Этапы реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации (стр. 2 )

Распределение финансовой помощи

Распределение финансовой помощи, или дотаций (выравнивающих трансфертов) местным бюджетам является процессом, призванным сбалансировать в каждом регионе сложившееся разграничение доходных источников и расходных полномочий. Практически во всех субъектах федерации размер дотаций определяется как разница между неким «нормативным» бюджетом муниципального образования и прогнозом его доходов. В ряде субъектов федерации региональные органы власти действительно разрабатывают и даже законодательно утверждают «нормативы» расходов для муниципальных образований, причем в одних случаях эти нормативы используются только для расчета дотаций, а в других – играют роль обязательного минимума расходов местных бюджетов по соответствующей статье. Однако окончательный размер дотации, как правило, определяется в ходе «согласования», на котором региональные власти доказывают, что муниципалитет может собрать налогов больше, а тратить ему придется меньше, в то время как местные органы занимают противоположную позицию. В Ленинградской области эти согласования получили чуть ли не официальное название «ручейка» по причине того, что накануне принятия областного бюджета через эти согласования потоком проходят «просители» из муниципалитетов, и каждому в конечном итоге что-нибудь «капает».

В 2000 г. Министерство финансов Российской Федерации одобрило «Временные методические рекомендации субъектам федерации по регулированию межбюджетных отношений». Эти рекомендации предлагали способы формализации расчета дотаций в результате которого у местных властей не возникали бы отрицательные стимулы к занижению своих доходов и завышению своих расходов. Однако регионы не спешили внедрять прозрачные методы в межбюджетные отношения, поскольку их использование неизбежно снизило бы роль финансовых органов, державших «на крючке» муниципальные образования. Значительный толчок применению формализованной методики дал, во-первых, пример федерации, которая с 2000 г. стала использовать расчет финансовой помощи регионам на основе формулы, а во-вторых, Проект Всемирного банка Реформирование региональных финансов, который ставит выполнение требования формализации межбюджетных отношений в качестве условия участия в Проекте.

В результате к 2003 г. в том или ином виде примерно одна треть регионов стала применять формализованную методику (Республика Чувашия, Красноярский край, Ленинградская, Челябинская, Ростовская, Владимирская, Астраханская области и др.). Причем в отдельных субъектах федерации такая методика была даже утверждена законом субъекта федерации (Ставропольский край, Белгородская область).

Применение формализованной методики осложняется в субъектах федерации, где местное самоуправление организовано по поселенческому принципу или на двух уровнях. Дело в том, что формализация требует получения информации в разрезе каждого субъекта межбюджетных отношений (т. е. органа публичной власти, имеющего бюджет), причем эта информация должна быть представлена независимым ведомством. Так, для оценки налогового потенциала, заменяющего данные о фактических налоговых поступлениях, требуются формы отчетности территориальных подразделений Министерства по налогам и сборам в разрезе каждого бюджета. В то же время МНС ограничивает разбивку своих данных на уровне крупных городов и районов, а в последнее время стало укрупнять территориальные налоговые инспекции, а вместе с тем укрупнять и группировку форм налоговой отчетности, объединяя в одну форму отчетность по слившимся в результате административной реформы МНС территориям. В результате по нескольким муниципальным образованиям составляется один агрегированный отчет.

Для объективной оценки расходных потребностей на уровне поселения также невозможно получить независимую информацию. Самым низким уровнем агрегирования данных Госкомстатом также является город и район. Конечно, самым простым и прозрачным способом распределения финансовой помощи было бы ее выделение в расчете на душу населения. Но, как видно из приведенного выше материала, сложившаяся структура доходных источников и расходных обязательств местных органов власти такова, что бюджетные потребности местного самоуправления весьма слабо коррелируют с численностью населения.

Степень выравнивания при распределении финансовой помощи

Различные регионы обеспечивают различную степень выравнивания бюджетной обеспеченности расположенных на их территории муниципалитетов. Объясняется это, по-видимому, не только и не столько отсутствием или слабостью методологической базы выравнивания, сколько политическим выбором между стремлением выровнять доступ всех жителей региона к бюджетным услугам, независимо от того, в каком муниципалитете они проживают, и стремлением сохранить при этом заинтересованность местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий.

