В ходе работы Комиссии по разграничению полномочий стало очевидно, что разграничение предметов ведения и полномочий на суб-национальном уровне невозможно без проведения реформы местного самоуправления, которая затронула бы все аспекты деятельности муниципальных образований.

Территориальная организация местного самоуправления

Действующие в настоящее время в большинстве субъектов федерации законы об административно-территориальном устройстве фактически не играют никакой практической роли в организации местных органов власти. В публичном праве отсутствует даже определение понятия административно-территориального деления и его роли в организации публичной власти. Только в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 24.01.97 поясняется, что административно-территориальное деление является территориальной основой создания местных представительных и исполнительных органов государственной власти в регионах. В территориальных единицах, не получивших статуса административно-территориальных единиц, не могут быть созданы местные органы государственной власти. Однако ни в одном субъекте федерации нет прецедента создания представительной государственной власти на суб-региональном уровне. Таким образом, предмет регулирования подобного законодательства в субъектах федерации отсутствует.

В то же время нормы Закона Об общих принципах организации местного самоуправления от 1995 г. разрешают формирование местных органов самоуправления в любых территориальных границах. Пункт 1 статьи 1 Закона дает следующее определение муниципального образования: «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория». Кроме того, Закон 1995 г. позволяет формировать «вложенные» или двухуровневые муниципалитеты, однако не предлагает, каким образом должны быть разграничены между ними доходные и расходные полномочия. В пункте 3 Статьи 6 устанавливается, что «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города». Однако такая формулировка позволяет муниципальным образованиям, выделившимся из состава района, доказывать, что они не находятся в «границах» другого муниципального образования и равным образом претендовать на весь объем полномочий МСУ.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Стихийно формирующиеся, или организуемые в соответствии с политическими пристрастиями властей субъектов федерации муниципальные образования оказываются столь непохожими одно на другое, что к ним невозможно с одинаковой эффективностью применять одни и те же нормы законодательства. Эти различия касаются как численности населения, так и занимаемой территории, дисперсности расселения, обладания объектами социальной инфраструктуры и пр. Недоучет этих различий в законодательстве приводит к следующим негативным последствиям:

–  несоответствие размера территории, которая является юрисдикцией муниципального образования (а следовательно, и охвата потребителей бюджетных услуг) закрепленным за органами местного самоуправления по законодательству полномочиям и предметам ведения;

–  фрагментарность и неравномерность доходной базы местных бюджетов, не соответствующей территориальному распределению потребностей в бюджетных услугах;

–  несоответствие управленческого потенциала местных органов власти возлагаемым на органы местного самоуправления полномочиям;

–  как следствие, провоцирование иждивенческих настроений местных органов власти и населения.

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей как первого, так и второго уровня в разных странах могут быть различными. Главным в вопросе рациональной организации органов суб-региональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Новая редакция Закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Отныне будут различаться четыре типа муниципальных образований:

городское или сельское поселение,

муниципальный район,

городской округ,

внутригородская территория городов федерального значения.

Отныне вся территория Российской Федерации будет распределена между территориями городских округов и муниципальных районов. Все муниципальные образования типа городских и сельских поселений будут входить в состав того или иного муниципального района. Кроме того, в состав муниципального района будут входить малонаселенные «межселенные» территории, в рамках которых не будут формироваться поселенческие муниципальные образования. Список малонаселенных территорий будет составляться Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что эта норма Закона потребует, чтобы вся малонаселенная таежная сибирская территория была поделена между муниципальными районами. На органы власти таких муниципалитетов будет в этом случае возложена непосильная для местного самоуправления ответственность за предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, в т. ч. лесных пожаров, охрану порядка и окружающей среды на таежной территории, проведение территориального зонирования земель, осуществление контроля за использованием земель межселенных территорий.

Муниципальные образования, получившие статус городского округа, не будут входить в состав муниципальных районов.

Границы территорий муниципальных образований будут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральным Законом. Эти требования касаются, прежде всего, численности населения, его плотности, расстояния между населенными пунктами.

