Проблемы беженцев в международном праве (стр. 1 )

Национальный Исследовательский Университет – Высшая Школа Экономики

Юридический факультет

Кафедра Международного публичного права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему:

Проблемы беженцев в международном праве

Студентки группы № 5МПП

Кокоревой Марины Дмитриевны

(Ф. И.О.)

Научный руководитель

Профессор, д. ю.н.

(должность, звание, Ф. И.О.)

Москва 2013 г.

Содержание

Введение………………………………………………………………………..…….…..3

Глава 1. Беженцы как социальное и правовое явление ………………………........…5

1.1 Беженцы в мире: история вопроса……………………………….…………..7

1.2 Правовой статус беженцев………………………………..………………....18

1.3 Проблемы беженцев в современном мире……………………………….....22

1.4 Своевременные и долговременные решения……………………………….26

Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам………………………………………………………….……………………..29

2.1 Институты универсального уровня………………………………………...32

2.2 Институты регионального уровня …………………………………………34

2.3 Внутригосударственные институты по защите беженцев…….………….54

Заключение……………………………………..………………………………………58

Список использованной литературы…………………………………………….63

Введение

В нынешнее время, как и десятки лет назад, беженцы относятся к наиболее уязвимым категориям населения. Официальная статистика показывает, что ежегодно сотни тысяч людей покидают свои дома и страны своего проживания, для того, чтобы спасти себя и свои семьи от проблем связанных с религиозными гонениями, вооруженными конфликтами, а также различными видами дискриминаций.

Ни один саммит объединенного европейского парламента не обходится без выступлений, которые посвящены проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, так как континентальная Европа ежегодно предоставляет убежище нескольким сотням тысяч заявителей.

Причиной таких массовых потоков беженцев всегда являлись чрезвычайные ситуации, связанные с мировыми и локаль­ными войнами, межэтническими и религиозными конфликтами, дик­таторскими политическими режимами, сопровождавшимися грубым нарушением основных прав человека, что вынуждало людей покидать свою родину, часто без всяких средств к существованию, спасаясь от гонений и преследований.

Хотя проблема беженцев впервые остро встала после Первой мировой войны, она до сих пор продолжает сохранять свою актуаль­ность. Согласно статистике ООН в конце 2004 г. в мире насчитывалось около 17 млн. классических беженцев, лиц, ищущих убежища, внутрен­не перемещенных лиц и лиц без гражданства[1]. К нынешнему 2013 году их число возросло практически вдвое и с каждым годом эти цифры продолжают расти. Причем около 80 % из них составляют женщины и дети, нуждающиеся в защите их фундамен­тальных прав, особенно права на достойное человеческое существова­ние. Отсюда очевидна справедливость слов папы Иоанна Павла II, на­звавшего проблему беженцев «позорной раной нашего времени»[2].

Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаимоотно­шений между государствами, которое и вызвало их массовые потоки, привели к осознанию международным сообществом в середине 40-х гг. XX в. необходимости создания стабильного универсального международно-­правового механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предоставле­нию убежища и статуса беженца. Это способствовало формированию особого института международного права — права беженцев. Значи­мость данного института в современном мире подчеркивается в Ито­говом документе Всемирного саммита 2005 г. В нем главы государств и правительств стран — членов ООН заявили о своем обязательстве соблюдать принципы защиты беженцев и выполнять обязанности по улучшению тяжелого положения беженцев, в том числе путем поддерж­ки усилий, направленных на устранение причин передвижения бежен­цев, обеспечение их безопасного возвращения, поиск долгосрочных решений проблем беженцев при длительном сохранении их статуса и предотвращения того, чтобы перемещения беженцев стали источника­ми напряженности в отношениях между государствами.[3]

Основной целью данной работы является рассмотрение правовых проблем беженцев в международном праве.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи:

рассмотреть вопрос беженцев как социальное и правовое явление;

рассмотреть международное сотрудничество по проблемам;

рассмотреть международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам;

определить проблемы международного регулирования в рассмотренном вопросе;

рассмотреть международную систему защиты прав беженцев.

