Технология проведения реформ для страны с переходной экономикой и молодой демократией (стр. 1 )

Институт экономики переходного периода

Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ , www. *****

Технология проведения реформ для страны с переходной экономикой и молодой демократией

Авторский коллектив:

К. Яновский – руководитель проекта

В. Новиков

С. Жаворонков

Москва

2006 г.

Введение. 3

Состояние проблемы.. 5

Технология строительства базовых институтов. 10

Зафиксировать окно возможностей открытым.. 10

Требования к реформе вооруженных сил. 16

Требования к реформе правоохранительных органов. 17

Требования к реформе судебной системы.. 18

Как защитить налогоплательщика от избирателя. 19

Медиа-рынок: как частная собственность сама защищает свободу. 25

Недостатки существующего регулирования. 27

Возможные решения. 29

Предлагаемые изменения. 31

Присоединение к международным союзам и многосторонним договорам: сильное средство реформирования. 32

Многосторонняя свободная торговля. 35

Односторонняя свободная торговля. 37

Внутригосударственное экономическое регулирование. 42

Правовой статус международных договоров в России. 43

Общественные обсуждения как инструмент проведения реформ.. 45

1. Проведение общественных обсуждений законопроектов и административная реформа. 45

2. Проведение общественных обсуждений. 48

2.1. Задачи общественных обсуждений. 48

2.2. Практика общественных обсуждений в России и Европейском Союзе на примере регулирования услуг общего экономического значения. 53

2.3. Предложения по выбору оптимального формата для подготовки общественного мнения к изменению действующей системы государственного регулирования. 54

Заключение. 69

Источники. 70

Введение

Под технологией реформ можно понимать достаточно широкий спектр рекомендаций – от вполне глобальных общегосударственного и едва ли не международного масштаба до локальных, связанных с местным самоуправлением. От базовых, фундаментальных институтов (Конституции, как некоего глубоко укорененного и разделяемого подавляющим большинством агентов[1] набора ценностей и норм, как формальных так и неписанных, изменяемых с максимальными издержками или неизменяемыми вовсе[2] – по времени требующими несколько поколений как минимум) до законодательства вполне узкого «отраслевого» применения.

В связи с этим данная работа раскладывается на два направления. Одно посвящено анализу базовых институтов, «Конституций», обуславливающих уровень гарантий основных личных прав и частной собственности, а также – для демократических стран - первых выборных циклов, по сути создающих формализованные или нет «Учредительные собрания». Соответственно здесь же рассматриваются детерминанты успехов и неудач коалиций в поддержку так и против реформ.

Другое – анализирует факторы (иногда вполне универсальные, иногда - специфические), определяющие издержки проведения реформ и соответственно вероятность их успеха по конкретным секторам экономики (инфраструктура, промышленность, сельское хозяйство, торговля и т. п.) или сферам правового регулирования (корпоративное право, «антимонопольное» законодательство, законодательство о приватизации и т. д.).

Естественно, такое разделение приведет к тому, что ряд проблем окажется затронут как минимум дважды – как общий политико-правовой фактор и как специфическая отрасль (к примеру, вопросы регулирования медиа-рынка и частотного спектра, связанного с гарантиями свободы слова, развития рекламы, современных коммуникаций и т. д.).

Следует специально отметить, что авторы на полном серьезе принимают шутливое определение Р. Рейгана[3] как определение настоящего ученого экономиста. Поэтому мы не предлагаем никаких оригинальных решений для пополнения списка пунктов научной новизны этой работы.

Состояние проблемы

В серии своих работ посвященных политическому переходу от коммунизма к демократии в Восточной (M. Nalepa, 2005, Nalepa, 2006; Nalepa, Kaminski, 2006) описывает процедуры и торги за «круглыми столами» между властью и оппозицией и, затем, весьма подробно механизмы люстраций (или отказа от таковых) заложенные в законодательства восточноевропейских стран, а также анализирует правоприменительные практики таких законов.

