Выпускная квалификационная работа на тему: «Эффективное деление на лоты в контрактной системе Российской Федерации» (стр. 2 )

Таким образом, "типы контрактов различаются по степени распределения рисков между сторонами контракта. Правильное распределение рисков между заказчиком и экономическим агентом влияет как на издержки сторон, так и на эффективность выполнения контракта[27] и повышает привлекательность заключения такого контракта сторонами.

В мировой практике в зависимости от возможности заказчика стимулировать более качественное исполнение контракта, Gian Luigi Albano и его коллеги выделили три основные категории контрактов (контракты с фиксированной ценной, стимулирующие контракты и контракты, покрывающие все издержки поставщика)[28]. Рассмотрим их подробнее:

· Контракты с фиксированной ценой применимы для ситуации, когда предмет контракта можно описать ex ante (то, есть к инспекционным), по условиям такого контракта поставщику выплачивается фиксированная сумма за исполнение контракта на требующемся уровне качества;

· Стимулирующие качество контракты подразумевают оплату предоставляемых поставщиком товаров, работ, услуг, которая состоит из двух частей: фиксированной - за предоставление товаров необходимого (установленного в контракте) качества, за товары худшего или лучшего качества предусмотрены соответствующие изменения цены, они применяются в случаях, если нельзя заранее описать все характеристики предмета контракта. Основной сложностью является определение прозрачных и эффективных критериев оценки качества.

· Контракты, покрывающие все издержки поставщика используются для закупки сложных, крупных лотов, заключения долгосрочных контрактов. В данной ситуации все риски переходят на заказчика, у поставщика пропадают стимулы снижать издержки.

Yeon-Koo Che из Колумбийского университета предложил использовать опционные контракты, которые имеют общие черты со стимулирующими контрактами, они заключаются, если качество не поддается точному описанию. В рамках таких контрактов заказчик выплачивает аванс поставщику при заключении контракта, но при этом в случае предоставления товаров, работ, услуг неудовлетворительного качества у него есть право расторгнуть контракт[29] с возмещением аванса.

Опционные контракты не применимы для государственных закупок в чистом виде, в связи с тем, что у государственного заказчика есть как бюджетные, так и временные ограничения, поэтому отказ от выполненных поставщиком работ и расходования государственных средств на выплату аванса будут считаться незаконными. В то же время, опционные контракты могут быть использованы при заказе НИР и НИОКР государственными и муниципальными заказчиками или при использовании закупочных процедур с предквалификацией.

Наиболее гибким типом контракта с точки зрения определения объемов и состава лота является рамочный контракт[30]. Оно заключается «в два этапа: первый этап –отбор поставщика (или поставщиков) или подрядчика (или подрядчиков), которые станут стороной (или сторонами) рамочного соглашения с закупающей организацией, и второй этап – для заключения договора о закупках согласно рамочному соглашению с поставщиком или подрядчиком, являющимся стороной данного рамочного соглашения»[31].

“Рамочные соглашения используются для закупки продукции, в которой закупающая организация периодически нуждается в течение определенного периода времени, но не знает о точных количествах, характере и сроках потребности».[32] Кроме того, они широко используются для удовлетворения потребностей, возникающих на безотлагательной основе, например, устранение последствий чрезвычайных ситуаций.

Основным достоинством рамочного соглашения является снижение транзакционных издержек и количества времени, потраченного на проведение закупочных процедур. Рамочные контракты поспособствуют снижению таких транзакционных издержек как издержки на составление контракта[33]. Рамочные контракты эффективны для оформления длительных взаимоотношений между сторонами. Важно отметить, что к основным рискам рамочных соглашений относят: уменьшение прозрачности процедуры, увеличение вероятности сговора между поставщиком и заказчиком, в связи с укрупнением закупки - риск исключения из участия малого и среднего бизнеса.[34]

Можно сделать вывод, возможность использования разных типов контрактов позволяет заказчику закупать более что сложные, специфические и важные предметы закупки в рамках одного контракта, а также одним лотом закупать объекты, объемы и сроки поставки которых не ясны на момент заключения контракта.

