Этапы реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации (стр. 1 )

Центр фискальной политики

Этапы реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации

На протяжении девяностых годов ушедшего века взаимоотношения между региональными и местными органами власти переживали коренную перестройку, сопоставимую с переходом от планового к рыночному хозяйству. Сращивание региональных и местных органов управления было даже более тесным, чем на уровне центр - регион. Собственно, органы управления в регионе представляли собой единую иерархическую систему с жестким соподчинением и подотчетностью. Соответственно – и бюджеты (а точнее – сметы расходов) рассчитывались в регионе и спускались вниз для исполнения. Кроме того, эта система в полной мере обладала такой чертой, которую сейчас называют «нежесткими бюджетными ограничениями», что означает: «лишних денег наверху никогда нет, но если как следует попросить, то дадут все равно».

Помимо сращивания региональных и местных органов власти советская система характеризовалась сращиванием публичного и производственного сектора экономики, что было особенно явным на местном уровне. Предприятия выполняли основные функции по обеспечению своих сотрудников (и не только своих) услугами общественного сектора, предоставляемыми на местном уровне: жилье, коммунальные услуги, медицина, профессиональное, а зачастую и общее среднее образование[1]. В результате, местным органам власти доставались «остаточные» функции. Соответственно, «исполкомы» на местном уровне играли значительно меньшую роль, чем «райкомы». В то же время региональный уровень распоряжался непосредственно значительным объемом денежных средств, выполняя такие важные функции, как, например, транспортное обслуживание (вне крупных городов), строительство дорог.

Сегодняшнее состояние взаимоотношений между региональными и местными органами власти во многом определяется наследием советского времени и своеобразием переходного периода 90-х годов, в течение которого в разных регионах сформировались свои отличительные черты таких взаимоотношений.

Изменение роли местных органов власти началось с принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот закон гарантировал местным органам самостоятельность, независимость и выборность местных Советов (но не глав), определил их компетенцию, предоставил в распоряжение местных Советов коммунальную собственность и, самое главное, закрепил за местным бюджетом доходную базу (нормативы отчислений от налогов вышестоящих уровней, а также местные налоги, сборы и пошлины, устанавливаемые самостоятельно).

Первый российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. уже гарантировал выборность не только органов представительной власти, но и глав администраций, а кроме того, распустил местные исполкомы, являвшиеся низовым звеном иерархической системы государственной власти.

Следующим нормативно-правовым актом, повлиявшим на полномочия местных органов власти был Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 01.01.01 г. Этот закон установил перечень налогов, поступающих в муниципальный бюджет, жестко регламентировал базу и ставки местных налогов, передал администрирование сбора местных налогов федеральным налоговым органам.

В 1995 г. был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», окончательно определивший статус местных органов власти и их взаимоотношения с региональными властями. Муниципальными образованиями этим законом признавались местные территории, обладавшие муниципальной собственностью, формировавшие и исполняющие местный бюджет (а не смету), имевшие выборные органы местного самоуправления (как представительные, так и исполнительные). Закон установил перечень «вопросов местного значения», фактически определивших расходные обязательства местных органов власти.

Дополнительные коррективы во взаимоотношения региональных и местных органов власти внес принятый в 1997 г. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон закрепил за местными бюджетами нормативы отчислений от федеральных налогов «в среднем» по всем муниципальным образованиям, чем фактически ограничил налоговые доходы бюджетов субъектов федерации, причем значимыми последствия закона стали только для регионов-доноров, в которых налоговая база муниципальных образований характеризовалась значительной степенью неравномерности. Другим требованием закона было распределение финансовой помощи местным бюджетам на основании формулы. Тем не менее юридический смысл прогрессивного слова «формула» практически никем понят не был, и соответствующее положение закона просто игнорировалось.

