·  лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежне­го привычного местожительства и которые в результате событий, по­следовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;

·  лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, ока­зались жертвами нацистского преследования и были задержаны в од­ной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впо­следствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;

·  беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.

Различная трактовка понятия «беженец» в международных догово­рах и национальном законодательстве вызвала разные доктринальные подходы относительно наиболее приемлемого определения беженца, соответствующего современной мотивации вынужденной миграции.

Сторонники конвенционного подхода считают, что понятие беженца, данное в Конвенции 1951 г., является единственным универсальным определением, признанным на международном и национальном уров­нях[31].

Однако не все разделяют эту точку зрения. Другие юристы-международники утверждают, что конвенцион­ное определение имеет ряд недостатков и не отвечает современным тенденциям развития института прав беженцев. Они дают расширительное толкование определению «беженец» с учетом критериев, указанных в Африканской конвенции 1969 г. и Картахенской декларации 1984 г. Кроме того, к недостаткам конвенционного определения относят и то, что оно не включает как причину вынужденной миграции, так и негативную социальную политику государства.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Экспертами был выделен ряд причин вынужденной миграции, по­рождающих новые категории беженцев, статус которых не закреплен в универсальных международно-правовых нормах. К таким причинам были отнесены: грубейшие нарушения прав человека; вооруженные конфликты и непосредственные оккупации; последствия войн и внут­ренних беспорядков; экстремальные социально-экономические усло­вия; стихийные бедствия, голод, болезни; преследования[32].

Отсутствие единого понятия беженца и многообразие причин, веду­щих к вынужденной миграции, способствовали формированию в док­трине международного права различных классификационных крите­риев для объединения беженцев в отдельные группы.

Таким образом, если опираться на определение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. беженцем является «Лицо... которое в результате событий, происшедших до 1 ян­варя 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны сво­ей гражданской принадлежности и не может пользоваться за­щитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного граж­данства и находясь вне страны своего прежнего обычного ме­стожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».[33] Кроме того, беженцами считаются также лица, признаваемые таковыми конвенциями о беженцах 1926,1928,1933,1938, 1939 гг. (конвенция 1951 г. заменила их между теми же участниками), а также Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.

В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совер­шении:

·  преступления против мира, военного преступления или преступ­ления против человечности;

·  тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище;

·  деяний, противоречащих целям и принципам ООН.

Конвенция запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли.

Государства выдают беженцам удостоверения личности и обязу­ются облегчать натурализацию беженцев. Помимо этого, беженцы обязаны подчи­няться законодательству страны своего места нахождения. Государ­ства не должны применять дискриминационных мер к беженцам по признаку расы, религии или страны происхождения и обязуются предоставлять беженцам положение, которым вообще пользуются иностранцы (если только Конвенция не предоставляет более благо­приятного положения).

Беженцы, согласно Конвенции, имеют право на имущество, ав­торские и промышленные права, право на ассоциации, право на обращение в суд, право заниматься предпринимательством и рабо­тать по найму и другие права.

Особое внимание Конвенция уделяет социальному обеспечению и правительственной помощи беженцам. Государства не облагают беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собствен­ных граждан.

1.3. Проблема беженцев в современном мире

Пожалуй, главной проблемой беженцев, как бы странно и двусмысленно это не звучало, является их наличие. Существование такой категории населения, которая постоянно продолжает расти говорит об очень нестабильной обстановке в мире – как политической и экономической, так и культурной.