Статус городского округа будет присваиваться городам также законом субъекта федерации. Условия, которые должен соблюдать субъект федерации при принятии им решения о наделении города статусом городского округа, являются достаточно строгими, хотя за субъектом фежерации все же сохраняется некоторая свобода при принятии окончательного решения на этот счет. Эти условия состоят в том, чтобы и городской округ, и граничащий с ним муниципальный район имели на своей территории достаточную социальную инфраструктуру для реализации своих функций. Если буквально понимать сформулированные в новой редакции Закона требования, то город не сможет получить статус городского округа, если на его территории расположена больница, обслуживающая население района. А ведь такая ситуация встречается повсеместно. Эта норма в условиях все большего распространения муниципального заказа (когда услуги населению могут быть заказаны органами власти «сторонним» исполнителям – частному сектору, или бюджетному учреждению другого муниципалитета), явно выглядит нерациональной и устаревшей.

Формирование муниципалитетов на внутригородских территориях городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) подчиняется законам этих городов, принятым в соответствии с федеральными законами.

Все прочие нормы новой редакции Закона учитывают различия четырех типов муниципальных образований.

Вопросы местного значения

Закон 1995 г. относит к вопросам местного значения организацию и содержание тех или иных муниципальных учреждений - школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 6). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств. Например, в том случае, если на территории муниципального образования не расположено ни школы, ни больницы, соответствующий бюджет не обязан был направлять средства на обеспечение своих жителей услугами здравоохранения и образования, и эти услуги предоставлялись этим жителям муниципальными учреждениями соседнего муниципалитета за счет средств бюджета этого соседнего муниципалитета.

В новой редакции Закона эта формулировка «содержание учреждений» заменена на требование «организации или обеспечения предоставления услуг». Теперь, если на какой-то территории нет соответствующего бюджетного учреждения, местные власти должны будут обеспечить население этими услугами, покупая их за свои средства либо у другого муниципального образования, либо в частном секторе. Тем самым, органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение.

Закон 1995 г. устанавливал единый список вопросов местного значения, который вменялся в обязанность любому муниципальному образованию, независимо от формы его организации. Областной центр должен был предоставлять те же виды бюджетных услуг, что и сельский муниципалитет.

Новая редакция Закона различает три списка вопросов местного значения: один - для муниципальных поселений, другой – для муниципальных районов, третий – для городских округов.

Вопросы местного значения поселений включают в себя функции, регламентирование которых может быть полностью отдано на этот самый низкий уровень публичной власти. Объем, качество и порядок их исполнения зависит от приоритетов только жителей соответствующих поселений и их мнение легко может быть учтено при принятии соответствующих решений органами местного самоуправления. В то же время к вопросам местного значения поселений отнесены практически только такие функции, неисполнение которых вообще, или ненадлежащее их исполнение не отразится пагубно на жизнедеятельности или здоровье населения соответствующих поселений. К вопросам местного значения поселений относятся, в частности:

-  организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

-  благоустройство и озеленение территории поселения, использование и охрана городских лесов;

-  планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения;

-  уличное освещение;

-  установка уличных указателей;

-  организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В то же время за поселенческими муниципалитетами новой редакцией Закона закреплено решение таких вопросов, как организация жилищно-коммунальных услуг и обеспечение малоимущих граждан социальным жильем. Исполнение этих функций уже потребует не только значительно больших доходов местных бюджетов, но и значительно более высокой квалификации муниципальных служащих. Одновременно их ненадлежащее исполнение может привести к созданию угрозы здоровью и жизнедеятельности населения. Поэтому, чтобы не допустить таких пагубных последствий, районные чиновники, скорее всего, будут постоянно вмешиваться в деятельность исполнительных органов поселенческих муниципалитетов, а районный и региональный бюджеты – помогать латать дыры в бюджетах поселений, поддерживая тем самым иждивенческие настроения населения.

Вопросы местного значения муниципальных районов в основном касаются тех функций, реализация которых должна осуществляться только с учетом интересов всего населения района, или реализация которых в границах каждого отдельного поселения является неэффективной. Примерами вопросов местного значения, отнесенных новой редакцией Закона к ведению муниципальных районов, являются:

-  содержание и строительство автомобильных дорог между населенными пунктами в границах муниципального района;

-  организация транспортного сообщения между поселениями в границах муниципального района;

-  организация мероприятий межмуниципального характера по охране окружающей среды;

-  территориальное зонирование земель межселенных территорий.