Работы содержат обширный позитивный материал, как для экономического, так и для правового анализа. В аналитической части автор интерпретирует выбор автократа «уступить власть» «продолжить репрессии» и демократа в случае получения власти «выполнить соглашение» или «ввести люстрации» (причем последний интерпретируется как моральный, значимый для репутации, то есть ввел люстрации – пожертвовал репутацией), как представляется, без учета ряда важных факторов.

Во-первых, как признала сама М. Налепа в ходе дискуссии на презентации ее доклада (M. Nalepa, 2006) на конференции по теории общественного выбора в Новом Орлеане, она недостаточно учла высокую способность значительной части коммунистической элиты к адаптации. Соответственно, ожидания выигрышей старой элиты даже в случае введения механизма люстраций (ни в одной стране не предусматривавшего конфискации имущества или запрета заниматься бизнесом) были ею недооценены. С другой стороны, способность остаться у власти без поддержки из Москвы даже в случае продолжения репрессий, как показал пример Н. Чаушеску могла оказаться весьма ограниченной. Альтернатива Чаушеску заведомо хуже даже непродолжительного тюремного заключения для немногочисленных восточногерманских и чешских лидеров, а также офицеров репрессивных органов СССР в Прибалтике.

Рассуждение о моральной дилемме и риска о репутации также не представляются достаточно обоснованными. Во всех случаях переговоров такого рода силовые рычаги оставались в руках действующей власти. Не существует ни одной цивилизованной правовой системы, ни одного распространенного этического (религиозного) учения, которое не отвергало бы законность и моральность насильно навязанного договора.

В любом случае положение бывших коммунистов в странах, в которых власть, не дожидаясь полной эрозии поддержки, начинала переговоры за круглым столом (это, прежде всего, Польша, Венгрия и Болгария) несравнимо лучше чем в тех странах, где они оставляли разваливающуюся власть или начинали переговоры слишком поздно (Восточная Германия, Чехия, Словакия, Прибалтика, не говоря уже о Румынии).

Оценка неквалифицированным, зависимым и ищущим зависимости избирателем продолжительности «игры в выборы» зависит, естественно от числа повторов игры. К такому же выводу приходит Кифер (Keefer, 2003), показывая, что продолжительность периода демократического развития является главной предпосылкой повышения качества управления и стабилизации демократического режима. Вывод, на первый взгляд очевидный и почти банальный, однако все еще актуальный для многих стран.

В рамках когнитивной психологии сформировалась идея, что, поскольку выбор модели политического поведения опосредуется взглядами и ценностями человека, необходимо прежде всего изучать политическое мышление.[4] В частности, в рамках этого похода была предложена модель голосования как принятия решения или "потребительская модель". Политический выбор совершается по аналогии с покупкой в магазине. Избиратель, отдающий свой голос, ищет максимального соответствия между набором установок и партийными программами[5]. Эта теория в общих чертах сходна с точкой зрения представителей социологического рационально-инструментального подхода на объяснение политического поведения.

Основные мотивации российского избирателя в принципе достаточно схожи с мотивациями избирателя в старых демократиях (см., к примеру, Дж. Наполитан, 1972). Более того, готовность тратить ресурсы на сбор информации и составление собственного мнения о политиках в старых демократиях ничуть не выше, чем в России.

Отличие заключается, прежде всего, в горизонте принимаемых решений и сроке ожидания результата от сделанного выбора, а также в отсутствии должного опыта который подсказал бы, что быстрых решений сложных проблем не бывает и лучшее, что может сделать средний политик – не навредить. И горизонт решений и отсутствие опыта обусловлены тем неисправимым даже в среднесрочной перспективе обстоятельством, что демократии в Восточной Европе молоды и избиратели нуждаются в многочисленных «трансакциях» и взаимодействиях с политиками с тем, чтобы решения на избирательном участке оптимизировали их полезность, также, как решения у прилавка или у подъезда банка (инвестиционной компании) максимизируют полезность от потраченных денег (что было вовсе неочевидно в начале 90-х сразу после отпуска цен даже для случая прилавка, так как население еще не успело тогда накопить потребительский опыт).