4. Выводы

Итак, в Главе было дано представление о делении на лоты как о процедуре определения объема и состава предмета контракта. Данный механизм может использоваться для стимулирования конкуренции, распределения рисков между поставщиками, снижения вероятности сговора, а также привлечения к государственным закупкам СМП. При этом контракты могут присуждаться в рамках однолотовых и многолотовых процедур.

В ходе анализа научной литературы в сфере было выявлено ряд факторов оказывающих влияние на эффективность определения предмета контракта: наличие положительной или отрицательной комплементарности между товарами, работами и услугами, учет уровня конкуренция на рынке товаров и услуг, размер участников этого рынка, а также степень дифференцированности их деятельности. При этом эффективность формирования лотов повышается в случае оценки конкуренции на рынке, на основе расчетов индексов конкуренции, а также при объединении объектов с положительной комплементарностью.

Было доказано, что комбинаторные торги позволяют заказчикам повысить экономию бюджетных средств, в связи с тем, что при подаче пакетных заявок, поставщики раскрывают информацию о своих предпочтениях размера и состава лотов, а возможность заключения стимулирующих контрактов; контрактов, покрывающих издержки поставщика, и рамочных соглашений повышают эффективность исполнения сложных, крупных и длительных контрактов, повышают их привлекательность как для поставщиков.

Выявленные подходы к повышению эффективности деления на лоты будут использованы в следующих Главах для оценки законодательного регулирования данного аспекта в разных странах, а также для выработки рекомендаций по улучшению использования данного инструмента в России.

Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России

Соглашениями стран-членов ВТО и ОЭСР не предусмотрены рекомендации относительно деления закупок на лоты, использования такого деления в качестве стимулирующего механизма[35]. Это не обозначает, что в странах-членах этих международных организаций не уделяется внимание данному вопросу, эта сфера может регулироваться национальным законодательством. В Главе рассмотрено законодательное регулирование формирования лотов в Европейском Союзе, США и в России. Во этой Главе выявлены положения законодательства, определяющие формирование лотов в ЕС, США и России, при этом рассмотрено применение на практике рассмотренных в предыдущей главе рекомендаций научного сообщества. При этом проанализированы положения как действующего 94-ФЗ, так и недавно принятого 44-ФЗ, определяющих формирование лотов в России.

1. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза.

Публичные закупки в Европейском Союзе регулируются Директивой Европейского Парламента и Совета Европы от 01.01.01 о выполнении работ, оказании услуг, поставке товаров для публичных нужд (Directive 2004/18/EC of the European parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts) (далее Директива). В Директиве установлено требование поддерживать конкуренцию, ограничивающее объединение в один лот невзаимосвязанных товаров, работ и услуг. Отдельное внимание уделяется закупке услуг разработки дизайна проекта строительных работ и самих строительных работ, в таком случае заказчикам предоставляется выбор: закупать их совместно или раздельно.

Важно отметить, что для привлечения малого и среднего бизнеса заказчикам ЕС рекомендуется разрешать субконтрактование, а не уменьшать размеры лотов.

Заказчики ЕС имеют право выбора типа контракта в зависимости от предмета закупки (товаров, работ или услуг), его специфики, продолжительности контракта. Возможно использование контрактов с фиксированной ценой, стимулирующих контрактов и контрактов, покрывающих все издержки поставщика (далее они будут рассмотрены подробнее), что повышает эффективность исполнения крупных, сложных и долгосрочных контрактов, повышает их привлекательность для поставщиков[36].