Кроме вопросов местного значения межпоселенческого характера, новая редакция Закона закрепляет за муниципальными районами организацию исполнения ряда таких функций, бесплатное предоставление которых муниципальными учреждениями гарантируется Конституцией Российской Федерации. К таким функциям относятся:

-  организация предоставления на территории муниципального района общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

-  организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), стационарной и амбулаторной первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период.

Список вопросов местного значения городских округов фактически включает в себя вопросы местного значения как муниципальных поселений, так и муниципальных районов.

Перечень вопросов местного значения муниципальных образований, сформированных на основе внутригородских территорий городов федерального значения определяется законом субъекта Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Существенным отличием новой редакции Закона является разрешение органам местного самоуправления брать на себя вопросы, сверх закрепленных за ними Законом, только при наличии достаточных собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Сформулированные по-новому вопросы местного значения позволили уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако в связи с этим появляется угроза, что наведение порядка в разграничении полномочий приведет к болезненному процессу перераспределения собственности. Приведем пример. В настоящее время собственником целого ряда школ как бюджетных учреждений являются субъекты федерации. Если школьное образование переводится целиком на муниципальный уровень, то для совмещения полномочия с собственностью, которая участвует в его реализации, придется все школы передать с баланса субъекта федерации на баланс местного самоуправления.

При передаче собственности неизбежно возникнут споры о том, должна ли она передаваться безвозмездно или за выкуп. Эти споры могут привести к значительным беспорядкам в финансировании жизненно важных для населения вопросов[16].

Доходы местных бюджетов

Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям. После отмены Налоговым кодексом ряда местных налогов и сборов доходы от местных налогов среднестатистического органа местного самоуправления составляют всего 3% от их расходов. В то же время бюджетное законодательство закрепляет за местным уровнем власти достаточно большие расходные обязательства, включая предоставление таких гарантированных Конституцией услуг общественной значимости как образование и здравоохранение. В результате доходные источники крупных городов и районов не соответствуют объему закрепленных за ними расходных обязательств. Одновременно, доходные источники поселенческих муниципалитетов оказываются избыточными для возложенных на них расходных полномочий (определяющихся количеством находящихся в их собственности бюджетных учреждений).

Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливает конкретно списков налогов, зачисляемых в бюджет того или иного муниципального образования, оставляя эту компетенцию за Налоговым кодексом. Предполагается, что конкретный состав доходных источников местных бюджетов будет определен Налоговым кодексом на основании критерия адекватности налоговых доходов расходным обязательствам органов местного самоуправления.

В Налоговом кодексе будут установлены два списка местных налогов: один – закрепляемый за поселенческими муниципальными образованиями, другой – за районными. Одна из норм новой редакции Закона гласит, что органы местного самоуправления городского округа будут обладать доходными полномочиями по налогам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации как для городских, сельских поселений, так и для муниципальных районов.

Доходные источники муниципальных образований, сформированных на основе внутригородских территорий городов федерального значения будут определяться законом субъекта Российской Федерации.

По оценкам Центра фискальной политики в результате перераспределения расходных обязательств между уровнями власти объем обязательств муниципальных образований по обеспечению финансовыми средствами вопросов исключительно местного значения снизится с 5,8% ВВП до 3,5%. Остается только решить, какими именно налогами можно и должно наполнить эти 3,5% ВВП. Однако применительно к каждому отдельному субъекту федерации каждый из вариантов закрепления налогов за местным уровнем даст различные результаты, поскольку дифференциация налоговой базы муниципалитетов различается между субъектами. Принять одно единственное решение по списку местных налогов в такой огромной и неоднородной стране, как Россия – дело чрезвычайно трудное. В любом случае, оно не сможет одинаково прийтись по вкусу и богатым, и бедным муниципальным образованиям, а также удовлетворить одновременно и органы местного самоуправления, и органы власти субъектов федерации.

Решить эти противоречия может только движение по пути децентрализации налоговых полномочий, расширения прав и ответственности суб-национальных органов власти за обеспечение своих бюджетов собственными доходами.

