к. т.н., доцент Вятского государственного университета
*****@***ru
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОТХОДАМИ В КОНТЕКСТЕ УЛУЧШЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА В РОССИИ
Образование отходов сопутствует любому виду деятельности. В России на каждый рубль валового внутреннего продукта образуется около 100 г отходов или 100 кг отходов на тысячу рублей[1].
Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались[2]. И собственник несёт полную ответственность за надлежащие обращение с отходами своей деятельности. Следовательно, и в ходе её осуществления и при планировании деятельности необходимо ответить вопрос: куда направить образовавшиеся отходы? Нерешённость данных вопросов ведёт к серьёзным проблемам. У всех на памяти «Неаполитанская история» с бытовыми отходами, приведшая к тому, что захламление территории вокруг Неаполя бытовыми отходами вызвало ограничения на ввоз сельскохозяйственной продукции из затронутых это бедой районов. В конце ноября 2012 г. в той же Италии была приостановлена деятельность крупного металлургического комплекса из-за нерешённости проблем с промышленными отходами.
Российское законодательство устанавливает, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к компетенции органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов[3]. Но по силам ли им реализация данных полномочий?
Вначале попробуем разобраться с тем, что такое «утилизация и переработка»? Определения этих понятий в ФЗ «Об отходах производства и потребления» отсутствуют. По смыслу утилизация – это использование. А вот переработка может самой разнообразной – это и сортировка, и подготовка к использованию, и собственно использование, и обезвреживание.
Исходя из здравого смысла, заниматься бытовыми отходами должны муниципальные образования. Но проблема в том, что они очень различны и по масштабам, и по финансовым ресурсам. И большинству муниципальных образований может быть по силам разве что организация сортировки отходов. При этом хотелось бы развеять один миф – об экономической эффективности переработки твёрдых бытовых отходов (ТБО). Потенциальная выгода от использования вторичных ресурсов, содержащихся в ТБО (бумага, стекло, металлы, пластмассы) невелика. Сортировка ТБО рентабельна, прежде всего, для бомжей, поскольку для них не установлены ни минимальный размер заработной платы, ни санитарные нормы. Если мы организуем легальную сортировку отходов, то покрыть издержки смогут только повышенные тарифы на удаление ТБО. Но и в случае сортировки основная масса ТБО должна будет отправиться на захоронение, т. е. быть подвергнута изоляция в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.[4] И тут мы обнаруживаем, что орган власти или управления, ответственный за захоронение бытовых и промышленных отходов, отсутствует.
Я полагаю, что подобная «невнимательность» законодателей отнюдь не случайна. Проблема захоронения отходов сложна и дорогостояща. Полигон ТБО для муниципального района с населением около 10 тыс. человек стоит не менее 10 млн. руб. У большинства муниципалитетов таких денег нет. Нельзя сказать, что ничего не делается. Эта проблема решается властями субъектов РФ, хотя с позиций ФЗ «Об отходах производства и потребления» они делают это абсолютно добровольно.
Ситуация с промышленными отходами значительно сложнее. Крупные действующие предприятия имеют собственные объекты для размещения отходов. А вот как быть вновь создаваемым. Ещё на стадии проектирования должна быть решена судьба всех образующихся отходов. И если не будет найден потенциальный «приёмщик» отходов, то проект (по крайне мере на законных основаниях) не пройдет государственную экспертизу.
Таким образом, отсутствие эффективной инфраструктуры по переработке и захоронению отходов является реальным барьером для роста реального сектора экономики.
Мы полагаем, что законодатели подошли к вопросу регулирования обращения с отходами несколько упрощённо, без учёта реальной специфики и объёмов образующихся отходов. Представляется, что в случае отходов применим подход, использованный в законе «О недрах», где из всей массы полезных ископаемых выделяются общераспространённые, а месторождения делятся на ряд категорий[5]. В соответствии с этой градацией определены органы государственной власти и управления, в компетенцию которых входит распоряжение теми или иными месторождениями.
В случае отходов также целесообразно распределить компетенцию между различными уровнями власти и управления.