В завершение, введенный в действие в 2000 г. Бюджетный кодекс признал местные бюджеты в качестве одного из трех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, целью федерального законотворчества 90-х годов в отношении местных органов власти было ограничение влияния на них региональных властей. В следующей таблице приведены основные результаты проводимого федерацией курса на децентрализацию власти на суб-национальном уровне.

Представленная в таблице ниже картина отражает только изменения формальных требований федерального законодательства. В реальности дело обстоит не совсем так. Несмотря на ряд действительно серьезных ограничений, органы власти субъектов федерации продолжают играть «командную» роль во взаимоотношениях с местными органами власти. Это становится ясным при анализе сложившихся форм организации местного самоуправления в различных субъектах федерации, а также форм разграничения доходных источников, расходных обязательств и собственности между региональными и местными органами власти.

Основные итоги децентрализации власти на суб-национальном уровне

	Раньше	Сейчас
Границы юрисдикции местных органов власти	Совпадали с административно-территориальным делением, установленным региональными органами власти	Могут не совпадать с административно-территориальным делением, установленным региональными органами власти
Глава исполнительного органа	Назначается региональными органами власти	Выбирается населением
Финансовые основы	Смета расходов, составленная региональными органами власти	Бюджет (гарантированная доходная база и утвержденные представительными органами расходы)
Отчетность	Строгая отчетность перед региональными органами власти	Отчетность перед избирателями

Формы организации местного самоуправления и бюджетное устройство на уровне субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией и федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление может организовываться как в крупных, так и в малых городах, в рамках сельских районов, в поселках городского типа и в сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. На настоящий момент в Российской Федерации насчитывается примерноместных администраций, из которых 11482 официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11 446 имеются выборные представительные органы, наделены муниципальной собственностью, более 7 тысяч муниципальных образований фактически находятся на смете и только порядка 4 200 формируют действительно самостоятельный бюджет[2].

В 50 субъектах федерации местное самоуправление в основном сформировано на уровне крупных городов и районов (так называемая районная модель организации местного самоуправления), в 13 – в основном на уровне крупных городов и поселений (поселенческая модель), в 23 субъектах федерации сочетается районная и поселенческая формы организации местного самоуправления (двухуровневая модель) (см. таблицу 1 Приложения).

Очевидно, что различные типы муниципальных образований обладают разной степенью готовности исполнять полномочия местных органов власти. Однако действующее бюджетное и налоговое законодательство, а также законодательство о местном самоуправлении рассматривают местный уровень власти как единый, закрепляя за ним единый список местных налогов, единый список финансируемых из местных бюджетов расходов, единые предметы ведения и вопросы местного значения. В ходе работы над совершенствованием разграничения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации необходимо было законодательно признать существование различных типов муниципальных образований и, соответственно, типов местных бюджетов. Полномочия, в том числе расходные и доходные, которые стоит закреплять за муниципальными образованиями одного типа, далеко не всегда оправданы для другого типа.

Типичными представителями районной модели организации местного самоуправления являются, например, Чувашская республика, Приморский край, Новгородская, Вологодская области. Поселенческая модель сформирована в Республиках Татарстан и Башкортостан, Ставропольском крае, Пензенской области. Сочетание районной и поселенческой моделей характерно для Республики Мордовия, Хабаровского края, Астраханской, Челябинской, Нижегородской областей.

В каждом субъекте федерации имеются свои особенности формирования местного самоуправления, и, следовательно, взаимоотношений между региональными и местными органами власти. Именно эти особенности позволяют оценить степень зависимости местных органов власти от региональных в отдельных субъектах федерации.