Передача государственных полномочий и нефинансируемые мандаты

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Росийской Федерации» от 1995 г. признавал необходимость финансирования в полном объеме расходных обязательств по переданным на местный уровень госполномочиям. Пункт 4 статьи 6 Закона устанавливает, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

Тем не менее, действующие федеральные и региональные законы (часть из которых была принята еще до 1992 г.) продолжают требовать от муниципальных образований исполнения расходных полномочий без предоставления им соответствующих финансовых ресурсов в необходимом объеме. Именно такая практика получила название «возложения нефинансируемых мандатов».

Основными федеральными законодательными актами, которые вызывают дополнительные расходы местных бюджетов, являются Законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «Об образовании». Эти законы содержат требования к предоставлению льгот и субсидий на местном уровне отдельным категориям граждан. Местным органам власти вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов свыше 30 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 60.

Новая редакция Закона, прежде всего, четко отделяет вопросы местного значения от государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления. Регулированию вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящается целая глава.

Отныне отдельными государственными полномочиями могут быть наделены только органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное специально не установлено федеральным законом или законом субъекта федерации.

Государственные полномочия могут быть возложены на местное самоуправление только федеральными и региональными законами, и ни в коем случае другими правовыми актами.

Новая версия Закона теперь не просто требует «передачи необходимых материальных и финансовых средств» для исполнения государственных полномочий на местном уровне, но устанавливает, что такие средства должны быть переданы в местный бюджет в виде субвенций (т. е. целевых трансфертов). Эта норма является ключевой в решении проблемы нефинансируемых мандатов, поскольку ранее вышестоящие органы власти использовали практику финансирования мандатов через нецелевые выравнивающие трансферты, при расчете которых потребности нижестоящих бюджетов в финансировании решений, принятых наверху, лишь «принимались во внимание».

В новой редакции Закона перечислены требования к федеральным и региональным законам, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу, в частности, относятся:

-  указание способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий;

-  указание порядка передачи в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных объектов в целях обеспечения осуществления передаваемых полномочий.

Настороженность вызывает норма Закона, которая позволяет не передавать субвенций местным бюджетам в случаях, если передача государственных полномочий «не предусматривает необходимости создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений». Трудно себе вообразить, чтобы исполнение какого бы то ни было государственного полномочия не требовало абсолютно никаких затрат. Скорее всего, эта норма продиктована сложившейся практикой неэффективного государственного и муниципального управления, когда загрузка чиновников по большей части не столь велика, чтобы в те же рабочие часы на них нельзя было возложить дополнительной работы.

Следует, отметить, что неизбежным следствием целевого финансирования мандатов через субвенции станет централизация суб-национальных бюджетных средств в бюджете субъекта федерации. Одним из самых крупных государственных полномочий, которое станет финансироваться путем выделения субвенций местным бюджетам, будет полномочие по обеспечению учебного процесса при организации предоставления дошкольного и школьного образования[17]. Субвенции, предназначенные для покупки учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, оплату других хозяйственных нужд, оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, будут предоставляться всем городским округам и муниципальным районам, независимо от уровня их бюджетной обеспеченности. В настоящее время доля расходов на эти цели в местных бюджетах составляет 18%. Это означает, что значительная часть средств, которые доселе закреплялись за муниципальными образованиями в виде налоговых доходов, отныне должна будет сначала зачисляться в региональный бюджет, и уже потом передаваться в местные бюджеты, причем в виде целевых трансфертов. В итоге, по оценкам Института экономики города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9% доходов до 40‑50%. Аналогичные последствия будут иметь место и при целевом финансировании иных передаваемых на местный уровень государственных полномочий.

В результате произойдет существенное сокращение нецелевых средств бюджетов местного самоуправления, и, следовательно, сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами. Доселе не исполнявшие решений вышестоящих органов власти, органы местного самоуправления будут лишены значительной части средств, которые, хотя и вернутся к ним, но уже в виде целевых субвенций, которые придется тратить строго по назначению. В результате местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40 процентов бюджетных средств с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению, на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений.

Временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ужесточает контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственность указанных органов за их неисполнение. Отныне предусматривается возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

-  возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан;

-  стихийных бедствий, катастроф, иных чрезвычайных ситуаций;

-  возникновения просроченной задолженности муниципальных образований, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования;

-  нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения федерального законодательства.