Неравенство налоговой базы местного самоуправления (2001 г.)

	До выравнивания	После выравнивания
Богатый к бедному (в разах)	В 3-5 раз: Липецкая, Кировская, Марий Эл, Владимирская, Ханты-Мансийский В 80-100 раз: Красноярский, Хабаровский, Камчатская	В 1,5 – 2 раза: Марий Эл, Кабардино-Балкария, Приморский, Волгоградская, Вологодская, Курганская, Орловская В 8-13 раз: Татарстан, Красноярский, Московская, Читинская

Отметим, что в 2002 г. исходная подушевая бюджетная обеспеченность самого богатого субъекта Российской Федерации (Ханты-Мансийского АО) была выше аналогичного показателя у самого бедного субъекта Российской Федерации (Агинского Бурятского АО) в 50 раз. В результате передачи регионам трансфертов из ФФПР этот разрыв сократился до 8 раз. Подавляющее число регионов обеспечивает более полное выравнивания бюджетной обеспеченности входящих в их состав муниципалитетов: всего в 5 субъектах Российской Федерации неравномерность распределения бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания остается выше, чем данный показатель для субъектов Российской Федерации.

Это означает, что подавляющее число регионов обеспечивают более высокую степень выравнивания местных бюджетов, чем Российская Федерация в отношении региональных бюджетов. Это, впрочем, неудивительно, поскольку федеральный Фонд финансовой поддержки регионов составляет всего порядка 10% от общего доходного потенциала регионов, в то время как передаваемые регионами в бюджеты муниципалитетов в процессе выравнивания средства (отчисления от регулирующих налогов и дотации) составляют порядка 70% от местных доходов.

Объяснение причин, по которым региональные органы власти выбирают в процессе бюджетного регулирования ту или иную степень выравнивания, является отдельной и достаточно интересной задачей. Можно было бы предположить, что степень выравнивания зависит от первоначальной величины разброса в доходах местных бюджетов (до выравнивания). Однако достаточно низкая корреляция между степенью неравенства бюджетной обеспеченности местных бюджетов до и после выравнивания показывает, что неравномерность распределения доходной базы муниципалитетов и возникающая в результате неравномерность бюджетной обеспеченности собственными доходами не слишком сильно влияет на степень выравнивания. Таким образом, решающую роль играет политический выбор органов власти конкретного региона при определении баланса между приемлемой степенью выравнивания доступа жителей региона к бюджетным услугам и сохранением заинтересованности местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. При этом существенное значение имеет признание региональными органами власти роли местного самоуправления в развитии доходной базы своих территорий, а также политический вес «богатых» и «бедных» муниципалитетов и их активность в отстаивании своих интересов, затрагиваемых в процессе распределения финансовой помощи.

Анализ Центра фискальной политики показывает, что региональные власти в большей степени признают роль крупных муниципальных образований в развитии доходной базы своих территорий, чем мелких. Это предположение подтверждается тем фактом, что в регионах, где муниципальные образования созданы на уровне крупных городов и районов, наблюдается существенная зависимость между бюджетной обеспеченностью местных органов власти до и после выравнивания, в то время как в регионах с поселенческим типом организации местного самоуправления, такой связи обнаружить не удалось[9]. Кроме того, в регионах с районной моделью организации местного самоуправления наблюдается большая степень выравнивания подушевой бюджетной обеспеченности[10].

Это, вероятнее всего, связано с тем, что крупные муниципальные образования характеризуются более равномерным распределением как налоговой базы, так и объектов социальной сферы, которые главным образом и в первую очередь характеризуют расходные потребности местных бюджетов. В то же время, в субъектах федерации с поселенческим типом муниципальных образований налоговая база и объекты социальной сферы распределены крайне фрагментарно, и в силу этого они должны обслуживать население соседних муниципальных образований. Поскольку практика софинансирования объектов социальной сферы несколькими муниципальными образованиями в соответствии с численностью обслуживаемого населения практически нигде не применяется, то такие объекты либо берутся на баланс региона, либо их финансирование полностью учитывается в объеме финансовой помощи. В результате, в таких субъектах федерации не наблюдается практически никакого подушевого выравнивания бюджетной обеспеченности.