Глава 1. Беженцы как социальное и правовое явление

В последние 50 лет число беженцев в мире резко выросло и, несмотря на то, что изначально уровень такой миграции удавалось сдерживать и даже уменьшать его, показатели стали расти и с 9,9 млн. человек в 2006 году они выросли до 11,4 млн. в начале 2008 года. Это произошло в основном благодаря увеличению числа беженцев из Афганистана и Ирака в соседних странах, а также изменению методологии классификации и оценки в ряде стран мира. К концу 2012 года в мире их насчитывалось уже 42 с половиной миллиона, из которых более 15 миллионов беженцев и около 26 с половиной миллионов внутренне перемещенных лиц.[4] Таким образом, статистика показывает, что число беженцев в прошлом году увеличилось примерно на 800 тысяч человек. Об этом говорилось в докладе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Цифра стала рекордной за последние 10 лет.

Причины столь массовых перемещений являются кризисы, войны, последствия арабских революций.

В настоящее время выделяются 3 кризисные точки: Мали, Сирия, Судан - Южный Судан. Есть и другие:

- Афганистан – 8, 7 млн. человек, что на 50% больше, чем в 2010 году;

- Сирия – 4, 2 млн. человек;

Число сирийцев, бежавших из страны из-за продолжающегося с 2011 года кровопролитного конфликта, достигло 4 миллионов человек, при этом прогнозируется, что эта цифра увеличится в два или три раза к концу 2013 года.[5]

- Иран - 1, 7 млн. человек;

- Ирак - 1, 1 млн. человек;

- Сомали – 2, 7 млн. человек;

- Вьетнам – 2,1 млн. человек;

- Судан – 2 млн. человек;

- Мьянма - 415 тыс. человек;

- Колумбия – 395 тыс. человек;

- Китай - 184 тыс. человек;

- Северная Корея - 2 737 тыс. человек[6]

В СНГ больше всего беженцев породил армяно-азербайджанский конфликт - более 1 млн. человек. В результате конфликтов более 600 тыс. человек покин тыс. человек - в Грузии, 400 тыс. - в России, 100 тыс. - в Молдавии.

Что же касается нашей страны, то по сообщениям известных политических деятелей с "проблемой беженцев" Россия еще по-настоящему не сталкивалась никогда – данная проблема станет действительно актуальной лишь в 2014 году, когда США выведет свои войска из Афганистана. Тогда России не избежать многотысячного потока беженцев.[7]

Таким образом, совершенно очевидно, что международная миграция населения за последние десятилетия существенно возросла. Такое активное передвижение создает объективные трудности для государств, вовлеченных в этот процесс. Оче­видно, что самостоятельно с данными сложностями государствам справиться не удастся. Понимая это, международное сообщество еди­но во мнении, что проблемы беженцев и миграции населения в общем, должны быть четко и эффективно урегулированы международно-правовыми нормами.

Вынужденная миграция сама по себе носит сложный и многоаспектный характер. И если естественной миграцией является процесс саморегулирования экономической, социальной и демографической системы общества, то ситуация, когда люди вынуждены покидать свою родину и места постоянного проживания из-за угрозы преследований и физического насилия, стихийных бедствий носит экстремальный характер. Очевидно, что управлять этим процессом невозможно без уяснения глубинных причин, которые вызвали такое стихийное миграционное движение.

Современное право беженцев невозможно понять без знания более широкого глобального контекста, в котором оно появилось и начало развиваться. В связи с этим целью данной главы является раскрытие данного контекста, чтобы подготовить базу для исследования права беженцев.

1.1.Беженцы в мире: история вопроса

Право беженцев является институтом права прав человека — само­стоятельной отрасли международного права, хотя кодификационный процесс в области прав беженцев начался ранее, чем регламентация прав человека на международном уровне. Формирование института прав беженцев тесно связано с развитием международных отношений. При­чем события на международной арене оказывали определяющее влия­ние как на становление механизма международной защиты прав бежен­цев, так и на его последующую эволюцию. Так, революция в России и распад Османской империи породили не только массовые передвиже­ния людей, но и необходимость в формировании согласованной между­народной политики, направленной на оказание помощи лицам, поте­рявшим кров и, что самое главное, защиту страны своего гражданства.

Можно с уверенностью сказать, что история вынужденного перемещения начинается вместе с самой историей человечества. С древнейших времен люди, спасаясь от насилия или его угрозы, были вынуждены покидать родину и искать приюта на чужих территориях, в чужих странах. Подобные сюжеты легко обнаружить в историческом наследии практически всех стран и народов: они присутствуют в исторических хрониках, летописях, фольклоре и т. д.