Слабое влияние качеств кандидата и его политической принадлежности на шансы на выборах, а значит - слабое пока влияние выборов, как механизма позитивного отбора, легко объясняется «потребительской неопытностью» населения. Число сделок на обычном товарном рынке позволяет потребителю приобрести необходимые навыки за год – два. Очевидно, что «трансакций», позволяющих избирателю оценить эффективность или провальность собственного решения в политике много меньше. Поэтому в развитых странах голосование по семейной традиции – вполне распространенная и рациональная практика. Опыт, удерживающий от голосования на выборах мэра за симпатичного уголовника или даже просто за хорошего человека, не умеющего сбалансировать городской бюджет, накапливается в течение поколений. И перерыв в традиции выборов только отдаляет «созревание» электората, а не заменяет его.

Чем скорее российский избиратель наберет свои «сто лет», тем раньше начнут сказываться экономические преимущества демократических механизмов для обеспечения квалифицированного спроса на лидеров и прозрачности в расходовании общественных средств.

В отличие от большинства исследователей, мы не считаем, что демократизация сама по себе способна решать политические и экономические проблемы (см., Yanovskiy, Zhavoronkov, Zatkovecky, 2006). Поэтому то внимание, которое уделяют, в частности, Асем–оглу и Робинсон истории расширения избирательных прав до всеобщего избирательного права кажется нам не вполне оправданным. Однако и эти авторы признают, что решающий шаг в обеспечении должных правовых и политических гарантий экономического роста в Великобритании был сделан не в 1866-м, не в 1918-м и уж точно не в 1928-м (всеобщее ничем не обусловленное избирательное право для женщин) а в 1688-м году («Славная революция») с высадкой Оранского и его армии.

Нейтральность демократии как таковой к темпам экономического роста, играющим немалую роль в возможности консолидации политического режима, показал в своей известной работе Пжеворский (Przeworski et al, 2000).

Понятие реформ «первого и второго этапов»
Начиная со статьи Мозеса Наима (Moises Naim) "Latin America: The Second Stage of Reform" многие исследователи стали делить реформы на два этапа. В частности, этой теме
(второго этапа ) была посвящена специальная конференция МВФ[6].

Приблизительно различие между этапами реформ можно описать как реформы, которые не нуждаются в политических институтах, и те, которые в них нуждаются.
Приоритеты I : сокращения инфляции, восстановление роста
Приоритеты II : улучшение социальных условий, увеличение международной конкурентоспособности, поддержание макроэкономической стабильности
Стратегия реформ I : изменение макроэкономической политики, сокращение размеров и размаха деятельности государства, избавление от протекционизма и этатизма
Стратегия реформ II: создание и восстановление институтов, повышение конкурентоспособности частного сектора, реформа общественного сектора (образование, медицина и т. д.), создание "экономических институтов капитализма", встраивание в мировую экономику.

Типичные инструменты I : сокращение госрасходов и налоговая реформа, либерализация цен и внешней торговли, дерегулирование частного сектора, приватизация нестратегических объектов
Типичные инструменты II: реформы рынка труда, реформа госслужбы, административная реформа, реформа судебной системы, повышение качества регулирования, улучшение сбора налогов, конверсия и реструктуризация отраслей, "сложная" приватизация, создание инструментов продвижения экспорта, реформа отношений между уровнями власти
Основные игроки I : президент, "экономический блок" правительства, ЦБ, международные финансовые организации, частные финансовые группы и иностранные инвесторы
Основные игроки II: президент и правительство, парламент, бюрократия, судебная система, профсоюзы, партии, медиа, региональные и местные власти, частный сектор
Общественный эффект от реформ I : немедленный, видимый
Общественный эффект от реформ II: средне - и долгосрочный, маловидимый

Административная сложность реформы I : умеренная или маленькая

Административная сложность реформы II: очень высокая

Природа политических сложностей I : временные трудности, широко распределяемые между населением

Природа политических сложностей II: перманентная ликвидация специальных привилегий групп особых интересов

Основной вызов перед правительством I : макроэкономический менеджмент под контролем технократической элиты

Основной вызов перед правительством II: институциональное развитие, зависящее от чиновничества среднего звена[7].