Формы организации местного самоуправления складывались в гг. и отражали приоритеты действовавших в то время губернаторов. Выборы глав и представительных органов местного самоуправления проводились на основании нормативно-правовых актов субъектов федерации, принятых в соответствии с федеральным законодательством. Губернаторы, придававшие большее значение построению структуры власти, позволяющей наиболее эффективно организовать процесс производства общественных услуг, держать под контролем расходование бюджетных средств и межбюджетных потоков, выбирали районный принцип организации местного самоуправления. Такой принцип позволял сократить количество местных бюджетов на региональном уровне до 20-70 (в зависимости от региона), что упрощало межбюджетные отношения, в т. ч. расчет финансовой помощи в местные бюджеты. Однако характер взаимоотношений между региональными и местными органами власти в таких субъектах федерации может кардинально различаться. Так, например, в Новгородской области небольшое число местных бюджетов позволяло региональному Комитету финансов практически полностью сверстывать все местные бюджеты, которые затем лишь формально утверждались представительными органами местного самоуправления. Харизма губернатора , его просвещенность, грамотный (в целом) подход к развитию региона, а также справедливый способ распределения финансовых ресурсов между местными бюджетами позволили сформировать «патерналистскую» модель регионального руководства, характеризующуюся значительной централизацией процесса принятия решений о расходовании бюджетных средств в регионе. Одновременно, в соседней с Новгородской Ленинградской области организация местного самоуправления на районном уровне способствовала децентрализации управления общественными финансами, внедрению прозрачного формализованного механизма распределения финансовой помощи, использованию принципов жестких бюджетных ограничений.

В то же время, те губернаторы, которые опасались оппозиции со стороны независимо избранных глав районов, предпочли организацию местного самоуправления по поселенческому принципу. В этом случае на уровне районов сохранялись территориальные подразделения региональной администрации с назначаемыми руководителями. Таким образом, обладавшие опытом руководящей работы управленцы оставались под контролем губернатора на районном уровне, перспектива выйти из-под опеки губернатора, и получить независимость в масштабах сельсовета не удовлетворяла их амбиций.

Формирование «двухуровневой» модели местного самоуправления в субъектах федерации происходило следующим образом. В ряде регионов, где изначально была сформирована поселенческая модель, районный уровень местного самоуправления был «надстроен» над поселенческим вследствие преобразования территориальных подразделений региональных органов власти в органы местного самоуправления. Дело в том, что территориальные подразделения органов власти субъекта федерации на районном уровне, не будучи избранными (т. е. полноценными органами публичной власти), в соответствии с федеральным законодательством не имеют права иметь свой бюджет. Если бы они даже и были избранными, то, не являясь органами местного самоуправления, не имели бы права зачислять в свой бюджет местные налоги и сборы. В одних субъектах федерации раньше, в других – позже прокуратура стала запрещать формирование бюджетов территориальных органов власти субъекта федерации на районном уровне и, тем более, зачисление в них местных налогов и сборов. В то же время, на районном уровне продолжает оставаться объективная необходимость в организации предоставления целого ряда бюджетных услуг (в силу охвата отдельными бюджетными учреждениями именно районных территорий). В результате, в ряде субъектов федерации на уровне районов были сформированы полноценные органы местного самоуправления и образовалась двухуровневая, или «матрешечная» форма организации местного самоуправления (например, Астраханская область). Другие регионы остались верны поселенческой модели, не решаясь отдавать власть на районном уровне местному самоуправлению (например, Ставропольский край[3]) - осталась чисто поселенческая модель местного самоуправления, на районном уровне, где все же продолжает формироваться и исполняться «виртуальный» бюджет, но уже только за счет региональных доходов.

В то же время, в целом ряде субъектов федерации, где изначально местное самоуправление было сформировано на районном уровне, отдельные города районного значения стали требовать статуса самостоятельных муниципалитетов. Чаще всего с такой инициативой выступали города, имевшие высокий налоговый потенциал и не желавшие делиться своими бюджетными доходами с окружающей их сельской территорией. Одновременно выделиться в самостоятельные муниципалитеты пожелали беднейшие территории, надеявшиеся на то, что если они будут получать дотации напрямую из бюджета региона, им достанется больше средств. Типичным примером служит Ленинградская область, где исключением из районной модели формирования местного самоуправления явился город Светогорск и Колтушская волость. Светогорск вышел из состава Выборгского района, поскольку на его территории расположен целлюлозно-бумажный комбинат, а Колтушская волость – это территория в окрестностях Санкт-Петербурга, на которой размещен ряд академических институтов.