Крупнотоннажные и специфические виды отходов должны находиться в сфере внимания федеральных властей. Должен быть организован доступ субъектов хозяйственной деятельности к информации о технологиях и об объектах переработки подобных отходов, а также о так называемых «техногенных месторождениях»[6].
Нужно отметить, что согласно действующему порядку[7] в России ведётся государственный кадастр отходов, который должен включать федеральный классификационный каталог отходов (ФККО), государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Из перечисленных информационных объектов реально доступен ФККО. Его проблемы будут рассмотрены отдельно. Государственный реестр размещения отходов в целом по России не сформирован, а к его ведению в отдельных субъектах федерации есть вопросы. И, наконец, банки данных об отходах и о технологиях отсутствуют вообще.
Вопрос, связанный с созданием банка данных о технологиях, непростой. Создание научно обоснованного банка данных - это не формальная задача, которую должны решать специалисты. Но специалисты, во-первых, не хотят бесплатно делиться своими ноу-хау. Во-вторых, если доверить составление такого банка какой-то одной организации, то мы наверняка столкнемся с лоббированием интересов ограниченного числа фирм.
На наш взгляд, наиболее реальным является создание двух баз данных:
- о лицензированных организациях, занимающихся переработкой отходов, с указанием видов перерабатываемых отходов и используемых для этого методов;
- об источниках информации, посвященных методам переработки отходов, сгруппированным как по видам отходов, так и по методам их переработки.
Наличие таких баз данных позволит потенциальным потребителям осуществить выбор контрагента для передачи своих отходов или провести анализ для выбора консультанта или разработчика необходимой ему технологии.
Но ключевая роль в управлении обращением с отходами принадлежит региональным властям[8]. К их компетенции целесообразно отнести:
- организацию систем по сбору отходов;
- создание системы объектов по захоронению отходов, включая производственные.
Передача полномочий по строительству крупных объектов, перерабатывающих бытовые отходы и отходы производства (мусороперерабатывающие заводы, крупные полигоны отходов) на уровень субъектов Федерации соответствует и их пожеланиям (как это отмечается в докладе Совета Федерации[9]). Но мы полагаем, что речь должна идти не о строительстве отдельных объектов, а об ответственности за функционирование системы по переработке и захоронению отходов.
Конечно, само функционирование систем по сбору отходов должно находиться в сфере частного предпринимательства, хотя для сбора отходов для населения вполне уместно и создание муниципальных предприятий. Но созданию системы должен предшествовать анализ ресурсной базы и определение тарифной политики. Осуществить эти этапы частным предпринимателям без помощи органов государственного управления будет достаточно сложно.
Созданию системы объектов по захоронению отходов, прежде всего бытовых, должен предшествовать анализ системы расселения и транспортной инфраструктуры. При этом возможно и нередко целесообразно создание межмуниципальных объектов или даже вывоз отходов в другой субъект РФ. Понятно, что возлагать подобную работу на муниципальные образования не логично.
В компетенции органов местного самоуправления должна остаться организация:
- сбора отходов у населения и субъектов малого предпринимательства;
- сортировки (раздельного сбора) бытовых и приравненных к ним отходов;
- вывоза твёрдых бытовых и аналогичных отходов с территории населённых пунктов.
Разумно предусмотреть передачу отдельных полномочий с уровня субъекта РФ на уровень муниципального образования в тех случаях, когда муниципалитет обладает для этого необходимыми ресурсами. Здесь имеются в виду города с населением от 100 тыс. человек и более.
Для функционирования и развития бизнеса особое значение имеет стабильность нормативно-правового регулирования. В этой связи вызывает тревогу решение МПР по пересмотру федерального классификационного каталога отходов[10]. Это неизбежно приведёт к необходимости переоформления паспортов на отходы I-IV классов опасности и, следовательно, парализует работу по тем направлениям, где наличие паспорта необходимо – получение лицензий на право обращения с отходами, транспортировка отходов.