Лев Николаевич Гумилёв, историк, географ и мыслитель, со свойственным ему юмором сказал, что все народы когда-то откуда-то пришли. Всегда было переселение отдельных людей и целых народов. Процесс миграции, с большей или меньшей интенсивностью, никогда не прекращался. Всегда были переселенцы. В каком-то смысле были и беженцы. Ведь казачество – это тоже беглые люди. Исход евреев из Египта. Изгнание их из Западной Европы: в XIII в. из Англии, в XIV в. из Франции и Германии, в XV в. из Испании. В истории всё было. Но ХХ в. принес новые масштабы, новые причины, новые проблемы. Процесс глобализации проявился и в этой области. Рост населения, совершенствование транспорта и оружия – создали предпосылки для увеличения потока беженцев. В итоге к концу ХХ века их число оценивается более чем в 20 млн. человек. Процесс затронул десятки стран. Это уже глобальная проблема. Создан специальный комитет ООН по делам беженцев. На глазах возникает отрасль международного права по решению проблем беженцев. Возникла масса благотворительных фондов и организаций помощи беженцам.

Бороться, как известно, нужно всегда с причинами, а не со следствиями. В чем же состоят эти причины, ведущие к широкомасштабному бегству людей с родной земли? Сказать, что природные катастрофы, военные, религиозные и этнические конфликты, политические и экономические кризисы есть причина феномена беженцев – значит, почти ничего не сказать. Идёт глобальная перестройка теперь уже единого человечества. И если мы будем сохранять ныне существующие тенденции развития, то это скорее всего приведет к катастрофе. Именно по этой причине мировое сообщество стало уделять все больше внимания данной проблеме и улучшать средства помощи и защиты беженцев, обновлять и модернизировать имеющиеся законы и конвенции.

Проблемы в сфере защиты прав беженцев

Во многих отношениях нынешняя ситуация, в которой приходится защищать беженцев, намного менее благоприятна, чем когда-либо в истории УВКБ ООН. Существует рядом факторов, которые мешают эффективности международной защите данной категории лиц.

Среди них можно выделить следующие:

·  политическое манипулирование проблемами беженцев в странах убежища, часто усугубляемое их враждебным освещением в средствах массовой информации, что приводит к росту ксенофобии, расистских настроений и даже насилия в отношении лиц, ищущих убежища, и беженцев;

·  заявления о том, что из-за изменения характера ситуаций, связанных с беженцами, Конвенция 1951 года устарела и, следовательно, устарели сами основы международного права, касающегося беженцев (что по сути является правдой);

·  озабоченность промышленно развитых стран по поводу расходов, связанных с приемом беженцев, и злоупотреблений их системами предоставления убежища, что приводит к принятию все более ограничительных национальных законов и практики, спорных с точки зрения международных норм, включая обязательства этих стран по Конвенции 1951 года;

·  опасения некоторых стран относительно того, что международная защита может стать прикрытием для лиц, занимающихся террористической деятельностью;

·  то обстоятельство, что беженцы, спасающиеся от преследований, все чаще перемещаются вместе с согражданами, покинувшими родину по иным причинам (так называемые «смешанные потоки»), что рождает опасения по поводу злоупотребления международным режимом защиты;

·  опасности, с которыми сталкиваются люди, ищущие безопасности за границей и вынужденные прибегать к услугам контрабандистов и торговцев людьми, а также их зачастую плохой прием в странах, где они ищут убежища;

·  затяжные ситуации, связанные с беженцами, когда беженцы много лет находятся в подвешенном состоянии, в нестабильных условиях и не могут добиться никакого долговременного решения;

·  череда перемещений, связанная с тем, что беженцев возвращают в страну, еще не достигшую достаточной стабильности.

Также те, кто предоставляет беженцам международную защиту, сталкиваются с серьезными проблемами, в частности когда пытаются:

·  добиться того, чтобы попытки скоординировать и согласовать политику и меры в области предоставления убежища в регионе соответствовали обязательствам стран по международному праву, касающемуся беженцев;

·  защитить беженцев в небезопасных условиях, в частности путем сохранения гражданского и гуманитарного характера убежища, особенно в лагерях для беженцев;

·  реагировать на массовые перемещения беженцев, в частности потому, что убежище часто предоставляют страны с развивающейся экономикой;

·  углубить международное сотрудничество в несении бремени и обязанностей, особенно когда перспективы репатриации в скором будущем не просматривается;

·  обеспечить более глубокое понимание и эффективное использование связей между защитой людей в соответствии с международному праву, касающемуся беженцев, и их защитой по международному праву в области прав человека.[34]

