте, могут быть изменены в процессе формальных консультаций, проводите с ней неформальные консультации. Но при этом исключите нелигитимные способы оказания влияния на содержание законопроекта. |
Предотвращение коррупции и обвинений в коррупции разработчиков предлагаемых мер. | Некоторые законные права граждан могут быть нарушены в угоду представителям групп специальных интересов | Для соблюдения общественных интересов необходимо установить:
При обоснования решений по законопроекту, принимаемых в процессе общественных обсуждений и экспертных консультаций, важно иметь ответ на следующий вопрос: учитывают ли предлагаемые изменения в законодательство интересы всех заинтересованных сторон, текущую ситуацию и проводимую государством политику? |
Специально заметим, что речь идет о тех проблемах, которые связаны с риском для реализации целей обсуждения. Кроме перечисленных к такого рода рискам относится возможность неудачного завершение любого из четырех этапов:
- на первом этапе население может не увидеть в существующей ситуации проблему; на втором – принять невыгодные для реформаторов критерии решения проблемы и, соответственно, принять конкурирующий вариант несмотря на то, что ранее согласились с предложенной реформаторами постановкой проблемы; на третьем – могут остаться неснятые сомнения и тогда обсуждения вернется на второй этап для уточнения критериев отбора варианта и выбора нового базового варианта; на четвертом – в процессе реализации реформа может столкнуться с трудностями и реформаторы потеряют доверие, а реформа будет повернута вспять.
Гарантий против таких неудач нет – в противном случае преуспевал бы инициатор любых изменений вне зависимости от мастерства инициатора и содержания предлагаемых им реформ. Однако следование излагаемой в данном материале методологии позволит снизить остроту подобного рода рисков за счет учета особенностей различных стадий принятия решений о реформе и внимания своевременному переключения с одних задач обсуждения на другие.
Наряду с перечисленными рисками есть риск политической дискредитации реформаторов уже в самом начале обсуждения. Этот риск возникает в том случае, если обсуждение притворно в том смысле, что реформаторы уже имеют полностью готовое решение и не заинтересованы в мнении обсуждающих. В таких случаях обсуждения обычно превращается в обнародование предложений с последующей их защитой. Очевидно, если защита окажется неудачной, репутация реформатора пострадает, что не произошло бы в том случае, если бы предложения реформатора на основе понятной и прозрачной процедуры вытекали бы из хода обсуждения.
Заключение
При проведении реформ в стране с переходной экономикой и молодой демократией целесообразно:
- постараться восстановить связь «избиратель - налогоплательщик», стабилизирующую демократический режим через индивидуальные стимулы каждого игрока (избирателя, политика);
- обеспечить возможно более свободный вход на медиа-рынок новых игроков и возможно лучшие гарантии собственнику (включая гарантии от «автономии редакции»);
Поскольку сама демократия не является лекарством от всех проблем, но лишь повышает эффективность базовых институтов (В. Мау, К. Яновский, С. Жаворонков и др.) - не стоит возлагать на демократизацию как таковую особых надежд; реформаторы должны уделить особое внимание завоеванию и удержанию большинства.
Эффективность демократического механизма повышается со временем; чем раньше запущен демократический проект, тем скорее избиратель приобретет соответствующую квалификацию, тем скорее сложится «политический рынок» и обслуживающие его рынки (политического консультирования, PR и т. п.) как эффективные и отсеивающие недобросовестных участников.
При проведении реформ целесообразно найти и поощрять в дальнейшем группы интересов, сильно мотивированных в продвижении реформы, если, конечно, такая группа не создает сильных негативных внешних эффектов для проведения других реформ. Также необходимо определять группы интересов враждебные данной реформе и, при осуществлении реформы предусмотреть меры по подрыву стимулов к участию в такой группе.
Жесткий вариант реформ, с минимизацией компромиссов, как правило, способен подрывать стимулы к участию в антиреформистской группе или коалиции, нежели градуалистский, компромиссный вариант.
При проведении реформ целесообразно осуществлять для каждой из них проработанный вариант «продажи» рыночным агентам в частности, для сохранения выигрывающей про-реформистской коалиции.