Различные по своему объему потоки беженцев возникали во все эпохи. Крупнейшие войны средневековья и нового времени породили вынужденную миграцию как внутри Европы, так и за ее пределами. Значительная часть американских колонистов в XVII в. были выходцами из Англии, выехавшими из страны после буржуазной революции. Тридцатилетняя война вызвала значительные вынужденные перемещения мирного населения в пределах Австрийской империи. Революционные события 1820 -­ 1840-х гг. в Европе также породили значительные потоки беженцев. В XIX веке Российская империя стала страной, принявшей огромное количество беженцев, прежде всего из стран, подвластных Османской империи.[8]

Наступление XX века было воспринято современниками, как начало новой эры - более технологичной, прогрессивной, цивилизованной. Но первые же десятилетия показали, что масштабы вынужденных миграций стремительно растут. Этому способствовали события первой мировой войны и серия революций в разных частях света. Наиболее значительным стал поток беженцев из России в ходе гражданской войны, когда более одного миллиона человек были вынуждены покинуть страну, опасаясь преследований за политические убеждения или социальное происхождение. В этой ситуации международное сообщество уже не могло закрывать глаза на проблему.

Лига Наций

Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного со­трудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали именно беженцы.

В 20-х - 30-х годах XX века была создана Лига Наций - первый всемирный орган межгосударственного сотрудничества, предшественница Организации Объединенных Наций (ООН) - развернула ряд беспрецедентных инициатив по оказанию помощи беженцам в Европе.

Именно тогда Совет Лиги На­ций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о бе­женцах. Проведение конференции было обусловлено Первой миро­вой войной, массовыми потоками беженцев из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи, число которых превысило 1,5 млн человек. Результатом конференции стало назна­чение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции: определение правового статуса беженцев; организацию репатриации и размещения беженцев; проведение работ по оказа­нию помощи при содействии благотворительных организаций[9]. Позднее мандат Управления был распространен и на другие группы беженцев, а именно армян (1924 г.), ассирийцев, ассиро-халдеев и турок (1928 г.).

В 1928 г. на Женевской конференции были приняты три междуна­родных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом стату­се армянских и других беженцев; о распространении на другие катего­рии беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев[10]. Данные международные отношения положили начало формированию правовой основы глобальной систе­мы международной защиты беженцев.

В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международно­го бюро Нансена (после его смерти) по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций. Бюро занималось гуманитарными вопросами, вопросами ока­зания помощи беженцам и осуществляло свою деятельность вплоть до конца 1938 г. В 1938 г. по причине увеличения потоков вынужденных мигрантов в Западной Европе, прежде всего в связи с приходом Гитле­ра к власти в Германии, Лигой Наций был назначен Верховный ко­миссар по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне. Однако функции и полномочия Верховного комиссара были очень ограничен­ны, и эта должность была упразднена в 1946 г.

Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало про­ведение в Эвиане межправительственной конференции для обсужде­ния «вопроса о принудительной эмиграции» беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представигосудар­ства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправи­тельственного комитета по делам беженцев, чей мандат распростра­нялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев[11].

Итоги международного сотрудничества государств в области меж­дународной защиты беженцев в период 1921 — 1945 гг. были незначи­тельными, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам. Также еще не была разра­ботана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, кото­рые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период. Государства-участники меж­дународных договоров того периода в большинстве своем ограничи­вались лишь принятием текстов международных договоров, но не ратифицировали их. Примером тому может служить то, что Конвен­цию о международном статусе беженцев 1933 г. ратифицировали во­семь государств, а Конвенцию о статусе беженцев из Германии — лишь два государства.

Последствия второй мировой войны

Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн. человек. Лига Наций, не справлялась со своими задачами в связи с чем была распущена. Чтобы помочь беде миллионов людей, перемещенных по всей Европе за годы конфликта, в 1944 году союзники учредили Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА), которой было поручено оказывать перемещенным людям чрезвычайную помощь. В конце войны это учреждение организовало возвращение миллионов беженцев на родину, но многие не захотели возвращаться, так как в их родных странах произошли серьезные идеологические преобразования.