Но если в Ленинградской области данные территории сумели получить статус полноправного муниципального образования, то аналогичная инициатива населенных пунктов во Владимирской области, например, не увенчалась успехом. Так, в Петушинском районе пожелавшие выделиться в самостоятельные муниципалитеты города Петушки, Покров, Костерево и поселки Городищи и Вольгинский получили статус муниципалитетов лишь второго уровня. В соответствии с п.3 ст.6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г.[4] закон Владимирской области разграничил как доходные, так и расходные полномочия между муниципальным образованием Петушинский район и находящимися на его территории муниципальными образованиями. В результате эти города и поселки по-прежнему вынуждены были делиться своей налоговой базой с окружающей их сельской территорией. Правда, в последствии все муниципальные образования кроме г. Покрова под нажимом региональных властей отказались от статуса независимого муниципального образования и вошли в состав муниципального образования Петушинский район.

В Челябинской области местное самоуправление также сформировано как на поселенческом, так и на районном уровне, но совсем по другому принципу. Такую модель можно назвать «сыр с дырками». В сельских районах муниципальными образованиями являются все поселения, но в их юрисдикцию не входят окружающие их межселенные территории. Эти территории совместно с территорией города - районного центра составляют юрисдикцию районного муниципального образования. Но в Челябинской области поселенческие муниципальные образования в результате судебного разбирательства сумели добиться того, что в их бюджеты зачисляются все закрепленные за местными бюджетами налоги, уплачиваемые находящимися на их территории налогоплательщиками. Мало того, региональные органы власти были вынуждены закрепить за всеми муниципальными образованиями (независимо от того, являются они районными, или поселенческими) одинаковые нормативы отчислений от регулирующих налогов. В результате статус районного муниципального образования в Челябинской области отличается от статуса поселенческого только тем, что районное муниципальное образование уполномочено регионом самостоятельно распределять дотации в поселенческие бюджеты.

Таким образом, несмотря на то, что в отдельных случаях формирование местного самоуправления действительно происходило под воздействием инициативы «снизу», в подавляющем большинстве этот процесс всецело определялся предпочтениями субъекта федерации, а точнее – конкретного губернатора. Самой яркой иллюстрацией этому служит история местного самоуправления Тюменской области. При губернаторе местное самоуправление на всей территории было сформировано на поселенческом уровне, кроме одного района (Заводоуковского)[5]. Позже в районный муниципалитет объединились и 12 поселений Увадского района. С приходом губернатора все местное самоуправление в результате вполне легальной процедуры было перенесено на районный уровень. Правда, опять-таки за исключением одного района, где сохранились поселенческие муниципальные образования. Этот Тюменский район играл во времена роль образцового и экспериментального, и пользовался особыми преимуществами, прежде всего в оснащении материально-технической базой.

Можно было заметить, что при анализе форм организации местного самоуправления мы не затрагивали взаимоотношений региональной власти с крупными городами (по-старой терминологии – городами областного/краевого и т. д. значения). Дело в том, что эти отношения везде складывались одинаково: такие города всегда получали статус муниципального образования, поэтому сильную оппозиционную роль мэров этих городов, особенно столичных, губернаторам приходится воспринимать как неизбежное зло.

Разграничение доходных источников

До 1991 года налоговая система СССР была жестко централизованной. При этом за каждым уровнем госуправления были изначально закреплены доходные источники, которые дополнялись дотациями «сверху». Но налоговые доходы не играли определяющей роли при формировании бюджетов, особенно региональных и местных. В региональные бюджеты поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов. Доходы от незначительных местных налогов и сборов также поступали в региональные бюджеты. В доходы местных бюджетов зачислялись лишь отчисления от прибыли предприятий местного подчинения.