Как провести либеральные реформы второго этапа
Этика реформирования

- Конструктивизм и эволюционизм. Вопрос в том, насколько оправдано строительство общественной жизни на основе рациональных концепций.
- Вопрос инвариантности относительно направления. Все ли "секреты" реформирования "влево" допустимо применять для реформирования "вправо". Каковы запрещенные приемы.

Реформы и культура

- Какие этические ценности соответствуют культуре правового типа?
- Как обеспечить сосуществования в государстве представителей разных культур, в том числе, неправовых?
- Возможно ли превращение субкультуры в культуру без революции? При каких условиях?
- Где в реформах проходит граница между деонтологическим (теми ценностями, которые должно реализовывать в независимости от исторических обстоятельств) и вопросами удобства человеческого общежития?

- Как и в чем должна проявляться индивидуальность страны при проведении реформ, если вообще она должна проявляться?

Онтология реформирования

Особенности технологии реформ первой и второй волны.
- Особенности технологии реформ в организациях (реформы бюрократии) и общественных реформ (реформы в не-организациях).
- "Экономика" реформирования. Метафоры "реформа как продажа", "реформа как общественный консалтинг" (особенности консалтинга с "квазизаказчиком", "реформа как инновация" (пример с созданием за свой счет квартала с электрическими фонарями; сравнение с одно - и двунаправленными сетями - условно, разница между телефоном и радио).
- Соотношение предпринимательства и менеджмента в реформах. Что можно алгоритмизировать, а что нельзя. Соотношение между политиками и технократами.
- Время начала реформы. Соотношение с политическими циклами.
- Скорость реформы и последовательность. Преимущества "большого скачка" и "градуализма". Преимущества подачи реформ в одном "пакете" и поочередной их реализации.
- Компенсационные механизмы в реформировании.
- Механизмы положительной обратной связи в реформировании.
- Личность реформаторов и их общественная репутация. С реформами в исполнении А народ может не согласиться, а с ними же в исполнении Б - согласиться.
- Конституционные и политические предпосылки. Что лучше для реформ: преобладание президента или парламента, центарализации или децентрализации, пропорционального или мажоритарного представительства.

Технология строительства базовых институтов

Зафиксировать окно возможностей открытым

Неудачи многих попыток преобразования в странах с переходной экономикой и в некоторых странах «закрытой демократии» («полуторапартийной» демократии) по строительству нормального дееспособного государства[8] имеют среди прочих относительно простое политико-экономическое объяснение. Попытки частичных и ограниченных реформ легко блокируются теми, кто контролирует судебную систему, правоохранительные органы и медиа – рынок. Даже уникальный лидер с выдающимися волевыми качествами не способен продлить свой мандат, регулярно терпя неудачи и испытывая давление судебной системы и полиции. Обычный лидер, преследующий вполне легальный интерес продлить свой мандат еще на 1-2 срока, вынужден будет искать компромиссы. Новый правый лидер и любой из его преемников должны быть избавлены от такого нелегитимного давления принятием специальных мер.

2. Представляется настоятельно необходимым принять эти меры в первые же недели после выборов:

- реформа судебной системы,

- реформа правоохранительных органов

- открытие медиа-рынка и обеспечение прав граждан выражать свое мнение, искать и получать информацию.

Если отложить решение этих задач хотя бы на несколько месяцев вся программа реформ может быть легко заблокирована или, как минимум, заторможена группами специальных интересов. Торможение может лишить новую власть должной устойчивости для успешного завершения реформ.