В п. 5 статьи 9 Директивы установлена возможность проведения многолотовых процедур, но не позволяют выявить предпочтения поставщика о составе и объеме лотов[37]. При поведении многолотовой закупки, в соответствии с Директивой в извещение о закупке необходимо включать информацию обо всех лотах, при этом в отличие от отечественного законодательства, в извещении необязательно указывать цену каждого отдельного лота. В извещении заказчик устанавливает количество лотов, на которое каждый поставщик вправе подавать заявки.

Кроме того, в случае закупки сложной продукции в соответствии со ст.29 Директивы государственные заказчики могут использовать конкурентные переговоры, в рамках которых заказчик и поставщики определяют предмет закупки и условия исполнения контракта, что позволяет заказчикам ЕС оценить не только наилучшие условия контракта, но способности поставщиков.

Итак, в законодательстве ЕС не предусмотрен учет комплементарности объектов закупки при формировании лотов, также не дается рекомендации о соотнесении уровня конкуренции на рынке с размером лотов, что может снижать эффективность закупок. В то же время, Директивой предусмотрено использование различных типов контрактов, а также процедуры конкурентных переговоров положительно влияющих на эффективность формирования лотов.

2. Формирование лотов в рамках законодательства США

В Федеральном законодательном акте, регулирующем государственные закупки США (Federal Acquisition Requlation, далее FAR), также установлен ряд требований к делению на лоты.

В ст. 10.001 установлена обязанность поставщика проводить исследование рынка закупаемого объекта на стадии планирования закупок. Данное исследование включает не только изучение представленных на рынке товаров (работ и услуг), отвечающих требованиям заказчика, но и оценку размеров и возможностей поставки фирм на конкретном рынке. На основе проведенного анализа принимается решение о размере и составе лота.

Для оценки рынка продукции, а также количества поставщиков и их размеров на рынке заказчикам рекомендуется использовать следующие подходы: «экспертную оценку отрасли, изучить похожие исследования отрасли, проведенные недавно, в том числе государственными заказчиками; публикацию запроса информации в СМИ; использовать информацию с сайта www. contractdirectory. gov, на котором публикуется информацию о закупках публичного и коммерческого секторов»[38] и несколько других способов.

В законодательстве США деление на лоты прежде всего рассматривается с точки зрения привлечения к участию в государственных закупках малых и средних предприятий в статье 19.202-1 FAR для этого предлагается ряд мер:

●  делить закупки на обоснованно меньшие по размеру лоты;

●  распределять сроки исполнения контракта и график поставки так, чтобы малые и средние предприятия могли их выполнить;

●  дать возможность субподряда, в рамках которого могут привлекаться мелкие поставщики[39].

При этом государственные заказчики США имеют право укрупнять лоты, но в таком случае они должны предоставить обоснование таких решений в Управление делами малого бизнеса и обанкротившихся предприятий (Office of Small and Disadvantaged Business Utilization). В обосновании они должны указать причины, препятствующие делению на мелкие лоты, организации поставок способом, привлекательным для небольших поставщиков[40].

В ст. 47.305-8 FAR[41] устанавливается рекомендация для заказчиков - обращать особое внимание на транспортные издержки, увеличивающие цену контракта. В случаях высоких транспортных издержек в некоторых случаях заказчику выгоднее объединять лоты, взаимосвязанные территориально, для экономии на масштабе поставок.

«В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров, упрощенные способы закупок»[42].

При этом контролируется дробления с целью использования упрощенных закупочных процедур, которые проводятся для некрупных закупок, в рамках которых предоставляются преференции СМП (для их применения установлены ценовые пороги).

Государственные заказчики в зависимости от специфики предмета закупки, необходимых объемов поставки, долгосрочности контракта и т. д. имеют право заключать разные типы контрактов, предусмотренные FAR, при этом перечень таких контрактов в США шире перечня, установленного в ЕС, например, у заказчиков есть возможность заключения контрактов, с неопределенными условиями поставки (indefinite-delivery contracts). В рамках которых изначально может быть установлен объем поставки, но не установлен график поставки в течение определенного периода; установлен максимальный объем поставки, который может быть не полностью выкуплен заказчиком за определенный период времени; установлен минимальный объем закупки заказчика за период, но который может быть превышен (ст.16.5 FAR)[43] Такие контракты, направлены на установление долгосрочных отношений между поставщиками и заказчиками, направлены на то, чтобы заказчикам не нужно было проводить одноименные мелкие закупки, в связи с невозможностью определить объемы и сроки поставки ex ante.