Признавая эти проблемы, в конце 2000 года УВКБ ООН начало Глобальные консультации по вопросам международной защиты, чтобы выяснить, как в XXI веке можно оживить международный режим защиты беженцев. Одним из главных итогов этого процесса, в котором участвовали важнейшие субъекты международного режима защиты беженцев, в частности государства, стала Программа по вопросу о защите. Инициатива Глобальных консультаций сыграла также значительную роль в процессе, приведшем к принятию Декларации министров государств – участников Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года на Встрече министров, проходившей в 2001 году.

Также, серьезной проблемой в сфере защиты беженцев является близость поселений беженцев к стране их происхождения. В последние несколько десятилетий в лагеря беженцев проникали вооруженные элементы, что подрывало гражданский и гуманитарный характер убежища. Присутствие таких вооруженных групп не только может спровоцировать нападения военных на беженцев и полицейские акции против них: оно может создать обстановку сильного страха в самом лагере. Так, во время кризиса 1994–96 годов в Руанде многими лагерями для беженцев фактически управляли вооруженные представители прежнего режима, которые контролировали распределение гуманитарной помощи, взимали «налоги» и представляли угрозу в сфере безопасности для властей страны происхождения[35].

В Заключении Исполкома № 94 (LIII) 2002 года признано, что недопущение вооруженных элементов в лагеря для беженцев –прежде всего обязанность страны убежища. Но многие страны просто не располагают финансовыми и людскими ресурсами для решения столь сложной задачи; нередко требуется существенная поддержка от международного сообщества. Поскольку никакое учреждение ООН прямо не уполномочено выявлять вооруженных элементов и отделять их от беженцев, УВКБ ООН в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста работает с государствами, чтобы найти практические средства решения этой трудной задачи. Один из подходов – наладить проверку на границах, чтобы отличить людей, нуждающихся в международной защите, от участников военной деятельности и от тех, кто хотел бы отдохнуть от военных действий, а затем снова развернуть их. В Программе по вопросу о защите указан ряд мер, которые можно принять для повышения безопасности беженцев: среди них – налаживание партнерства между странами убежища, УВКБ ООН и государствами-донорами[36].

1.4 Своевременные и долговременные решения

Долговременным решение для беженцев будет то решение, которое завершает цикл перемещения, выводя людей из бедственного положения, после чего они смогут жить нормально. По традиции, целью является одно из трех долговременных решений:

·  добровольная репатриация, при которой беженцы безопасно и достойно возвращаются в страну происхождения;

·  интеграция на месте, при которой страна убежища дает им право на проживание;

·  переселение, при котором беженцев переводят из страны убежища в третье государство, готовое принять их на постоянное жительство.[37]

Хотя формальной иерархии долговременных решений не существует, большинство беженцев стремится к добровольной репатриации и добивается ее. Во многих документах, включая Программу по вопросу о защите и Заключения Исполкома[38], подтверждается, что это предпочтительное решение для большинства ситуаций, связанных с беженцами. Тем не менее все три альтернативных решения дополняют друг друга; при их одновременной реализации они могут составить жизнеспособную комплексную стратегию разрешения ситуации, связанной с беженцами.

Хотя УВКБ ООН играет свою роль в связи с каждым из долговременных решений, успех любого из них зависит от партнерского сотрудничества различных заинтересованных сторон, в том числе стран, затронутых этой проблемой. Пока подходящего долговременного решения не найдено, важно поощрять самообеспечение беженцев, поскольку оно:

·  облегчает бремя, лежащее на стране убежища, снижая зависимость беженцев от ее помощи;

·  внушает беженцам чувства собственного достоинства и уверенности в себе, позволяя им лучше управлять своей повседневной жизнью и надеяться на лучшее будущее;

·  помогает сделать любое долгосрочное решение более устойчивым, так как беженцы, которые активно поддерживали сами себя, лучше подготовлены к решению проблем добровольной репатриации, переселения или интеграции на месте.