Суть изменений состоит в замене действующего кода из 13 цифр на код из 11 цифр. При этом из кода исключаются две цифры, кодирующие опасные свойства отходов. Формально, данное изменение означает приведение кодировки отходов в соответствие с действующей редакцией ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Федеральный классификационный каталог отходов был утверждён МПР РФ в 2002 г. Действующая на тот момент редакция ФЗ «Об отходах производства и потребления»[11] включала определение понятия опасные отходы: «опасные отходы – это отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами». Но в 2008 г. это определение было исключено из закона, а взамен введена следующая формулировка[12]:
«Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:
I класс - чрезвычайно опасные отходы;
II класс - высокоопасные отходы;
III класс - умеренно опасные отходы;
IV класс - малоопасные отходы;
V класс - практически неопасные отходы».
При этом утверждённые МПР критерии[13] учитывают только одно опасное свойство – токсичность. Критерии не являются нормативно-правовым актом, поскольку не зарегистрированы Минюстом РФ. И это логично, поскольку не всегда полученные с их использованием оценки отражают реальную опасность отходов. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно вернуть в закон исходное определение опасных отходов, а классификацию отходов по критериям МПР оставить как частный случай.
Нужно отметить, что в настоящий момент существует две системы классификации отходов: одна – по критериям МПР и вторая – по правилам Роспотребнадзора (по степени воздействия на человека и окружающую среду[14]). Сопоставлению данных систем посвящена достаточно подробная статья[15] и мы не будем здесь останавливаться на частных моментах. Отметим лишь, что обе системы базируются на общих подходах. Поэтому целесообразным является создание унифицированной методики по определению классов опасности токсичных отходов и создание методики по классификации отходов, обладающих пожаро - и взрывоопасными свойствами. После этого можно будет провести долгожданную корректировку и дополнение ФККО, который не обновлялся с 2003 г. По этой причине многие предприятия не могут оформить паспорта на опасные отходы и испытывают связанные с этим сложности в своей работе.
Таким образом, существующая система управления обращением с отходами производства и потребления не обеспечивает субъектам хозяйственной деятельности возможность беспрепятственного удаления образующихся у них отходов, поскольку не содержит положений, направленных на создание необходимой для этого инфраструктуры. Реализация рассматриваемых в работе предложений позволит устранить сложившиеся барьеры и, тем самым, способствовать улучшению инвестиционного климата в России.
[1] Островский [Электронный ресурс]: учеб. пособие для бакалавров. - Киров: ВятГУ, 20с.
[2] ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.98 в ред. от 21.11.11, ст. 4.
[3] Там же, ст. 8.
[4] Там же, ст.1.
[5] Закон РФ «О недрах» № 000-1 от 21.02.92 в ред. от 06.12.11, ст. 10.1.
[6] Крупные объекты размещения отходов одного вида, содержащие полезные компоненты (например, шламохранилища, золоотвалы, отвалы горных пород).
[7] О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведении паспортизации опасных отходов. Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.2001.
[8] Островский аспекты комплексного социально-экономического планирования // Местные планы действий по охране окружающей среды и Орхусская конвенция. Доклады экспертов Всероссийского семинара. Москва, кампус “Кунцево”, 20-21 сентября 2002 г. - М.: Российский региональный экологический центр, 2002. - С. 67-78.
[9] Экологические аспекты устойчивого развития: аналитический доклад (к пятому Невскому международному экологическому форуму). – М.: Аналитическое управление аппарата Совета Федерации, 2012. – 108 с. - http://www. *****/Publications/Magazines/VestnikSF/2012/12_455/VSF_NEW_12_455.pdf.
[10] Порядок ведения государственного кадастра отходов. Утверждён приказом МПР России № 000 от 30.09.11.
[11] ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24.06.98, ст. 1.
[12] Федеральный закон от 01.01.2001 N 309-ФЗ.
[13] Приказ МПР России от 15.06.01, № 000, «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды».
[14] СП 2.1.7.1386-03. Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления.
[15] О классификации токсичных отходов // Экология и промышленность России
. 2009. – август. - С. 30-33.