Эти положения ставят под дамоклов меч практически все муниципальные образования. Сохраняющиеся нефинансируемые федеральные мандаты, и, прежде всего, регулярные повышения заработной платы бюджетникам в условиях распространения Единой тарифной сетки на муниципальных бюджетников вызывают рост явной и скрытой[18] задолженности муниципальных образований. Одновременно федеральное законодательство страдает такими противоречиями одних норм другим, что зачастую невозможно исполнить одни из них, не нарушив тем самым другие.

Межбюджетные отношения на региональном уровне

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. практически ничего не говорит о межбюджетных отношениях между региональными и местными бюджетами, он лишь возлагает ответственность на органы власти субъекта федерации за «регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами» (пункт 4 статьи 5). Достаточно развернутые принципы построения межбюджетных отношений на суб-региональном уровне содержатся лишь в законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1997 г. Статья 9 этого закона устанавливает, что межбюджетные отношения между регионом и муниципалитетами строятся на принципах:

-  «применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

-  выравнивания доходов муниципальных образований;

-  максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

-  повышения заинтересованности органов местного самоуправления к увеличении собственных доходов местных бюджетов;

-  гласности межбюджетных отношений».

Закон о финансовых основах местного самоуправления предусматривает создание в составе бюджета субъекта федерации фонда финансовой поддержки муниципальных образований, который распределяется «в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования», а также с учетом других факторов, определяющих особенности субъекта федерации (Статья 10). Включение этой статьи было большим шагом вперед на пути построения прозрачной и эффективной бюджетной системы на региональном уровне. Однако ее реализация затруднялась как по причине ее прямого игнорирования региональными властями, так и по причине неоднородности бюджетной системы на уровне регионов.

Бюджетная система Российской Федерации 90-х годов была построена таким образом, что при формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации проблем с идентификацией субъектов этих отношений не возникало. Этим двум уровням власти взаимно однозначно соответствовало два уровня бюджетной системы, отношения между которыми регулировались бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Что же касается межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, то здесь была иная картина. Положения федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. и закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не давали четкого ответа на вопрос о том, какие именно муниципальные образования могли выступать в роли непосредственных контрагентов субъектов федерации по межбюджетным отношениям внутри регионов. Эти законы, а также положения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации позволяли претендовать на эту роль разным кандидатам.

В результате, когда субъект федерации даже и приступал к разработке формализованной модели межбюджетных отношений, его методика распространялась только на районные и городские муниципальные образования (даже если местное самоуправление в регионе существовало одновременно и на поселенческом уровне). В регионах с поселенческой моделью местного самоуправления расчет дотаций местным бюджетам отдавался на откуп территориальным подразделениям органов государственной власти субъектов федерации на уровне районов.

Новая редакция Закона «Об общих принципах местного самоуправления» уделяет вопросам межбюджетных отношений практически всю Главу VIII «Экономическая основа местного самоуправления».

Большим достижением новой версии Закона является требование о закреплении субъектом федерации за каждым городским округом и муниципальным районом единых нормативов от «регулирующих» федеральных и региональных налогов, причем на неограниченный срок. На муниципальный район возлагаются аналогичные полномочия в отношении поселенческих муниципальных образований.

Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новая редакция Закона предлагает создание целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены:

-  региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта,

-  региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта,

-  районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов.

Все эти фонды создаются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан, независимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам.

Необходимость использовать для выравнивания трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т. п.

Средства всех фондов должны распределяться согласованно: на каждом шаге необходимо учитывать результаты предыдущего, поэтому последовательность распределения фондов должна быть следующей: сначала субъект федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности.

Новая редакция Закона устанавливает очень конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические расходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т. п.

Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта федерации.

Существенной новацией по сравнению с действовавшей до сих пор практикой межбюджетных отношений на суб-национальном уровне является законодательное разрешение использовать так называемые «отрицательные трансферты». Суть «отрицательных трансфертов» состоит в следующем: если бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования в два раза превышает средний по региону уровень (для однотипных муниципальных образований), закон субъекта федерации может установить, что такой муниципалитет обязан перечислить субвенцию в бюджет субъекта федерации с целью последующего ее использования для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Причем, если муниципалитет не выполнит этого требования, соответствующая часть доходов от местных налогов и сборов может быть централизована в региональный бюджет без согласия муниципального образования. Альтернативно может быть соответственно снижен норматив отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Размер такой субвенции не должен превышать 50% от превышения муниципалитетом двукратного уровня средней по региону бюджетной обеспеченности. Возможность взыскания таких субвенций («отрицательные трансферты») позволит закреплять за местными бюджетами более высокие единые нормативы отчислений от регулирующих налогов.