Причины создания Комиссии по разграничению полномочий и ее задачи

Причиной создания Комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти[11], которую возглавил заместитель Руководителя Администрации Козак, было осознание того, что действующее законодательство неспособно эффективно регулировать деятельность органов публичной власти в Российской Федерации.

В рамках Комиссии было сформировано восемь Рабочих групп, на которые были возложены обязанности по «разработке предложений по предметам ведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации». За каждой группой был закреплен свой список предметов совместного ведения, установленный 72 статьей Конституции Российской Федерации и список федеральных законов, подлежащих анализу и переработке. Однако эти законы далеко не всегда имели непосредственное отношение к направлению деятельности Групп, заявленному в ее названии, а ряд законов вообще давно не действовал. Надо сказать, что направления деятельности сформированных таким образом групп не отвечали целям, поставленным перед Комиссией. Эти направления, с одной стороны, пересекались, что приводило к дублированию и несогласованности выполняемой работы, с другой – не всегда имели отношение к разграничению полномочий, с третьей - не охватывали всех проблем, разрешение которых должно было позволить усовершенствовать систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации. Каждой рабочей группе было вменено в обязанность по каждому из закрепленных за ней законов заполнить таблицу, формат которой не позволял отразить суть конфликта между уровнями власти по поводу неразграниченности полномочий. Параллельно с работой центральных Рабочих групп были созданы аналогичные группы в федеральных округах, которые вменили в обязанность всем органам государственной власти и органам местного самоуправления в субъектах федерации заполнить во что бы то ни стало все те же таблицы. Таким образом, вместо того, чтобы сформулировать свои претензии к существующему положению вещей и очертить наиболее острые, по их мнению, проблемы, связанные с неразграниченностью полномочий, огромное число служащих было оторвано в период подготовки бюджетов от своей неотложной работы для выполнения формальных требований, предписанных сверху. В результате, предложения, поступившие из федеральных округов, не несли в себе практически никакой информационной ценности.

В то же время, выборочный опрос органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, проведенный Центром фискальной политики, позволил очертить следующие проблемы, в наибольшей степени волнующие эти уровни власти:

1.  возложение на нижестоящие органы власти обязательств по финансированию расходов по предметам, которые не относят к их ведению;

2.  возложение на нижестоящие органы власти обязательств по предписанному свыше нормативному финансированию ряда расходов, без предоставления адекватных финансовых средств;

3.  нечеткость федерального законодательства в отношении закрепления за тем или иным уровнем власти обязательств по финансовому обеспечению расходов.

Роль Рабочей группы по межбюжетным отношениям

Решающий поворот в деятельности Комиссии был связан с методологическим подходом, предложенным Рабочей группой по межбюджетным отношениям, возглавляемой , бывшим в то время заместителем министра финансов. Неоценимый вклад в работу Группы внес , бывший в то время заместителем руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов. Методологией разграничения доходных полномочий занимались эксперты Института экономики переходного периода, концепцию разграничения расходных обязательств разработал Центр фискальной политики.

С целью инвентаризации расходных обязательств бюджетов и оценки четкости их распределения между уровнями власти, Рабочей группой по межбюджетным отношениям был проведен анализ действующего федерального законодательства, возлагающего расходные обязательства на тот или иной уровень публичной власти (всего было проанализировано порядка трехсот федеральных законов и иных нормативных правовых актов). Итоги анализа были представлены в таблице, где в отношении каждого бюджетного обязательства, упоминаемого в законе, определялось, какой уровень власти осуществляет его нормативно-правовое регулирование, какой – берет на себя ответственность за обеспечение его реализации финансовыми средствами, на какой возлагаются обязанность по его непосредственному исполнению или организации исполнения.