Важно отметить, что содействие самообеспечению развивает навыки беженцев и может повысить их благополучие, а также благополучие местной общины. Самообеспечение столь же полезно и для достижения любого из трех долговременных решений. В Программе по вопросу о защите подчеркивается, что использовать навыки беженцев особенно важно при затяжных ситуациях, связанных с беженцами[39]. В этих случаях быстрый переход от чрезвычайной помощи к помощи в целях развития может создать более широкие возможности для самообеспечения и в долгосрочной перспективе принести пользу как беженцам, так и стране убежища.

В качестве средства для содействия самообеспечению и достижению долговременных решений УВКБ ООН в тесном сотрудничестве с партнерами разработало Рамки достижения долговременных решений для беженцев и лиц, относящихся к компетенции УВКБ ООН[40] которые, в частности, предусматривают:

·  совершенствование помощи беженцам в целях развития (ПБР) путем более рационального выделения этой помощи странам и районам, где подолгу находится большое число беженцев – для распределения бремени и для подготовки беженцев к будущим долговременным решениям (к интеграции на месте, репатриации и переселению);

·  содействие реализации стратегии развития через интеграцию на месте (РИМ) там, где интеграция беженцев на месте является жизнеспособным решением. Главным условием успеха этой стратегии является позитивное отношение к ней принимающего правительства и местных властей. Поэтому РИМ – это вариант, а не обязанность страны, принимающей беженцев; оно опирается на ПБР («Проекта быстрой реализации»)[41].

Не смотря на все существующие проблемы в области оказания помощи беженцам, ПБР, а также подход к составлению программ на основе РИМ предполагают партнерство на широкой основе между правительствами, гуманитарными организациями и учреждениями по вопросам развития – как многосторонними, так и двусторонними[42]. Состав партнеров может различаться в разных странах, но важным и неизменным залогом успеха является воля принимающего правительства и центральных и местных органов власти, а так же совместная разработка эффективного механизма защиты беженцев.

Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев и помощи им являет­ся частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав бежен­цев, и контрольная деятельность международных органов за соблюде­нием государствами международных обязательств по правам человека.

Первое направление определяется как правотворческое, что выра­жается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защи­те прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-пер­вых, в его признании и объеме определяющую роль играет государ­ство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными поло­жениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми го­сударства должны руководствоваться (заключения, руководства Ис­полкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со сторо­ны своего государства, что усиливает важность международной защи­ты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении со­циальных и экономических проблем, в отличие от полномочий между­народных контрольных органов, ограничивающихся надзором за со­блюдением государствами международных обязательств.

Международная защита беженцев начинается с обеспечения их допуска в страну убежища, предоставления убежища и уважения их основных прав человека, включая право не быть принудительно возвращенными в страну, где их безопасность или сама жизнь окажутся под угрозой (принцип отказа от обратной высылки, или non-refoulement). Она заканчивается лишь с достижением долговременного решения.[43]

Международную защиту можно определить как все действия, призванные обеспечить женщинам, мужчинам, девочкам и мальчикам, относящимся к компетенции УВКБ ООН, равный доступ к правам и пользование ими согласно соответствующим сводам права (включая международное гуманитарное право, право в области прав человека и право, касающееся беженцев).

Она, в частности, предусматривает:

·  содействие ратификации международных конвенций о защите беженцев на глобальном и – во всевозрастающей степени – на региональном уровне, а также контроль за их применением с целью обеспечить выявление беженцев и обеспечение им соответствующего статуса и обращения в странах убежища;

·  совместно с национальными властями и при их посредничестве - обеспечение безопасности и благополучия беженцев в странах убежища;

·  обеспечение удовлетворения потребностей беженцев (детей, женщин и мужчин), включая, в частности, особые нужды жертв насилия, одиноких женщин, возглавляющих домашние хозяйства, пожилых беженцев и детей-беженцев, которые были принудительно завербованы в качестве детей-солдат и/или разлучены с семьями;