3. В первые же дни работы новой власти необходимо принять законодательство о порядке проведения реформы конституции (в оговоренном выше смысле). Законодательство должно блокировать возможности правоохранительных органов, спецслужб и судебной системы вмешиваться в политический процесс. В частности, право Верховного и любого иного суда рассматривать дела о конституционности законов в связи с предстоящими реформами и изменением законодательства о самой судебной системе. Это очевидная мера предотвращения соблазна при конфликте интересов судей. При этом возможна и даже желательна (для части избирателей) апелляция к религиозным ценностям (индивидуальной свободы и ответственности, защиты человеческой жизни, достоинства и частной собственности и т. д.).

4. Новая судебная система должна быть построена на апробированных принципах американской системы, обеспечивающей сбалансированную политизацию судов (вместо мифической и недостижимой полной деполитизации), индивидуальную ответственность и независимость судей, вместо корпоративной. Суды должны быть, равно как и другие ветви власти, ограничены в своих полномочиях основными законами (не только «Congress shall make no law…» но также и «Supreme Court shall not…» и «Government shall not…»).

5. Медиа рынок должен быть открыт во всех своих компонентах. Все противоречащие новому законодательству ограничения отменяются. Государству запрещается владеть медиа-ресурсами. Теле и радио каналы приватизируются (с продажей частотного спектра как под телекоммуникационные, так и под медийные проекты в полноценную собственность). Приватизация, как частный случай возможна в пользу некоммерческих организаций (аукцион открыт только для израильских амутот) – для обеспечения нужд культуры и образования, особенно в краткосрочном периоде (здесь возможно применение ваучерных механизмов финансирования таких проектов). Зафиксированная полоса для «свободного спектра» станет дополнительным источником конкуренции (издержки входа на рынок для новых проектов резко снижаются при наличии у потребителя computer – based радиоприемников нового поколения).

6. Реформа правоохранительных органов, очистка государственного аппарата от лиц, не просто виновных в тяжких правонарушениях, но и не способных работать в условиях компактного, демократически контролируемого сервисного государственного аппарата требует своего правового обеспечения. Апробированным решением является законодательство о люстрациях (вовсе не исключающее индивидуализации процедуры). Стандартные процедуры, распространяющиеся обычно только на высокопоставленных функционеров режима (его «партийно»-политического ядра и репрессивных органов) целесообразно расширить, хотя и в смягченной форме также на «хозяйственных руководителей» и журналистов для преодоления эффекта прозрачности появляющегося после победы реформаторов: до них о недостатках правящей верхушки говорить было запрещено и те, кто не желал себя расстраивать наслаждались покоем. С приходом к власти реформаторов свобода слова открывает невиданные ранее возможности для критики и клеветы на … реформаторов же.

Чтобы уравновесить этот поток, как показывает, в частности, польский и германский опыт, механизм люстраций бывает весьма эффективным с тем, чтобы сдерживать натиск пост-тоталитарных сил.

Приведенные выше требования подобраны не исходя из решения задачи формулировки рекомендаций собственно по обеспечению поставки чисто общественных благ, но исходя из такого проведения реформ в этих сферах, которое либо создает положительные внешние эффекты, повышающие рейтинг властей и облегчающие реформирование в других сферах, либо предотвращающие негативные внешние эффекты того же рода.

Группы интересов: кто выигрывает и кто проигрывает от реформ

Опыт постсоциалистического развития, равно как и опыт социалистических экспериментов в развитых капиталистических странах показывает, что твердое и стабильное ядро антиреформаторских сил составляют бывшие функционеры режима, особенно его репрессивного аппарата.

Однако следует подчеркнуть, что на базе осколков старой государственной и «хозяйственной» элиты в случае, если не положить конституционный и всевозможные организационные барьеры любой успех по введению регулирование умножает число сторонников группы интересов и число попыток создать новые успешные группы. Так, например в качестве альтернативы антимонопольным органам могла бы быть создана служба, имеющая монопольное право выдавать разрешения госорганам на проведение проверок и поощряемая обратно пропорционально числу выданных разрешений; также полезна рекомендованное нами ранее использование процедур оценки результатов законопроекта с точки зрения издержек бизнеса, потребителей и доходов / расходов бюджета по возможно более сложной процедуре с необходимостью заполнять сложные формы и проводить легко уязвимые для критики расчеты.