Оказалось, что далеко не всегда представляется возможным разграничить ответственность за реализацию расходных полномочий между уровнями власти. Нечеткость разграничения возникает по целому ряду причин. Например, в законодательстве то и дело применяется формулировка «органы государственной власти», без разделения на федеральные и региональные. Поэтому когда говорится, что затраты должны производиться из государственного бюджета, это просто дает возможность переложить ответственность с одного уровня госвласти на другой. И обычно эта ответственность перекладывается сверху вниз. Сферу бюджетных отношений до сих пор регулируют законы, принятые еще до 1991 г., которые используют такие архаичные термины, как «местный совет народных депутатов» и т. п. (при этом не ясно, какие органы власти являются его правопреемником). Разграничение расходных полномочий осуществляется не по функциональному признаку, а по уровню собственности, к которому относятся те или иные объекты социальной инфраструктуры. При этом вместо того, чтобы установить, из какого бюджета должен финансироваться тот или иной вид бюджетных услуг, предлагаются такие тавтологические приемы, как установление, что из федерального бюджета финансируются федеральные учреждения (из регионального – региональные и т. д.), и наоборот, к федеральным учреждениям относятся учреждения, финансируемые из федерального бюджета (к региональным – из регионального и т. д.).

Кроме того, все эти законодательные акты страдают целым рядом других недостатков, которые не позволяют бюджетной системе Российской Федерации функционировать так, как того требуют принципы федеративного государственного устройства[12]:

–  наличие не разграниченных предметов совместного ведения;

–  неоправданная централизация нормативного правового регулирования на федеральном уровне;

–  разграничение полномочий только в отношении осуществления расходов (а не ответственности за обеспечение их финансовыми средствами);

–  противоречия между положениями различных законодательных актов, устанавливающих расходные обязательства;

–  перегруженность бюджетов всех уровней расходными обязательствами, с которыми может справиться частный сектор

–  установление законодательством такого объема расходных обязательств, который в итоге превышает доходные источники всех органов власти.

В результате несовершенства законодательства самым сильным в России законом является ежегодный закон «О бюджете», в котором прописывается конкретно, на что будут расходоваться деньги в текущем году. На протяжении последних нескольких лет в законе о федеральном бюджете приостанавливается действие ряда законов, которые, с очевидностью для всех, либо нерациональны, либо не обеспечены деньгами, либо – и то, и другое. Но львиная доля подобных законов продолжает действовать, и при этом не исполняется, то есть не финансируется.

Инвентаризация законодательства, показала, что опрошенные респонденты из региональных и местных органов власти были правы: проблема разграничения расходных полномочий действительно сводится к упорядочиванию взаимоотношений между уровнями власти по поводу нефинансируемых федеральных мандатов[13]. Основную часть федеральных мандатов составляют так называемые социальные законы. Министерство по труду и социальной защите оценило стоимость социальных законов (по сути представляющих собой бюджетные обязательства органов власти), которые предоставляют льготы различным категориям граждан. Оказалось, что она почти в два раза превышает объем консолидированного бюджета Российской Федерации. Эти законы, принятые на федеральном уровне, предъявляют требования к расходованию бюджетных средств из региональных и местных бюджетов, при этом достаточно подробно регламентируя их. В них четко прописываются категории получателей льгот и пособий, требования к ставкам заработной платы в учреждениях, которые предоставляют эти услуги, требования к санитарно-техническому состоянию, требования к квалификации кадров, занятых в соответствующих региональных и местных бюджетных учреждениях, а также конкретные финансовые нормативы.

Из всего объёма этих федеральных мандатов порядка 10% финансируется из федерального бюджета через фонд компенсаций[14], еще порядка 30% финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации, причем разными регионами в разной степени, а 60% взятых на себя государством обязательств вообще не финансируется, а, следовательно, и не исполняется. Причем в ряде соответствующих законов не устанавливается однозначно, что это расходные обязательства субъекта. Закон требует, чтобы регион сначала потратил деньги сами, а федерация ему потом компенсирует (что случается крайне редко и не в полном объеме).

Федеральное законодательство показало себя настолько всеобъемлющим в отношении регулирования расходов, что на бюджетные услуги, не зарегулированные федеральным законодательством в региональных и местных бюджетах денег не остается (кроме, разве что бюджетов нефтедобывающих АО и г. Москвы).