В результате у суб-национальных органов власти не была сформирована «налоговая культура», т. е. осознание того, что каждый субъект экономической деятельности делится с публичными органами власти всех уровней наперед заданными отчислениями от своих доходов, и что размер этих отчислений в свой бюджет соответствующие органы власти устанавливают в зависимости от спроса населения на услуги общественного характера.

Переход к рыночной экономике заставил кардинальным образом изменить налоговую систему Российской Федерации, но все эти изменения коснулись только налогоплательщика, и практически не затронули другого субъекта фискальных отношений – «налогополучателя.». Доходные полномочия суб-национальных органов власти в Российской Федерации остаются жестко централизованными. Список региональных и местных налогов, а также база налогообложения и предельные ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством. В настоящее время ни региональные, ни местные органы власти не могут по своему решению вводить на своей территории налоги, отличные от установленных федеральным законодательством, хотя в период с 1994 по 1996 гг. включительно Указом Президента такие полномочия им были даны. Центр положил конец подобной практике налоготворчества. На региональном и местном уровнях вводились налоги, которые, во-первых, ставили барьеры на пути межрегиональной торговли, во-вторых, неконтролируемо повышали налоговое бремя и налагали на федеральные налоговые органы дополнительную нагрузку, никак не компенсируемую из местных и региональных бюджетов[6]. По целому ряду введенных мелких местных налогов затраты на их администрирование не окупались собранными по ним средствами. На настоящий момент федеральный центр обладает такими полномочиями, как принятие в одностороннем порядке решений относительно ввода или отмены региональных и местных налогов, изменения их ставок, предоставления по ним налоговых льгот, и даже централизации части поступлений по этим налогам в вышестоящий бюджет (земельный налог).

В таблицах 2 и 3 Приложения приведены списки региональных и местных налогов по состоянию на 2003 г. В таблице также показано, какими полномочиями по региональным и местным налогам обладает тот или иной уровень власти.

Другим свидетельством того, что налоговая политика 90-х годов абстрагировалась от реалий реформы органов публичной власти, являются отличия в разграничении доходных источников в субъектах федерации с разными моделями местного самоуправления. Поскольку налоговое законодательство предусматривает единый список местных налогов, все местные бюджеты должны иметь каждый из этих налогов в составе своих доходных источников. В результате одни и те же налоги становятся доходной базой и крупных областных центров, и муниципальных районов, и поселенческих муниципалитетов.

Такая система порождает проблемы, прежде всего в субъектах федерации, где местное самоуправление сформировано по поселенческому принципу. Здесь местные бюджеты либо целиком зависят от одного налогоплательщика-предприятия, либо практически вообще лишены налоговой базы. Из-за фрагментарности территориальной структуры органов местного самоуправления налоговая база местных бюджетов характеризуется значительной степенью неравномерности. В результате, одни муниципалитеты обладают избыточной доходной базой, а другие – нуждаются в значительных дотациях из регионального бюджета. Но если бы такие поселенческие муниципальные образования были объединены в муниципальный район, то эти диспропорции сгладились бы внутри района, без вмешательства региона.

При «двухуровневом» формате местного самоуправления возникает другая проблема: и поселенческое муниципальное образование, и районное муниципальное образование, на территории которого находится это поселение, имеют одинаковое право требовать зачисления в свои бюджеты налогов, уплачиваемых налогоплательщиком, зарегистрированном в поселении. В большинстве субъектов федерации, столкнувшихся с подобной ситуацией, муницапалитеты второго уровня фактически были отданы под контроль районных муниципальных образований, которые и разграничивали между собой и поселениями доходные источники. Но есть и другие примеры: во Владимирской области, например, налоговые источники муниципалитетов первого и второго уровня были разграничены законом субъекта федерации.

В то же время отдельные муниципалитеты, такие как упомянутый выше Светогорск Ленинградской области добился права оставлять в своем бюджете все местные налоговые доходы, уплачиваемые находящимися на его территории предприятиями, превратив остальную территорию Выборгского района в дотационную.