Новая редакция Закона значительно сужает возможности субъекта федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Отныне дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования. Расчет таких нормативов в этом случае становится простым и прозрачным.

Основные проблемы на пути реформы в сфере межбюджетных отношений

Реализация рекомендаций Комиссии по разграничению расходных полномочий между уровнями власти позволит осуществить следующие преобразования на уровне субъектов федерации:

·  закрепить за каждым уровнем власти в регионе свойственные сугубо ему расходные обязательства и доходные источники;

·  повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;

·  сформировать территориальные границы районных и поселенческих муниципальных образований таким образом, чтобы их доходные источники в максимальной степени соответствовали возложенным на них расходным полномочиям;

·  как следствие, сократить объемы передаваемой из бюджета субъекта федерации финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

·  стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.

Сложно ли действующей системе местного самоуправления перейти к схеме, которую предлагает новая редакция Закона о местном самоуправлении? Проведенный Центром фискальной политики анализ бюджетного устройства субъектов федерации показывает, что там, где местной самоуправление основано только на районном уровне, административно-территориальные единицы (поселения) в составе этих районов формируют нечто вроде бюджета, который, безусловно, согласовывается с районным уровнем. При этом в качестве доходных источников за ними зачастую закрепляются налоговые доходы по нормативам. Такая модель формирования и расходования денежных средств почти ничем не отличается от модели практикуемой поселенческими муниципальными образованиями.

Одновременно, в тех субъектах федерации, где муниципальные образования сформированы только на уровне городов и поселений, на районном уровне существуют либо реальные, либо виртуальные бюджеты. На уровне района формируется и исполняется самостоятельный условный бюджет, хотя этот район и находится в составе краевого бюджета.

Субъектам федерации, где действует двухуровневая модель муниципальных образований, необходимо внести совсем немного поправок в свое законодательство, чтобы полностью соответствовать требованиям новой редакции Закона Об общих принципах организации местного самоуправления.

Рядом критиков реформы высказываются опасения, что формирование в двух уровней местного самоуправления приведет к необоснованному возрастанию численности муниципальных служащих и, соответственно, к росту расходов на муниципальное управление. Однако анализ доли расходов на управление в консолидированных бюджетах субъектов федерации с разными моделями организации местного самоуправления показывает, что для каждой группы регионов эта доля в среднем составляет около 7% (см. таблицу 7 Приложения).

При анализе отличий новой редакции Закона Об общих принципах организации местного самоуправления от старой уже был затронут целый ряд проблем, которые могут возникнуть в процессе реализации реформы местного самоуправления. Эти проблемы касаются:

-  возложения на муниципальные районы ответственности за межселенные территории, находящиеся в малонаселенных и труднодоступных местностях;

-  невозможности придания статуса городского округа городам, на территории которых находится социальная инфраструктура, обслуживающая население района;

-  необоснованной перегрузки поселенческих муниципальных образований непосильными для них обязательствами;

-  подогревания иждивенческих настроений руководителей органов местного самоуправления, а также населения;

-  неизбежного и болезненного процесса передела собственности между региональными властями и двумя уровнями местного самоуправления;

-  централизации доходных источников суб-национального уровня в региональном бюджете;

-  снижения возможностей выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в связи с возросшим объемом целевых трансфертов, передаваемых во все местные бюджеты, независимо от уровня их финансового благосостояния;

-  сокращения самостоятельности органов местного самоуправления в отношении расходования бюджетных средств;

-  опасности необоснованного временного лишения органов местного самоуправления своих полномочий;

-  усложнения и унификации механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям.

Помимо этих проблем, реализация реформы федеративных отношений и местного самоуправления может столкнуться с проблемой нехватки квалифицированных кадров, необходимых для исполнения возложенных на поселенческие муниципальные образования вопросов местного значения, а также для ведения соответствующей бюджетной отчетности.