Результатом работы Комиссии по разграничению полномочий стала Концепция разграничения расходных полномочий между уровнями власти, которая предлагает следующую методологию совершенствования законодательства в области регулирования расходных полномочий. На первом этапе предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации, установленные в ст.72 Конституции Российской Федерации, предлагалось детализировать и по возможности полностью разграничить их исполнение между этими уровнями власти. Принципы такого разграничения были предложены в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, к их числу прежде всего относятся:

–  территориальное соответствие, т. е. соответствие территории, в рамках которой организовывается предоставление бюджетных услуг, - юрисдикции органа власти, уполномоченного на реализацию соответствующей функции (например, бюджетная услуга по обороне страны или обеспечению государственной безопасности распространяется на всю территорию и все население Российской Федерации, следовательно, полномочия по этим функциям должны быть закреплены за федерацией);

–  эффект масштаба, т. е. учет возможной экономии от масштаба производства бюджетной услуги при передаче полномочия на реализацию соответствующей функции на вышестоящий уровень (например, предоставление услуги по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста в домах престарелых не будет эффективным, если этим будет заниматься каждое поселенческое муниципальное образование, или даже каждый сельский район, поэтому имеет смысл эту функцию закрепить за региональными органами власти, которые смогут организовать ее реализацию по единой технологии в масштабах всего субъекта федерации).

–  субсидиарность, т. е. передача расходных полномочий на возможно более низкий уровень власти (если с одной и той же функцией одинаково успешно могут справиться оба уровня власти, предпочтительнее закрепить ее за более низким).

Так, исходя из этих принципов, предмет совместного ведения «образование» разграничивается между уровнями власти следующим образом: предоставление высшего образования закрепляется за федерацией, профтехобразования – за субъектами федерации, школьного и дошкольного образования – за муниципалитетами.

В списке предметов совместного ведения есть и такие функции, критерии разграничения которых между уровнями власти должны основываться на значимости или масштабности соответствующих задач. Например, преодоление последствий стихийных бедствий национального масштаба возлагается на федеральный уровень, регионального масштаба – на уровень субъектов федерации, местного масштаба – на муниципальный уровень.

Пожалуй, самым значимым итогом работы Комиссии явилось запрещение возложения на нижестоящие органы власти жестких нефинансируемых мандатов. В основе этого решения лежало признание того, что полномочия каждого уровня власти складываются из трех составных частей: а) установление правил, или регулирование, б) обеспечение финансовыми средствами исполнения принятых решений и в) непосредственное исполнение или организация исполнения принятых решений. В зависимости от того, как сочетается распределение этих трех видов полномочий между уровнями власти, по-разному будут складываться и взаимоотношения между бюджетами. Тот уровень власти, который жестко устанавливает правила расходования средств, должен на себя взять и ответственность за обеспечение таких расходов финансовыми средствами из своего бюджета. Если Федерация говорит, что детские пособия должны платиться в таком-то размере, то она и должна выделять соответствующие средства, целевым образом направлять их в нижестоящие бюджеты и контролировать, чтобы детские пособия платились именно в таком размере. Если федеральный закон заявит, что детские пособия могут выплачиваться по усмотрению органов власти субъектов Федерации, то в этом случае они будут устанавливаться, исходя из доходных возможностей соответствующих региональных бюджетов.

В то же время Концепция предлагает оставить возможность установления федеральным уровнем власти основных приоритетов (качественных стандартов) в отношении использования бюджетных средств, при том, что конкретные объемы финансирования таких расходов будут регламентироваться законодательством нижестоящих уровней власти. Такой принцип представляется вполне оправданным для федеративного государства.

Соответственно, упразднение нефинансируемых федеральных мандатов можно осуществить тремя способами:

Во-первых, профинансировать их из федерального бюджета через субвенции. Однако для этого федеральным органам власти либо придется кардинально сокращать другие статьи бюджета, либо, что более вероятно, централизовать в федеральный бюджет практически все налоговые доходы.

Во-вторых, отменить на федеральном уровне требования к объему финансирования таких обязательств и передать эти полномочия на нижестоящий уровень. Однако в этом случае, будучи задекларированными федеральным центром, эти обязательства, в случае их вынужденного сокращения субъектами федерации, станут объектом социального недовольства населения в адрес региональных лидеров.

Наконец, самым радикальным и справедливым по отношению к регионам способом избавления от избыточных бюджетных обязательств и необеспеченных мандатов может стать только полная их отмена федеральным законодательством. Одновременно, субъект федерации будет вправе по своему усмотрению и в соответствии со своими финансовыми возможностями принять решение об аналогичных мерах социальной защиты.