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в каче­стве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г.[12] Были выработаны сле­дующие принципы, которые легли в основу глобальной системы меж­дународной защиты беженцев:

·  проблема беженцев носит международный характер;

·  никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возра­жение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была зало­жена основа базового принципа — принципа невысылки беженцев);

·  судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой междуна­родного органа или организации, которые должны быть созданы;

·  основная задача заключается в поощрении и оказании любой по­мощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их прожива­ния (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).

В 1947 году, через два года после своего создания, ООН учредила Международную организацию по делам беженцев (МОБ). Это было первое учреждение, кото­рое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселе­ние, правовую и политическую защиту.

Однако из-за сложившейся в Европе политической ситуации большинство беженцев уже не хотело возвращаться на родину, поэтому их переселяли в другие страны. МОБ оказалась в центре растущей напряженности между Востоком и Западом: многие страны резко критиковали ее деятельность по переселению людей, усматривая в ней идеологическую предвзятость, стремление обеспечить Запад рабочей силой и даже помощь подрывным группам. Такое враждебное отношение, наряду с тем, что лишь некоторые страны делали взносы в бюджет МОБ, привело к ее роспуску в 1951 году.[13]

Создание УВКБ ООН

К концу 40-х годов МОБ оказалась в опале, но было ясно, что какой-то орган по делам беженцев по-прежнему будет нужен как минимум в обозримом будущем. После жарких споров в ООН по поводу того, что это будет за учреждение, в декабре 1949 года Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи. Резолюция предусматривала, что УВКБ ООН будет действовать в течение трех лет начиная с января 1951 года[14]; это стало следствием разногласий между государствами в вопросе о политических последствиях создания постоянного органа.

Основной мандат УВКБ ООН первоначально был изложен в его Уставе – приложении к Резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН (1950 год). Впоследствии он был существенно расширен резолюциями Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС). УВКБ ООН поручилось обеспечивать на неполитической и гуманитарной основе международную защиту беженцам. Люди, которые на момент принятия Устава уже получали помощь от других органов ООН, были исключены из мандата УВКБ ООН. Так же, он не охватывал людей, перемещенных в результате войны в Корее и подпадавших под действие мандата Органа ООН по восстановлению в Корее (ООНВК, ныне распущен). Мужчины, женщины и дети, о которых заботится Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), также не относиться к компетенции УВКБ ООН. Однако БАПОР уполномочено помогать не всем палестинским беженцам, а лишь некоторым их категориям, находящимся в географической зоне его деятельности. Мандат УВКБ ООН неоднократно продлевался резолюциями Генеральной Ассамблеи, а в 2003 году Управление было уполномочено продолжать свою работу вплоть до решения проблемы беженцев в общем и их защиты в частности.

После 1950 года резолюции Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС расширили круг обязанностей УВКБ ООН. Ему было поручено предоставлять гуманитарную помощь и защиту не только беженцам, но и другим людям – в частности, лицам без гражданства, а иногда и лицам, перемещенным внутри страны.

Конвенция 1951 года

Учредив УВКБ ООН, правительства приняли также Конвенцию 1951 года о статусе беженцев. Конвенция до сих пор лежит в основе международного права, касающегося беженцев. Она определяет, кто является беженцем[15] и устанавливает стандарты обращения с лицами, отвечающими этому определению[16]. Конвенция служит важной вехой в формировании стремления мирового сообщества решать проблемы вынужденного перемещения.

Конвенция отражала политические заботы того времени: сфера ее действия была ограничена, в нее входили только лица, ставшие беженцами в результате событий, произошедших до 1951 года. Кроме того, государствам была дана возможность заявить о применении Конвенции лишь к европейским беженцам. Однако вскоре стало ясно, что кризисы, связанные с беженцами, продолжаются, причем не только на Европейском континенте. В 1956 году УВКБ ООН помогало координировать мероприятия, связанные с массовым исходом беженцев после восстания в Венгрии. Год спустя этой организации поручили помогать китайским беженцам в Гонконге. Одновременно она участвовала в помощи алжирцам, бежавшим в Марокко и Тунисе после войны Алжира за независимость. Меры УВКБ ООН по реагированию на эти кризисы стали началом его участия в крупных операциях по защите беженцев и по оказанию им помощи.[17]