Таким образом, государственные заказчики США должны учитывать уровень конкуренции на рынках, размеры фирм-участниц при формировании лотов. Кроме того, уделяется особое внимание стимулированию участия в государственных закупках СМП, а также предусмотрено использование широкого спектра упрощенных процедур для размещения таких заказов. Государственные заказчики в праве использовать различные типы контрактов в зависимости от конкретной ситуации. Комплементарность поставки товаров не учитывается в формировании лотов, но при этом делается акцент на оценки влияния транспортных издержек на ценовые предложения поставщиков.

З. Законодательное регулирование формирования лотов в России

Установленные в национальном законодательстве требования и критерии к формированию лотов и предметов контактов имеют общий характер. В законодательстве «не предусмотрена обязанность определения предмета контракта в точном соответствии с формулировками ОКДП»[44]. Рассмотрим законодательные нормы, определяющие формирование лотов.

Во-первых, деление на лоты в России во многом определяется требованиями законодательства о защите конкуренции, основным условием которого является неограничение доступа к участию в закупочных процедурах поставщиков. По этой причине, в один лот “нельзя объединять закупку технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов”[45], что установлено в п.3 ст.17 Федерального закона "О защите конкуренции (далее 135-ФЗ).

При этом в законе не вводится понятие “технологической и функциональной взаимосвязанности” товаров, работ и услуг, что приводит к наличию различных позиций относительно взаимосвязанности различных работ, товаров и услуг. “Вопрос об объединении разнородной продукции в один лот должен решаться в каждой конкретной ситуации исходя из функциональных характеристик конкретных товаров”[46]. В связи с неодназначностью трактования данного понятия заказчики прибегают к раздельной закупке объектов, для того, чтобы снизить риск нарушения законодательства (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

Кроме того, с целью «неограничения конкуренции» в российской практике распространено деление на лоты по территориальному признаку, в зависимости от места поставки объекта закупки (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

На сегодняшний день в стране не существует доступного для всех заказчиков источника информации о конкурентности отраслей, а также единой базы информации о поставщиках, осуществляющих поставки государственным и муниципальным органам. При определении предмета контракта заказчики могут опираться только на личный опыт размещения подобных заказов, либо на собственные исследования рынка, причем необходимость такого исследования не установлена 94-ФЗ. В Главе 2 44-ФЗ на стадии планирования закупки предусмотрены следующие процессе: планирования закупки, ее обоснование, нормирование, общественное обсуждение закупок, но они также не подразумевают оценки конкуренции между потенциальными поставщиками[47].

Таким образом, уровень конкуренции в отрасли не влияет на дизайн торгов заказчиками: ни на выбор закупочной процедуры ( кроме случаев закупки у единственного поставщика), ни на выбор объемов поставки в рамках одного контракта, ни на сроки поставки.

Во-вторых, на решение заказчика при определении предмета контракта влияет формат процедуры, с помощью которого государственный заказчик планирует закупить товар, работу или услуг. Многолотовый конкурс, предусмотренный пунктом 2.1 статьиФЗ не стимулируют поставщиков раскрывать свои предпочтения об объемах и составе поставки, связанные с экономией от масштабов, а также положительной или отрицательной комплементарностью объектов. Таким образом, применяемая в отечественной практике многолотовая процедура приводит только к снижению издержек на ее проведение.