Результаты работы Комиссии и реализация ее предложений

Для того, чтобы принципы, предложенные Концепцией разграничения полномочий, реализовались на практике, необходимо внести ряд кардинальных поправок в действующее федеральное законодательство. Поэтому сразу по завершении работы Комиссии началась разработка фактически новых версий Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации» и Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вслед за этим соответствующие изменения стали разрабатываться и в отношении Бюджетного и Налогового кодексов.

Анализ первого из принятых по итогам работы Комиссии в июле 2003 г. закон О внесении изменений и дополнений в федеральный закон об общих принципах организации власти в субъектах федерации, а также разрабатываемых поправок к другим нормативно-правовым актам показал, что ликвидация нефинансируемых мандатов будет осуществляться в результате сочетания всех трех изложенных выше способов, но основной приоритет отдается второму.

Новая редакция закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации» четко разграничила полномочия по предметам совместного ведения между федерацией и субъектами федерации. Закон оставляет только три возможных варианта разграничения полномочий:

1)  Вариант «исключительное ведение»: все составляющие полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и исполнение) закрепляются за одним уровнем власти. Примером предмета исключительного ведения федеральных органов власти служит функция обороны государства. В то же время практически невозможно придумать ни одного предмета исключительного ведения субъекта федерации, отличающегося от приведенного в 263 статье списка «полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации».

2)  Вариант «совместное ведение»: приоритеты/стандарты в отношении бюджетных расходов устанавливаются федеральным уровнем власти, регламентация расходов, их финансовое обеспечение и непосредственное исполнение остаются на региональном уровне. Классическим примером предмета совместного ведения федерации и субъекта федерации служит образование. В соответствии с Законом этот предмет ведения разграничен между федерацией и субъектами федерации так, что регламентация, финансирование и организация предоставления высшего образования остались за федерацией, фактически превратившись в предмет исключительного ведения федерации. По профессионально-техническому и общему образованию за федерацией остается право установления только общих стандартов, в то время как конкретная регламентация предоставления соответствующих услуг, обеспечение их финансовыми средствами и организация предоставления – закрепляются за субъектами федерации. Но самым главным и радикальным изменением явилось то, что Закон снял с федерального уровня ответственность за регламентацию (установление объема и порядка предоставления) и финансирование мер социальной защиты целому ряду категорий населения, возложив эту функцию на регионы[15].

3)  Вариант «делегированное полномочие»: все нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми средствами закрепляются за вышестоящим уровнем власти, а непосредственное исполнение передается нижестоящему уровню вместе с соответствующими целевыми финансовыми средствами. Примером полномочия, делегированного федеральным уровнем на уровень субъекта федерации будет служить выплата пособий и льгот ветеранам за счет средств, целевым образом переведенных из федерального бюджета в региональные.

В Таблице 6 Приложения дана оценка изменений в расходных обязательствах уровней власти по отдельных функциям в результате реализации рекомендаций Комиссии.

По итогам работы Комиссии кардинальным образом перерабатывается глава 11 Бюджетного кодекса, посвященная разграничению расходов между уровнями власти. Эта глава больше не будет содержать списка «расходов, осуществляемых» из того или иного бюджета. Отныне каждый уровень власти будет расходовать бюджетные средства в соответствии с возложенными на него полномочиями, которые устанавливаются прочими законодательными актами. В бюджетном кодексе будет повторен запрет на возложение нефинансируемых мандатов на нижестоящие органы власти.

После законодательной отмены необеспеченных мандатов и приведения содержащихся в федеральном законодательстве норм, регулирующих расходные обязательства бюджета, в соответствие с его доходными возможностями, расходная часть бюджетов всех уровней должна будет формироваться на основе всего действующего законодательства. Для сведения воедино расходных обязательств, налагаемых на каждый уровень власти, Концепция разграничения расходных полномочий предлагает установить в Бюджетном кодексе положение, в соответствии с которым каждый уровень власти должен формировать свой Реестр расходных обязательств. Реестр расходных обязательств должен стать своего рода инвентаризацией расходных обязательств, установленных отраслевыми законами, и служить основой для формирования бюджета по расходам на очередной финансовый год. Кроме того, Реестр расходных обязательств поможет сформулировать требования к бюджетной классификации, которая в настоящее время не позволяет оценить, насколько статьи расходов бюджета соответствуют требованиям законодательства.