·  в сотрудничестве с правительствами, другими органами ООН и международными органами – поощрение мер по устранению причин бегства людей с целью создать условия, которые позволят беженцам безопасно вернуться в свои дома;

·  содействие добровольной репатриации, когда она станет возможной, и контроль за ее безопасностью и достойными условиями;

·  если она невозможна, – содействие другим долговременным решениям: интеграции на месте или переселению.[44]

Основным источником института прав беженцев являются меж­дународные договоры в форме конвенций и соглашений. Договорная база института прав беженцев включает конвенции и соглашения двух категорий:

·  непосредственно регулирующие статус беженцев;

·  касающиеся прав человека, но применимые к беженцам либо со­держащие конкретные положения, определяющие их статус.

Как мной уже писалось ранее, конвенции и соглашения, являющиеся прямыми источниками пра­ва беженцев, можно классифицировать в зависимости от территори­альной сферы действия на универсальные и региональные. К универсальным относятся выше упоминавшиеся Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г.

К региональным соглашениям относятся международные договоры, заключенные в рамках региональ­ных международных организаций, сфера действия которых распрост­раняется на государства, принадлежащие к одному географическому региону. Таковыми являются Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969), Европейское соглашение об отме­не виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о передаче от­ветственности за беженцев (1980), Соглашение Совета Европы, касаю­щиеся моряков-беженцев (1957) и Протокол к нему (1973), Соглаше­ние Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и пе­реселенцам (1993) с Протоколом 1993 г., Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского сообщества, Конвенция Европейского союза 1990 г. о применении Шенгенского соглашения 1985 г. Следует отметить, что все региональные договоры, хотя и основываются на положениях Кон­венции 1951 г., либо имеют особенности в трактовке понятия «беже­нец» (Конвенция ОАЕ 1969 г., Соглашение СНГ 1993 г.), либо конк­ретизируют вопросы, касающиеся предоставления убежища и пере­сечения границы (Соглашение Совета Европы и Конвенция Европейского союза).

Вторая категория международных договоров, составляющих право­вую базу института права беженцев, — это конвенции универсального и регионального характера, касающиеся основных прав человека, при­менимых к беженцам, либо содержащие специального положения, рег­ламентирующие их статус. К числу таких соглашений, устанавливаю­щих фундаментальные права человека, относятся Международная кон­венция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., пак­ты о правах человека 1966 г., Конвенция против пыток и других жес­токих, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и региональные договоры (Европейская конвен­ция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижаю­щего достоинство обращения или наказания 1987 г., Африканская хар­тия об основных правах 1981 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Американская конвенция о правах человека 1969 г.).

Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные уч­реждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, деятельность которых в этой области уже рассматривалась.

2.1.Институты универсального уровня

На данном уровне, как уже говорилось выше, вопрос о беженцах регулируется Конвенцией о статусе бе­женцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвен­ции и Протоколу к ней в 1992 г.

Главной задачей в период принятия Конвенции 1951 г. явля­лось возвращение беженцев, ставших жертвами событий Вто­рой мировой войны, на родину.

Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение поня­тия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала пра­ва и обязанности беженцев на территории страны убежища.

Согласно Конвенции у каждого беженца имеются обязатель­ства в отношении страны, в которой он находится. В частно­сти, он должен подчиняться законам данной страны, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного поряд­ка. В свою очередь, государства — участники Конвенции обяза­ны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или стра­ны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением слу­чаев, предусмотренных самой Конвенцией, предоставления бе­женцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения[45]. Так, в отношении приобретения движи­мого или недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и во всяком случае не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятель­ствах обычно пользуются иностранцы. Что касается промыш­ленных прав, то согласно Конвенции беженцам предос­тавляется такая же защита прав на изобретения, чертежи и мо­дели, торговые марки, название фирмы, прав на литературные, художественные и научные произведения, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство.[46] В отно­шении начального образования государства-участники предос­тавляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его терри­тории, право выбора места проживания и свободного передви­жения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же об­стоятельствах. Государства-участники должны выдавать находя­щимся на их территории беженцам удостоверения личности, если беженцы не обладают действительными проездными доку­ментами. Такие проездные документы выдаются беженцам для передвижения за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или об­щественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном поряд­ке. В Конвенции также говорится о том, что государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни и свободе уг­рожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или поли­тических убеждений. Государства-участники взяли обяза­тельство по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопро­изводства по натурализации и возможного уменьшения связан­ных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никаки­ми пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собствен­ных граждан.