Однако собственно региональные налоги составляют в среднем по России лишь 18% от налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации, а местные - 6% от налоговых доходов муниципалитетов[7]. Остальные налоговые поступления суб-национальных бюджетов обеспечиваются за счет так называемых «регулирующих» или поделенных федеральных налогов, а местных бюджетов – также и «регулирующих» или разделенных региональных налогов.

В качестве регулирующих или разделенных налогов федеральные органы власти используют: подоходный налог, ряд акцизов, платежи за добычу полезных ископаемых, налог на добычу полезных ископаемых, плату за пользование водными объектами. Налог на прибыль также можно было бы отнести к регулирующим или разделенным налогам, но он существенно отличается от остальных, т. к. регионы имеют право в определенных пределах изменять его ставку.

Для большинства регулирующих налогов нормативы отчислений в региональные бюджеты устанавливаются не на сколько-нибудь длительный, или хотя бы среднесрочный период, а только на очередной финансовый год (нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты см. в таблице 4 Приложения).

Федеральный центр устанавливает для всех регионов одинаковые нормативы остающихся в бюджетах субъектов федерации регулирующих налогов. Эти налоги поступают в полное распоряжение региональных властей. Частично они остаются в бюджете субъекта федерации, а частично, по усмотрению администрации субъекта, передаются в бюджеты органов местного самоуправления. В целом на уровень местных бюджетов передается более 30% от федеральных налогов, поступающих в региональные бюджеты.

Кроме федеральных налогов, региональные органы власти могут передавать в местные бюджеты любые региональные налоги. Федерация не устанавливает никаких гарантированных нормативов по зачислению федеральных налогов в местные бюджеты, но в то же время она установила обязательный норматив в 50% для зачисления в каждый местный бюджет регионального налога на имущество юридических лиц.

В отличие от федерации региональные органы власти имеют право закреплять за разными муниципалитетами разные нормативы или ставки регулирующих налогов. Только отдельные регионы в последнее время стали устанавливать единые для всех местных бюджетов нормативы отчислений. Установление дифференцированных нормативов, причем изменяющихся из года в год, фактически превращает налоговые доходы местных бюджетов в налоговые дотации (т. е. дотации, переданные в форме налоговых доходов). Тем не менее, на практике процесс распределения регулирующих налогов между местными бюджетами никак не связан с оценкой потребности в дотациях и предшествует процедуре распределения финансовой помощи. Обычно нормативы от регулирующих налогов, закрепляемые на очередной финансовый год за тем или иным местным органом власти, устанавливаются в итоге согласований между местными и региональными руководителями. Каждая сторона при этом старается забрать себе большую долю от налогов, по которым она (в соответствии со своими конфиденциальными оценками) ожидает перевыполнения официально спрогнозированных цифр. Основную борьбу за долю в регулирующих налогах ведут с региональными властями богатые муниципалитеты с развитой налоговой базой. За бедными муниципальными образованиями обычно из года в год закрепляются стопроцентные отчисления от регулирующих налогов, однако даже и в этом случае их налоговые доходы составляют столь незначительный объем, что им все равно приходится давать сверху дотацию.

Разграничение расходных обязательств

Состав бюджетных расходов и разграничение расходных полномочий между региональными и местными уровнями власти устанавливаются Бюджетным кодексом, законодательством о местном самоуправлении, сотнями федеральных законов, регулирующих отдельные функции органов публичной власти, и, наконец, законами субъектов федерации (фактически исполняемые на региональном и местном уровне расходы приведены в таблице 5 Приложения).

Однако перечень расходных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления Бюджетным кодексом, законом «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» относится не столько к предметам ведения местного самоуправления, сколько к полномочиям органов местного самоуправления по отношению к имеющимся у них муниципальным учреждениям и собственности[8]. В результате получается, что если соответствующих муниципальных учреждений нет, то нет и обязанности расходовать средства на предоставление населению тех услуг, ради которых создаются эти бюджетные учреждения.