В Реестре расходных обязательств будут собраны воедино все нормы законодательства, возлагающие те или иные расходные обязательства на соответствующий орган власти. Так, для всех субъектов федерации перечень таких норм, содержащихся в федеральном законодательстве, будет одинаковым. Кроме того, в этом реестре будут собраны все нормы законодательства данного субъекта федерации, которые требуют расходов из его бюджета.

Составление реестров расходных обязательств всех уровней власти должно послужить основой для дальнейшей работы по внесению поправок в законодательство, направленных на совершенствование разграничения расходных полномочий и отмену необеспеченных мандатов.

Однако перечисленные выше нормативно-правовые акты, над которыми уже ведется работа по внесению изменений, не смогут достичь поставленных Комиссией целей, если вслед им не будут приняты соответствующие поправки в целый ряд отраслевых законов. По оценкам, для того, чтобы обеспечить четкое разграничение расходных полномочий, определить финансовую ответственность каждого уровня власти за принимаемые решения, упразднить необеспеченные мандаты, придется внести изменения почти в двести отраслевых законов, регулирующих исполнение и финансирование функций органов власти всех уровней. Эти законы должны быть приведены в соответствие не только с требованиями вышеназванных законов, но и в соответствие с доходными возможностями бюджетной системы Российской Федерации. Комиссия признала, что действующее федеральное законодательство характеризуется избыточностью расходных обязательств, налагаемых на органы власти. Как отмечалось выше, обязательства бюджетной системы Российской Федерации в настоящее время почти в два раза превышают доступный для их реализации объем финансовых ресурсов, и без их сокращения система по разграничению расходных обязательств нормально работать не сможет.

В рамках Комиссии в соответствии с концепцией разграничения расходных полномочий разрабатывались предложения по разграничению доходных источников уровней власти. К сожалению, эти предложения не вышли за рамки идеологии проводимой федеральными органами власти налоговой политики. Эта политика, учитывающая, прежде всего, интересы бизнес-сообщества, интересы налогоплательщика, преследующая прогрессивные цели упрощения налоговой системы и налогового администрирования, в то же время абстрагируется от федеративного характера нашего государства, от того, что в таком государстве каждый уровень власти должен иметь реальные полномочия по формированию и управлению своими доходами. В настоящее время более 90% поступлений в консолидированный бюджет России обеспечивается федеральными налогами и сборами, а остальные 10% – региональными и местными налогами, которые являются таковыми только формально. На протяжении последних десяти лет эти налоги неоднократно пересматривались в одностороннем порядке федеральными законами: вводились, отменялись и централизовывались. Предложения Комиссии в области разграничения доходных полномочий свелись к оценке того, сколько за каким уровнем бюджета необходимо закрепить налоговых доходов, чтобы обеспечить финансирование поделенных расходных обязательств. В рамках действующей налоговой системы это означает: какие должны быть установлены нормативы отчислений от федеральных налогов в нижестоящие бюджеты. По результатам работы Комиссии Налоговый кодекс не претерпит практически никаких изменений. Прогрессивный характер будут иметь только поправки в Бюджетный кодекс, в котором отныне будут закреплены нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные, а также местные бюджеты.

.

Основные положения нового закона об организации местного самоуправления. Главные отличия нового закона от существующих норм.

Необходимость принятия новой версии закона

Практика применения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. выявила следующие проблемы, мешающие развитию местного самоуправления и эффективному предоставлению на местном уровне бюджетных услуг населению:

неопределенность территориальной организации местного самоуправления, нечеткость в определении вопросов местного значения, неразграниченность доходных источников между «вложенными» муниципальными образованиями, возложение на местные бюджеты нефинансируемых мандатов, непрозрачность финансовых взаимоотношений с региональными органами власти.

Программа развития бюджетного федерализма до 2005 года, принятая летом 2001 года, предложила конкретные пути решения этих проблем, однако реализация этих решений была отложена на неопределенное время.