Естественными врагами реформаторов, обычно оказываются профсоюзы, контролировавшиеся старой властью, а также, что весьма опасно с точки зрения долгосрочных электоральных перспектив, преподаватели государственных и муниципальных учебных заведений. Без их приватизации (в основном некоммерческой, но также и коммерческой) устранить риск их быстрой политизации представляется невозможным.

Также естественными врагами реформ является большинство государственных служащих (также «бюджетников», естественно).

Характерно, что даже в США подавляющее большинство федеральных служащих – избиратели Демократической партии (см. рис. 1.). Причем это стало результатом реформы, направленной формально на деполитизацию государственной службы, когда число должностей, замещаемых политическими назначенцами было сведено к минимуму. В результате через полвека реформ даже их бенефициарии признавали очевидную и массовую политическую коррумпированность госслужащих, дружно и активно вмешивающихся в политику. Что привело к новой реформе, формально ограничившей право федерального служащего заниматься политикой. Попытка, впрочем, оказалась вполне безуспешной.

Представляется, что единственным эффективным «лекарством» может быть только отделение гражданства от права голоса и увязывание права голоса с уплатой налогов и способом получения доходов (нетто – бюджетополучатель не должен иметь права голоса пока не станет нетто-плательщиком налогов).

Рисунок 1. Голосования на выборах президента США в федеральном округе Колумбия[9]

При проведении реформ необходимо также выбирать и поддерживать группы интересов с наиболее мощной про-реформистской мотивацией. В их числе могут и должны быть группы, самоорганизующиеся в ходе разработки и принятия нового законодательства с целью защиты своих интересов с его помощью.

Ядром прореформистской коалиции могли бы стать следующие группы:

- активисты третьего сектора (некоммерческих организаций) заинтересованные в снижении налогов, приватизации ряда функций государства, в защите интересов своих членов и т. п.;

- интеллектуалы, предприниматели, заинтересованные в либерализации рынков, в т. ч. рынков образования, научных исследований и медиа-рынка и т. п.;

- конфессиональные лидеры (религий этического монотеизма) и актив религиозных организаций;

- адвокаты, защищающие права лиц, на восстановление которых направлен новые законопроекты (предпринимателей, оппозиционных политиков и т. п.); каковых целесообразно привлекать к разработке нового законодательства в том числе для повышения их капитализации в случае его принятия и, соответственно, создания небольшой но очень серьезно мотивированной группы интересов.

Проведение реформ по жесткому сценарию целесообразно исходя из следующего соображения.

Рациональный избиратель зачастую склонен выбирать только из тех опций, которые ему кажутся реальными. Поэтому предпочтение варианта A варианту B может означать как реальную оценку полезностей обоих вариантов, так и оценку с учетом вероятности. Тогда предпочтенный вариант A может оказаться наилучшим из кажущихся доступными, а вариант B нереализуемым идеалом.

Так в Эстонии и Латвии в м годах требование лишения мигрантов из СССР прав голоса была совершенно маргинальным и весьма умеренные «Народные фронты» пользовались едва ли не монополией на поддержку избирателей – латышей и эстонцев. В следствие чего выставлялись официальными коммунистическими медиа из Москвы в качестве образчика крайнего национализма и сепаратизма. Но, как оказалось, его маргинальность была обусловлена исключительно кажущейся нереализуемостью. После августа 1991-го именно эта позиция быстро стала господствующей и к власти в обеих странах пришли существенно более правые партии, разделяющие именно такую позицию.