Таким образом, правовая регламентация положения бежен­цев Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. охватывает несколь­ко аспектов:

·  определение понятия «беженец» и закрепление принципов их невысылки и невыдачи;

·  предоставление бе­женцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (на­пример, он предоставляется беженцам в отношении граждан­ских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав);

·  предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и гражда­не данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помо­щи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).

2.2.Институты регионального уровня

По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вы­нужденных мигрантов более эффективно.

Региональные международные организации являются важным зве­ном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее — Организация Африканского Един­ства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и без­опасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.

Беженцы Африки

В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была при­нята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем бежен­цев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа[47].

Основной отличительной особенностью данной Конвенции явля­ется расширительное определение понятия «беженец». Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем — «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица»[48].

Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необхо­димость гуманитарного подхода к проблеме беженцев. В ней указыва­ется, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не рассматривается как недружественный акт со стороны какого-либо государства — члена Африканского союза.

Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и на­родов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей со­общения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, ре­гулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непо­средственно Африканский союз[49].

Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конфе­ренцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22— 24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями конферен­ции, среди прочего, являлось привлечение внимания международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Сва­зиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе конференции предпо­лагалось определить основные причины вынужденной миграции насе­ления в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы конференции ее участники догово­рились сформулировать и принять декларацию и план действий по гу­манитарному вмешательству в данном регионе. В ходе конференции были затронуты такие вопросы, как причины вынужденной иммигра­ции населения; оказание помощи вышеуказанным категориям лиц и их потребности; оказание помощи государствам убежища и/или государ­ствам, принимающим перемещенных лиц; помощь в чрезвычайных ситуациях и помощь развивающимся странам.

Европейский Союз

На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. при­шло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лисса­бонский договор.

Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предус­матривает особую роль ЕС в формировании «общей политики» в об­ласти убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку «унифицирован­ных стандартов» и «постепенное введение интегри­рованной системы управления внешними границами». Договор[50] предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствами-членами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей Договор[51] также предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополни­тельной защиты и временной защиты для предоставления надлежаще­го правового статуса любому гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г.[52]

Признание необходимости применения и соблюдения междуна­родных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всег­да принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и на­правляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права — запрета дискри­минации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего че­ловеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотре­нии возможных вариантов поведения согласно правилам[53].

Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития «Общей европейской системы убежища», основан­ной на «унифицированных стандартах», в следующих областях:

·  общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств;

·  общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите;

·  общая система временной защиты перемещенных лиц в случае «массового исхода»;

·  общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты.

Также Договор расширяет полномочия Европейского Союза по принятию нор­мативных актов для определения всех прав иммигрантов из третьих государств, которые на законных основаниях проживают в одном го­сударстве — члене ЕС, включая их право на переселение и проживание в другом государстве-члене. Фактически единственным вопросом, ко­торый находится в компетенции органов государственной власти госу­дарств — членов ЕС, является принятие решения о количестве граж­дан из государств, не являющихся членами ЕС, которых они готовы принять непосредственно из третьих государств.

Помимо этого Лиссабонский договор отменяет ограничения, содер­жавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики[54].

В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС[55], кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые мо­гут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство госу­дарств — участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в госу­дарство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бес­человечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию[56]. Эти положения подверглись анализу в доктрине между­народного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении европей­ского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функциони­ровании Европейского Союза, которая обязывает союз соблюдать по­ложение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королев­стве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Догово­рам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применя­ют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4