В 60-х годах потрясения, вызванные деколонизацией, привели к многочисленным перемещениям беженцев в Африке; это стало огромной проблемой для УВКБ ООН и в конечном счете преобразовало эту организацию. В отличие от Европы, в Африке для беженцев часто не просматривалось явного долговременного решения. Многие из них бежали в страны, которые также были нестабильны. Всего за одно десятилетие направленность работы организации резко изменилась, и к концу десятилетия более двух третей своего бюджета она тратила в Африке. Реагируя на эти новые реальности, международное сообщество приняло Протокол 1967 года к Конвенции 1951 года. Протокол снял прежнее ограничение, согласно которому под определение беженца в Конвенции подпадали лишь беженцы, перемещенные в результате событий до 1951 года, а также снял географическое ограничение, позволявшее некоторым государствам считать беженцами лишь тех, кто стал таковыми в результате событий в Европе.[18] Хотя Протокол 1967 года во многом решил проблемы новых независимых стран Африки, в 1969 году Организация африканского единства (ныне – Африканский Союз) после консультаций с УВКБ ООН приняла собственную конвенцию о беженцах. [19]

В 70-х годах кризисы, связанные с беженцами, разразились в Азии. Самыми острыми из них стали массовый исход миллионов жителей Восточного Пакистана в Индию до образования Бангладеш, и бегство сотен тысяч вьетнамцев, многие из которых покидали страну на лодках, непригодных для плавания по морю. В те годы было трудно найти решения для всех этих беженцев, что лишний раз напомнило о значении международной солидарности и совместного несения бремени. Важнейшими событиями того времени стали международные инициативы по оказанию помощи беженцам из Юго-Восточной Азии, в частности принятый в конце 80-х годов Комплексный план действий (КПД). КПД предусматривал массовое переселение беженцев в страны Северной Америки, Европы и Азии, а также в Австралию.

К концу 80-х годов многие страны стали отказываться от прежних, щедрых условий предоставления убежища. Во многом это было обусловлено резким увеличением числа беженцев во всем мире и тем, что теперь они бежали не из стран, боровшихся за независимость. Эти потоки беженцев все чаще возникали из-за межэтнических конфликтов в новых независимых государствах. При таких конфликтах элементом военной стратегии все чаще становились нападения на гражданское население, поэтому даже сравнительно «мелкие» конфликты могли привести к массовому перемещению населения. Везде, будь то в Азии, Центральной Америке или Африке, эти конфликты нередко подогревались соперничеством сверхдержав и усугублялись социально-экономическими проблемами, поэтому находить долговременные решения для беженцев было особенно трудно. УВКБ ООН все чаще приходилось подолгу помогать беженцам, проживавшим в лагерях, которые нередко располагались в небезопасных районах.[20]

После окончания «холодной войны» межэтническое насилие по-прежнему вызывало потоки беженцев. Кроме того, более частым явлением стало гуманитарное вмешательство многонациональных вооруженных сил. В 90-х годах, как и в предшествующие десятилетия, международные действия во многом стимулировались средствами массовой информации, а их характер в значительной мере определялся интересами могущественных стран. К примеру, в 1999 году государства-члены Организации Североатлантического договора (НАТО), озабоченные дестабилизацией положения в соседней бывшей Югославии, быстро вмешались в связи с ухудшением ситуации в Косово. И, напротив, в 1994 году призывы направить значительные силы ООН по поддержанию мира в Руанду, чтобы пресечь творившийся там геноцид, не нашли должного отклика. Даже когда богатые страны предпринимали действия в регионах, где происходило перемещение людей, они нередко все более ужесточали условия предоставления убежища на собственной территории[21].

Европейский Союз

Что касается Европейского Союза, то необходимо отметить, что данная международная организация первоначально не преследовала цели ре­гулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономи­ческой интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и рас­ширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной ми­грации, но и миграции беженцев и иных категорий населения, кото­рые покинули места жительства не по своей воле.

Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынуж­денной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государ­ствах-членах. Он предусматривал прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определе­нию, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социально­го обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное пере­движение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возмож­ности интегрироваться в систему социального обеспечения[22].

Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих пере­браться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направ­ленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства — члены ЕС используют различ­ные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.

В 1990 г. государствами — членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотре­ние ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из госу­дарств — членов европейского сообщества[23]. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, пере­данном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным терми­ном следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в го­сударстве, в котором они подали ходатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую. Данную ситуацию была при­звана урегулировать именно Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отме­чается, что подобная категория беженцев не является новой: Верхов­ный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен, о котором писалось ранее, уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых пере­кладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами».