То, что проблема была действительно значимой и позиция по ней не воспринималась в качестве нагрузки к популярным мерам в экономике представляется очевидным при сравнении электоральной истории Латвии, Эстонии и Литвы. В первых двух правые партии явно доминировали в течении всего периода после восстановления независимости. В Литве же, где проблема гражданства, мигрантов и связанные с нею проблемы языка, образования и культуры не воспринималась как ключевые, правые поочередно бывали то у власти, то в оппозиции. Причем их поддержка падала также и среди литовцев, поскольку в периоды поражений они получали не чуть менее 50% голосов, а существенно менее 20.

«Националистический» пакет требований был, по выражению Гайдара «заморозкой», позволившее провести в Латвии, но, главным образом, в Эстонии (причем это было вопросом политической воли, а вовсе не окна возможностей) весьма жесткий вариант экономических реформ, включая ограничение поддержки сельского хозяйства и либерализацию соответствующего импорта. То есть провести непопулярные меры в пакете с крайне непопулярными. Лаара проиграла первые же выборы после реформ в разы сократив популярность, однако ее голоса ушли не к левым, а просто к другим правым партиям, что также хорошо согласуется с гипотезой о том, что основным позитивным моментом в программе правых для избирателя были именно анти-иммигрантские позиции.

Другим примером является Россия, в которой требования либеральных реформ вообще не звучали до 1990-го и почти не звучали до сентября 1991-го гг. Тем не менее, будучи проведены, освобождение цен и либерализация торговли завоевали прочную поддержку в обществе. Их результаты успешно использовали в своей агитации правые как в апреле 1993-го, так даже и в июне-июле 1996-го годов.

Требования к реформе вооруженных сил

При проведении реформы вооруженных сил страны с переходной экономикой должны учитывать демографические тенденции. Падение рождаемости обуславливает ориентацию на создание компактных профессиональных вооруженных сил.

Однако нельзя экстраполировать эти тенденции и рисковать ставкой только на профессиональную армию без резервистов. Необходимо осуществлять минимальную военную подготовку молодых людей и обучать владению огнестрельным оружием всех совершеннолетних граждан, включая женщин в рамках образовательных программ. Страны с переходной экономикой заведомо не в состоянии экспериментировать со сверхдорогим высокоточным вооружением и распространением тактики спецназа на все вооруженные силы. Также непосильными для их бюджетов являются эксперименты с равенством полов на военной службе. Кадровая политика на уровне закона должна запрещать службу в армии женщин по понятным моральным соображениям, особенно в боевых частях и подразделениях (где запреты или ограничения на участие женщин абсолютно необходимы). Но такой запрет кроме главной цели – поддержания общественной морали целесообразен и с точки зрения экономии на расходах, связанных с содержание военнослужащих в частях и подразделениях с участием женщин (Тэтчер, 2003). Такой запрет не вызовет в относительно свободных от засилья феминистической пропагандистской интоксикации переходных странах негативного эффекта среди избирательниц, зато повысит самооценку избирателей. Особенно эффективным он окажется в случае проведения разъяснительной кампании с акцентом на моральную сторону вопроса. Такая мера, помимо всего прочего может быть подана как национальная особенность реформы вооруженных сил.

Категорически неприемлемо использование армии для решения несвойственных ей задач, в особенности политических, сопряженных с насилием против граждан своей страны. Причем далеко не только по правовым и моральным соображениям. Изменение или размывание одной единственной и долгосрочной задачи вооруженных сил создает, как отмечалось ранее (Яновский, Жаворонков, Затковецкий и др., 2005) стимулы к оппортунистическому поведению у командиров и снижает боеспособность.

Военная юстиция должна ориентироваться на защиту правового порядка в своей стране и пресечение действий военнослужащих, чреватых распространением насилия и жестокости внутри страны. При этом военная юстиция не должна позволять осуществлять политически мотивированное преследование военных за решение задач по борьбе с террористами с тем, чтобы исключить риски для избежания которых военные (прежде всего, командование) предпочитали бы пассивное поведение решительным действиям и достижению победы над противником.