В соответствии с п.5 стФЗ в случае, если закупщики не могут составить техническое задание из-за отсутствия необходимой информации или недостатка квалификации, “заказчик, уполномоченный орган могут разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса[48]”. Таким образом, заказчик не только формирует документацию, но и получает информацию о возможностях поставки потенциальных поставщиков. Анализ закупок размещенных на Официальном сайте показал, что такая возможность редко используется заказчиками, на сайте опубликовано только 48 подобных запросов[49].При этом процедура использовалась для закупки различных типов продукции в различных регионах страны в течение последних 3 лет, поэтому сложно оценить эффективность таких запросов.

В статье 24 принятого 44- ФЗ предусмотрена возможность использования многолотовых закрытых аукционов и всех типов конкурсов (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса[50]). Применение двухэтапных конкурсов, может поспособствовать повышению эффективности формирования лотов, за счет получения информации об издержках и возможностях поставщиков.

На сегодняшний день в связи с наличием возможности использовать простые процедуры (закупки у единственного поставщика и запросы котировок) в рамках установленных лимитов (100 и 500 тысяч, соответственно)[51] заказчики склонны дробить закупку на меньшие лоты. При этом, на федеральном уровне такое поведение заказчика не регулировалось, но региональные органы власти вправе установить ограничения, так до 2012 года в соответствии с п.2.4 Постановления Правительства города Москвы от 01.01.01 г. N 1030-ПП “Тендерный комитет осуществлял согласование возможности и целесообразности дробления государственных заказов”, в соответствии с которым заказчики должны были обосновывать проведение нескольких процедур на закупку одноименной продукции за год[52].

94-ФЗ установлены денежные лимиты на закупку одноименной продукции с помощью простых процедур (на сумму, не превышающую 100 тысяч с помощью закупки у единственного поставщика, и не превышающую 500 тысяч с помощью запроса котировок). Одноименность товаров, работ и услуг определяется в соответствии с номенклатурой, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273.

На практике некоторые заказчики для упрощения подсчетов закупки одноименной продукции в рамках квартала, разбивают закупку технологически взаимосвязанных (но не одноименных) объектов в разные лоты (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных)[53]. Таким образом, одноименность товаров, работ и услуг на данный момент косвенным образом влияет на формирование лотов, в простых закупочных процедурах.

В 44-ФЗ, отсутствует понятие одноименности товаров, работ и услуг, в связи с изменением подхода к использованию процедур запроса котировок и закупки у единственного поставщика. У заказчиков не будет возможности закупать продукцию на сумму менее 100 тысяч с помощью закупок у единственного поставщика. А в соответствии с п. 2 ст. 72 принятого закона, “ запросы котировок можно проводить при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей."[54] В 44-ФЗ отсутствует поквартальное ограничение суммы на закупку товаров, работ, услуг с помощью простых процедур, но установлен ценовой порог (10% от совокупных запланированных расходов, не превышающий 100 миллионов рублей в год) на использование запросов котировок. Два внесенных изменения нивелируют воздействие одноименности на формирование лотов с момента вступления в действие 44-ФЗ.

В - третьих, с целью поддержки субъектов малого предпринимательства (далее СМП) в стФЗ, предусмотрена обязательная закупка товаров, работ и услуг у СМП на сумму от 10 до 20 процентов от годового объема закупок государственного (муниципального) заказчика[55], а соответствии с п.1 ст.ФЗ “Заказчики обязаны осуществлять... закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. ”[56]. В связи с этим государственные и муниципальные заказчики проводят закупки, в которых могут принимать участие только субъекты малого предпринимательства. При этом Постановлением Правительства РФ установлен лимит цены для закупок у СМП равный 15 миллионам рублей[57], но не смотря на это, заказчики разбивают объемы закупки у СМП на меньшие лоты.