Источники
Арон Леон "Демократия, «избыток рабочей силы» и политика переходной экономики". Доклад на конференции "Экономический рост: после коммунизма", Москва, 20022. "Социализм, капитализм, трансформация: очерки на рубеже эпох", М.: "Наука" / УРАО, 1999
3. «Дума. Повышение эффективности государственного регулирования Российской экономики с помощью опыта ЕС и отдельных государств-членов ЕС», Москва, Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. www. *****
4. «Современный экономический рост и стратегические перспективы социально-экономического развития России», М.: ИЭПП, 2003
Региональные элиты Северо-Запада России: политические и экономические ориентации. СПб., 2001.6. В. Мау, К. Яновский, С. Жаворонков и др. Импортированные институты в странах с переходной экономикой: эффективность и издержки - Научные труды. № 68 - М.: ИЭПП, 2003
Российские губернаторы: путинский призыв. //Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., 2002. Наполитан Дж., «Электоральная игра» «Даблдэй энд компании Инк.», Нью Йорк, 19729. "Логика коллективных действий" "Фонд экономической инициативы", М., 1995
10. Искусство управления государством. Стратегия для меняющегося мира. М.: Альпина паблишер, 2003.
11. и др., «Проблемы импорта институтов и переходные страны на примере реформирования судебной системы Российской Федерации: проблемы отбора страны-экспортера и оценки издержек введения»
12. Acemoglu D., Robinson J. A. “Economic Origins of Dictatorship and Democracy”, Cambridge University Press, 2006
13. Drazen Allan "Political economy in Macroeconomics" Princeton University Press, 2000
14. Javoronkov S., Yanovskiy K., Zatkovecky I. “Democratic institutions building under the fire”, Public Choice Annual Meeting, New Orleans, 2006
15. Keefer Philip “Democratization and clientelism: Why are young democracies badly governed?” Development Research Group The World Bank October 1, 2003 www. worldbank. org
16. Nalepa M., Kaminski M., “Judging Transitional Justice: A New Criterion For Evaluating Truth Revelation Procedures” Journal of Conflict Resolution 2006 50: 383-408
17. Nalepa M. Skeletons in the Closet: The Puzzling Transitions of Eastern Europe, Public Choice Annual Meeting, New Orleans, 2006
18. Nalepa M. “The Problem of Credible Commitments in Transitions to Democracy” (dissertation thesis)
Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine-Altherton, 1971. Niskanen William A. "Welfare and the Culture of Poverty" // Cato Journal, Vol. 16, No 1, 1998 Przeworski A., Alvarez M. E., Cheibub J. A. Limongi F. “Democracy and Development. Political institutions and Well-Being in the World, ” Cambridge University Press, 2000 Sharansky N, Dermer R. “The Case For Democracy: The Power of Freedom to Overcome Tyranny and Terror”, Public Affairs, 2004 Rubin Paul H. R. The Assault on the First Amendment: Public Choice and Political Correctness // The Cato Journal. Vol. 14. № 1. Spring/Summer 1994.24. Hoppe, Hans-Hermann. «The Case for Free Trade and Restricted Immigration», Journal of Libertarian Studies, 13:2 (Summer 1998): 221-233.
Метрики реформирования и межстрановые сопоставления
http://www. /opacity_index. htm - Opacity Index
http://www. globalcorruptionreport. org/ - Global Corruption Report
http://www. transparency. *****/CENTER/corr_measurement. asp - Индекс восприятия коррупции
http://www. cato. org/economicliberty/econ-freedom. html - Economic Freedom of the World (Cato Institute)
http://www. heritage. org/research/features/index/ - Index of Economic Freedom (Heritage Foundation)
http://www. unctad. org/Templates/Page. asp? intItemID=1465 - World Investment Report (UNCTAD)
http://www. weforum. org/site/homepublic. nsf/Content/Global+Competitiveness+Programme - Global Competitiveness Programme
http:///NASApp/cs/ContentServer? pagename=sp/Page/HomePg - S&P
http://www. / - Foreign Investment Advisory Service
http://www. / - Global Economic Indicators
http://www. /index. html - Eurasia Group
http://www. developmentgateway. org/countryprofile/intermediary - Development Gateway
http://www. /globhome. html - CUSHMAN & WAKEFIELD: Global Center for Real Estate
http://www. /dtt/section_node/0,1042,sid%253D11410,00.html - Deloitte Country Snapshots
http://www. /global/content. nsf/International/Home
http://rru. worldbank. org/DoingBusiness/
http://www. adb. org/ - Asian Development Bank
[1] Можно сказать также, что это нормы применяемые (реализуемые) с минимальными (близкими к нулевым) издержками.