Требования к реформе правоохранительных органов

Реформа правоохранительных органов в странах с переходной экономикой должна быть нацелена, прежде всего, на решение проблемы коррупции. Коррумпированные полиция и спецслужбы в принципе не способны противостоять террору. Зато они могут значимо усугублять угрозы и риски, связанные с терроризмом.

Поскольку рекомендации должны строиться на возможно большем числе апробированных рецептов и содержать как можно меньше оригинальных авторских «изобретений», наиболее разумный путь – сослаться на готовый набор институтов в качестве основы для копирования. Таковыми могут быть институты США (после перехода на профессиональную армию) и Израиля (до мирного процесса). Разумеется публично целесообразно отрицать сам факт копирования институтов и используя эффект асимметрии информации утверждать, что сходство имеет лишь внешний характер а тот, кто этого не понимает – профан либо недобросовестный критик.

Переход на рекомендованную нами в других работах («», 2005) структуру с компактной армией и силами безопасности контролируемыми центральным правительством и делегированием полномочий по обеспечению безопасности, связанных, прежде всего с выполнением рутинных либо управляемых оптимально на местах задач (участковые инспектора и т. п.) вкупе с мероприятиями по улучшению работы по приему заявлений от граждан, установлению независимого общественного контроля над силами обеспечения правопорядка, прежде всего, на местном и региональном уровнях, будет способствовать повышению доверия к властям и снижению коррупции. Той же цели может служить введение выборов руководителей местных служб охраны правопорядка.

Целесообразно учесть опыт Республики Грузия и Украины при реформе структуры МВД, ответственной за безопасность на дорогах. Большая часть мелких правонарушений и конфликтов может разрешаться сторонами при помощи страховых механизмов. Ограниченное число наиболее опасных нарушений должны предотвращаться или пресекаться немногочисленными, но хорошо оснащенными (как транспортными средствами, так и связью и информационно) силами дорожной полиции.

Проведение такой реформы, как показала практика возможно в сжатые сроки и оно дает хорошо наблюдаемые избирателем позитивные результаты.

Совершено необходимым представляется повсеместного признания права законопослушных и психически здоровых граждан - налогоплательщиков на приобретение и ношение короткоствольного нарезного оружия. Цена разрешения (каковая наряду со справкой от психиатра должна стать основным условием его получения) и самого оружия отсеет наиболее безответственную часть населения. Остальные же как раз и являются ядром реформаторской коалиции и примут нововведение с энтузиазмом (большая часть избирателей) или, по крайней мере без раздражения (большая часть избирательниц).

Требования к реформе судебной системы

Основные требования к судебной системе для обеспечения прогресса реформ в целом:

1.  Реформы должны проводиться быстро. Как показывает опыт нашей страны и ряда иных постсоциалистических стран эффективность судейского корпуса, унаследованного от тоталитаризма и престиж судей быстро падают и этот процесс грозит подорвать доверие к власти в целом.

2.  Зависимость судей от исполнительной или законодательной властей недопустима: вместо повышения ответственности или лучшей координации это приводит, как очевидно из опыта неправовых государств к безответственности, к неприемлемо низкому уровню правового порядка. Зависимость судей от своей корпорации при условии обеспечения корпорации в целом высокого уровня независимости может оказаться в краткосрочном периоде относительно лучшим решением. Однако в долгосрочном периоде, как показывает опыт Италии и Израиля система политизируется и подвержена коррупции. К которой общество весьма чувствительно. Также общество вряд ли будет радо забастовкам судей и их прямому и очевидному вмешательству в политику, как в указанных странах.

3.  Защита собственности судом, включая недвижимое имущество, от обесценения в следствии въезда в квартал лиц, отторгаемых местным сообществом либо в следствие ущерба окружающей среде явится полезным инструментом для консолидации законопослушных граждан и поддержания их мотивации в защите институтов правового государства и правящей право-либеральной коалиции.

Независимость судей по американской модели неоднократно обосновывалась нами ранее (Мау, Яновский и др., 2003; Мау, Яновский, Савицкий и др., 2004).