Однако вскоре при применение Конвенции возникали трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убе­жища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регу­лирования миграции в рамках ЕС[24].

Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые от­носятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в част­ности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Од­нако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризо­ваны как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает государствам-членам про­сто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних грани­цах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общи­ми принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достиже­ний в право ЕС) могли бы быть истолкованы, так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в пре­доставлении убежища на границе[25].

Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 года можно отметить тот факт, что они являются объ­ектом действий государства. Данные категории вынужденных мигран­тов не имеют реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судь­ба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает хода­тайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на террито­рии всего лишь одного государства).

Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатай­ства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возмож­ности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и же­лает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве - члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.

В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на тер­риторию Союза[26].

1.2 Правовой статус беженцев

Современное определение понятия «беженец» сформулировано в рамках международной и национальных систем права. Оно неоднок­ратно подвергалось трансформации под влиянием новых тенденций в миграционных процессах и причин, порождающих потоки беженцев.

В рамках Лиги Наций в 1926—1938 гг. были приняты различные специальные соглашения и конвенции, ка­сающиеся статуса беженцев.

Первые определения понятия «беженец» в упомянутых соглашени­ях и конвенциях представляли собой достаточно простую систему кри­териев, позволяющую четко отделить беженцев от лиц, которые поки­дали страну происхождения исключительно по личным причинам. Использовался групповой или категорийный подход, при котором со­ответствующая национальность (русский, армянин, еврей и т. п.) и отсутствие защиты со стороны правительства государства происхож­дения были достаточными условиями для признания лица беженцем. Это разделение на категории было простым в толковании и позволяло легко установить, кто является беженцем. Следует отметить, что хотя не во всех соглашениях, принятых в рамках Лиги Наций, требовалось пребывание индивида за пределами страны происхождения, это усло­вие подразумевалось. Целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Исключением яв­лялась деятельность Межправительственного комитета по делам бе­женцев, созданного в 1938 г., в сферу которого попадали также те лица, которым еще предстояло эмигрировать.[27]

Особенностью упомянутых определений является отсутствие ука­зания на причины, по которым индивид вынужден покинуть страну своего происхождения. Такие причины, безусловно, существовали. К ним прежде всего можно отнести последствия Первой мировой вой­ны, изменение политического строя в России и, как следствие, реак­цию определенных кругов на это событие, а также религиозные проти­воречия в некоторых странах Азии. Несомненно, что поведение госу­дарств порождало критические ситуации, следствием которых стали потоки беженцев. Таким образом, проблема беженцев неизбежно при­обрела политическое содержание, так как судьба данной категории граждан зависит от отношения к ним государства.

Попытки внести в юридическое определение «беженец» полити­ческий аспект дважды предпринимались в период времени с 1921 по 1939 г. В 1936 г. Институт международного права в своей резолюции «Правовой статус апатридов и беженцев» указал в качестве основа­ний, по которым беженец покинул страну, внезапно возникшие поли­тические события на территории его гражданской принадлежности[28]. В 1938 г. в резолюции о полномочиях упомянутого выше Межправи­тельственного комитета по делам беженцев в качестве таковых признавались лица, которые вынужденно покинули страну своего проис­хождения по причине своих политических убеждений, вероисповеда­ния и расового происхождения. Упомянутые резолюции не имели ста­туса юридически обязывающих документов, но их вклад в формирова­ние международно-правового определения беженца несомненен[29].

Анализ соглашений, принятых в рамках Лиги Наций, позволяет определить тенденции, которые, в конечном счете, стали основой ныне действующих определений. Одной из таких тенденций явилось посте­пенное сужение понятия «беженец» в рамках конкретных юридичес­ких критериев. Подобные критерии восполняли пробелы в понятии «беженец», закрепленном в предшествующих соглашениях, связанные с отсутствием указания на причины, побудившие лицо покинуть стра­ну своего гражданства или постоянного места проживания. Такая прак­тика нашла отражение в документах, принятых после Второй мировой войны — Уставе Международной организации по делам беженцев и Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и положениях Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

Устав МОБ[30] закрепил наибо­лее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно было считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Поня­тие «беженец» согласно Уставу МОБ включает:

·  лиц, которые покинули страну, гражданами которой они явля­ются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые на­ходятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и со­трудничавших с ними режимов;