Примером подобной ситуации является небольшое муниципальное образование - пос. Солнечнодольск Изобильненского района Ставропольского края. На его территории расположена электростанция, благодаря которой он имеет весьма приличные доходы. Однако на территории этого поселка практически нет бюджетных учреждений, и его население лечится и учится в соседнем муниципалитете, имеющем соответствующую социальную инфраструктуру. При этом органы власти пос. Солнечнодольск, не имея в своем ведении бюджетных учреждений, не несет также и никакой, даже материальной ответственности за здоровье и образование своих жителей.

Та же проблема возникает и при вертикальном разграничении расходных обязательств между региональными и местными органами власти. На практике разграничение расходных обязательств зачастую сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры.

На примере того же Ставропольского края Центром фискальной политики была предпринята попытка оценки критерия разграничения государственной и муниципальной собственности. Были отобраны семь самых богатых поселений и семь самых бедных. Логичным было бы ожидать, что в ведении богатых поселений должно находиться больше социальной инфраструктуры, чем в ведении бедных. Однако оказалось, что, например, в сфере образования и культуры дело обстоит наоборот. У богатых поселений на балансе находится всего 11 процентов от общего количества объектов образования, расположенных на их территории, и практически никаких объектов культуры, а у семи беднейших - 54 % объектов образования и 65% объектов культуры. Таким образом, не наблюдается ни объективных, ни рациональных критериев распределения собственности между краем и муниципалитетами. По всей видимости, это разграничение явилось либо продолжением исторических традиций, либо результатом централизованного управления, унаследованного с советских времен.

В то же время, в условиях многовариантности форм организации публичной власти в различных субъектах федерации централизованно разграничить их функции невозможно, т. к. невозможно возложить одинаковые обязательства на крупный город, район и сельсовет.

Другой проблемой, связанной с разграничением расходных полномочий между региональными и местными органами власти является фактическое вменение в обязанность последним исполнения стандартов и нормативов расходов, установленных федеральными и, как правило, дополненных региональными органами власти. Поскольку за местным уровнем фактически закреплены функции по обеспечению базовых социально значимых услуг, гарантированных Конституцией, то при исполнении таких функций, как школьное образование, здравоохранение, социальная помощь населению, местные органы власти обязаны придерживаться стандартов, предписанных федеральным уровнем власти. Основными объектами стандартизации являются:

в области образования –

- программа обучения;

- количество часов обучения по каждому предмету;

- численность учеников в классе;

- часовая нагрузка учителей;

- санитарные нормы школьного помещения;

- уровень оплаты труда учителей;

- учетно-отчетная документация.

в области в здравоохранения –

- набор медицинских услуг;

- качество медицинских услуг;

- применяемые лекарственные средства;

- условия оказания медицинской помощи;

- квалификация медицинского персонала;

- уровень оплаты труда медицинского персонала;

- учетно-отчетная документация.

Региональные органы власти конкретизируют федеральные нормы, а также принимают свои стандарты и нормативы в тех сферах, которых не коснулась федерация. Так, в Московской области действует более 60 нормативов расходов, обязательных к исполнению на местном уровне.

Соблюдение как федеральных, так и региональных стандартов и нормативов осуществляется соответствующими отраслевыми (линейными) подразделениями региональной администрации.

Контроль за способом использования бюджетных средств со стороны региональной администрации позволяет осуществлять также целевая передача финансовых средств в местные бюджеты из региональных. Целевым образом передаются средства на исполнение государственных полномочий, на целевые программы, капитальное строительство. Достаточно часто целевым образом передаются средства на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы (учителям и врачам), поскольку местные органы власти в ряде случаев отказываются брать на себя финансирование этой статьи расходов. Органы местного самоуправления настаивают на том, что «содержание образовательного или медицинского учреждения» не включает оплату труда сотрудников, а только содержание помещений и оборудования.