[2] Так Библейские ценности, лежащие в основе институтов США, которые по не лишенному оснований замечанию феминисток если и не придуманы, то записаны в качестве законодательства «мертвыми белыми мужчинами англосаксами-протестантами» изменены быть не могут. Изменения в Конституции США не как формального юридического акта, а как совокупности норм в соответствии с данным выше определением в среднесрочном периоде проведены быть не могут, поскольку нуждаются в изменении «мягкой инфраструктуры», которая достаточно инерционна. Так большинство американцев несмотря на два поколения агрессивной «обезьяньей пропаганды», CNN, и на прочие бедствия по прежнему верят в Б…га, в частную собственность и свободное предпринимательство, не уверены в неоспоримости теории Дарвина, сомневаются в монополии того же CNN на истину, позволяя себе переключать каналы на Fox, считают что taxation и representation связаны нерушимо несмотря на то, что формально эта связь упразднена 24-й поправкой в 1964-м году и т. д.
[3] “Economist is somebody who sees something happened in practice and wonders if it will work in theory?”
[4] Российские губернаторы: путинский призыв. //Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., 2002. От вольных орд до ханской ставки // Pro et Contra. Лето 1998. Т.3.; отчасти, также см. Арон Леон "Демократия, 'избыток рабочей силы' и политика переходной экономики". Доклад на конференции "Экономический рост: после коммунизма", Москва, 2002 про спрос «избыточной рабочей силы» на определенного рода партии.
[5] Региональные элиты Северо-Запада России: политические и экономические ориентации /Под ред. . СПб., 2001.
[6] Смотри http://www. imf. org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/index. htm
[7] http://www. imf. org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/Naim. HTM#Table1
[8] То есть государство, способное выполнять свою основную функцию как института: обеспечивать безопасность граждан - налогоплательщиков, нанимающих государственных служащих для решения, прежде всего, этой задачи. В экономической терминологии – государство должно возобновить поставку гражданам «чисто общественных благ» (public goods) - оборона, безопасность и правовой порядок по разумной цене (при умеренных налогах и сбалансированном бюджете.
[9] При 40% белого населения и равномерном распределении их голосов при 10% голосовании за республиканцев черного населения поддержка республиканской партии колебалась бы вокруг 25%, в реальности она резко ниже – на последних четырех выборах за эту партию голосовало заведомо менее четверти даже белых жителей столицы – преимущественно федеральных государственных служащих.
[10] Проблема популизма и эскалации политического-делового цикла, в любом случае остается нерешенной при обязательном посещении выбором. Скорей наоборот, эти проблемы ещё более усугубляется, т. к. приходят избиратели, которые совсем не ценят своего права выбора и которые остались бы дома, если бы не система принуждения.
[11] Концепция одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. .
[12] The European White Book on Governance, p. 10, http://europa. eu. int/eur-lex/en/com/cnc/2001/com2001_0428en01.pdf
[13] Citizens as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-making. Drafted by Marc Gramberger. OECD, 2001. http://www1.oecd. org/publications/e-book/4201141E. PDF
[14] Под прозрачностью органов власти подразумевается, что информация о деятельности органов власти должна быть доступна всем заинтересованным сторонам.
[15] См. Дума. Повышение эффективности государственного регулирования Российской экономики с помощью опыта ЕС и отдельных государств-членов ЕС. Москва, Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. www. *****
[16]Green Paper on services of general mision of the European Communities. Brussels, 2003. http://europa. eu. int/eurlex/lex/LexUriServ/ LexUriServ. do? uri= COM:2003: 0270:FIN:EN:PDF
[17]White Paper on services of general munication from the Commision to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the mision of the European Communities. Brussels, 2004. http://europa. eu. int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ. do? uri=COM:2004:0374:FIN:EN:PDF
[18] Суть этого этапа заключается в формулировании общественного консенсуса по поводу того, какая из концепций реформ должна быть реализована. При этом, подготовка большого количества концепций реформирования самой командой реформаторов бессмысленно. Как только станет очевидна необходимость изменения государственного регулирования, то сразу появиться множество различных вариантов реформы со стороны других ведомств и организаций.
[19] В Европейском Союзе применяются обе схемы общественных консультаций. Специальными консультативными органами ЕС являются Экономический и социальный комитет и Комитет по делам регионов. В соответствии с договоренностями, достигнутыми в 2001 году, в ближайшем будущем этим комитетам будет поручено организовывать общественные консультации от имени Европейской Комиссии. (См. Дума. Повышение эффективности государственного регулирования Российской экономики с помощью опыта ЕС и отдельных государств-членов ЕС. Москва, Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. www. *****).
[20] См. Дума. Повышение эффективности государственного регулирования Российской экономики с помощью опыта ЕС и отдельных государств-членов ЕС. Москва, Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. www. *****
[21] См. Дума. Повышение эффективности государственного регулирования Российской экономики с помощью опыта ЕС и отдельных государств-членов ЕС. Москва, Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. www. *****
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