Однако самым большим препятствием могут стать различные последствия применения одних и тех же норм Закона разными субъектами федерации и разными муниципальными образованиями. Унифицированные требования Закона не смогут в одинаковой степени удовлетворить богатые и бедные регионы, богатые и бедные муниципалитеты, регионы, характеризующиеся разнообразием социально-экономических, демографических, климатических и географических характеристик, а также политических пристрастий. Наконец, никакая реформа не сможет полностью примирить интересы органов власти субъектов федерации и органы местного самоуправления.

При всем при том, если проводимая реформа позволит хоть ненамного повысить ответственность органов власти и органов местного самоуправления за свою деятельность не перед вышестоящим начальством, а перед населением, если население, в свою очередь, почувствует себя менее равнодушным к тому, что происходит в эшелонах власти, прежде всего муниципальной, - можно будет считать, что Комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти выполнила свое предназначение.

Декабрь 2003 г.

[1] В Москве до последнего времени на балансе МПС состояли средние общеобразовательные школы с преподаванием ряда предметов на английском языке.

[2] Источник: «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации», Госкомстат, сентябрь 2002 г. и опрос Центра фискальной политики. Чеченская республика, Москва и Санкт-Петербург в расчет не принимались.

[3] В Ставропольском крае местное самоуправление на районном уровне возникло только в 2001 г. в Минераловодском районе, одновременно на поселенческом уровне муниципалитеты были упразднены.

[4] Пункт 3 статьи 6 Закона гласит «В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города».

[5] В этом районе добывается нефть, поэтому проживающее на территории района население наотрез отказалось отделить себя от скважины, которая в противном случае оказалась бы со всеми своими доходами на территории одного единственного поселенческого муниципалитета.

[6] Так, в Бурятии действовал налог «октруа», налагавшийся на товары, ввозимые из других регионов. Название этого налога было позаимствовано из фискальной практики средневековых французских городов, отводивших этому налогу аналогичную роль.

[7] Список федеральных, региональных и местных налогов установлен в 13, 24 и 15 статьях первой части Налогового кодекса. Эти статьи будут введены в действие только после признания утратившим силу Закона «Об основах налоговой системы Российской Федерации».

[8] Согласно Статье 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения относится не ответственность за обеспечение населения бюджетными услугами, а лишь «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования», «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения».

Статья 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов относит «организацию, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления».

[9] Например, в Ленинградской области и республике Карелия коэффициент корреляции между подушевой бюджетной обеспеченностью до и после распределения финансовой помощи составляет 0,97, во Владимирской области – 0,73, в то время как в Ставропольском крае – 0,27.

[10] Так, в среднем по России степень неравенства бюджетной обеспеченности на уровне городов и районов в результате получения финансовой помощи снизилась в два с половиной раза, тогда как в Ставропольском крае, где местное самоуправление организовано по поселенческому принципу – всего процентов на 10%.

[11] Официальное название – Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

[12] См. подробнее: , , Голованова расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, Москва, “Academia”, 2002 г.

[13] Под нефинансируемыми мандатами в теории общественных финансов понимается такое нормативное правовое регулирование, которое требует своего исполнения нижестоящим уровнем власти и при этом соответствующее требование не подкрепляется финансированием из вышестоящего бюджета.

[14] Из Федерального фонда компенсаций регионам выделяются целевые трансферты на исполнение закона о детских пособиях, об инвалидах, чернобыльцах, героях всех степеней и, частично, закона о ветеранах.

[15] К таким категориям относятся: граждане пожилого возраста и инвалиды, граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации, дети-сироты, безнадзорные дети, дети, оставшиеся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), ветераны труда, лица, проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны годов, семьи, имеющие детей (в том числе многодетные семьи, одинокие родители), жертвы политических репрессий, малоимущие граждане.

[16] К сожалению, зачастую социальная инфраструктура рассматривается органами власти не как обязательство расходовать средства, а как источник доходов. Собственность, приносящая доход, должна быть приватизирована. Если государственная и муниципальная собственность будет требует только расходов, то за нее никто не будет такой борьбы.

[17] См. подпункт 13 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 4 июля 2003 г. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

[18] К скрытой задолженности относятся невостребованные до поры до времени гражданами права по получению ряда социальных льгот.

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3