В-четвертых, при закупке с помощью аукциона в электронной форме, на формирование лотов влияет выбор предмета торга: проводит ли заказчик торги на стоимость предмета контракта, цены запасных частей к технике, либо цены единицы услуги и (или) работы по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники ( в соответствии с п.5 ст.41ФЗ[58]). Технически невозможно провести одновременно торги на разные предметы торга в рамках одного лота, поэтому заказчик делит работы на лоты в соответствии с тем, на что будет идти торг.

В-пятых, в законодательстве могут устанавливаться специфические требования в разных отраслях, так например, в п.6 ст.ФЗ устанавливается требование относительно деления закупки на лоты в сфере медицины: “в случае, если объектом закупки являются лекарственные средства, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями”.

В шестых, в статье 9 94-ФЗ установлено, что цена контракта является твердой и не может изменяться за исключением ряда установленных в законе ситуаций, стимулирующий тип контракта может использоваться для при закупке услуг энергосервиса, а покрывающий все издержки для случаев, установленных пунктом 7.1. ст. 9 ФЗ-94 : “при размещении заказа на оказание услуг связи федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся сети связи специального назначения, предназначенные для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка”[59].

Рамочные контракты также не предусмотрены ни в 94-ФЗ, ни в законе о Федеральной контрактной системе для общего объема закупок, но некоторой альтернативой рамочных соглашений может считаться запрос котировок с предварительным отбором. “В целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг)"[60]. Использование этой процедуры позволяет государственным и муниципальным заказчикам в отсутствие информации об объемах поставки, месте и времени оказание помощи обеспечить высокую вероятность ее оказания.

Таким образом, используемые типы контрактов не способствуют эффективному формированию сложных, крупных лотов, а также долгосрочных контрактов. В случае долгосрочного проекта, условия исполнения которого еще не полностью понятны поставщику и заказчику, в связи с тем, что в отечественном законодательстве используется контракты с фиксированной ценой (с возможностью изменить общий объем товаров, работ и услуг не более, чем на 10% от первоначального размера НМЦК[61]), большая часть рисков в такой ситуации перекладывается на поставщиков, что снижает привлекательность контракта для них и увеличивает вероятность срыва такого контракта.

В связи со сложностью внесения изменений в объемы поставок, заказчикам выгоднее заключать контракты на короткий период времени. Это позволяет заказчикам удовлетворить свои потребности в предмете контракта и минимизировать издержки на хранение товаров, избежать избыточную поставку товаров.

Анализ действующего законодательства и 44-ФЗ (который в скором времени вступит в действие) показал, что на сегодняшний день российское законодательство нацелено на сохранение конкуренции в государственных закупках, но в то же время использующиеся закупочные процедуры, правила из применения, способы привлечения СМП в государственные закупки не оптимизируют формирование лотов заказчиками (эффективность заложенных в законодательстве норм оценена в Главе III).

4. Выводы

Анализ международного законодательства выявил следующие направления использования механизма деления на лоты: использования некрупных лотов, распространенность использования механизма субконтрактования для привлечения малого и среднего бизнеса у участию в процедурах, использования нескольких типов контрактов, а также закупочных процедур, способствующих повышению эффективности деления на лотов. В США проводится анализ рынка потенциальных поставщиков на этапе планирования, учитываются транспортные издержек поставщиков при формировании лотов

В российском законодательстве о государственных закупках деление на лоты используется для привлечения к участию малого и среднего бизнеса, поддержания конкуренции за счет функциональной и технической совместимости объектов в лоте, уменьшения размеров лота. Существует тенденция к формированию лотов меньших размеров для использования простых закупочных процедур. В связи спецификой использования понятия одноименности в простых закупочных процедурах функционально и технологически совместимая продукция закупается раздельно.

В российском и международном законодательстве не уделяется внимание оптимизации размеров лотов и их состава в зависимости от характеристик предмета поставки и конъюнктуры соответствующего рынка Закупочные процедуры, предусмотренные 94-ФЗ и 44-ФЗ, не стимулируют снижение стоимости общего объема закупок за счет учета комплементарности объектов. Необходимость использования контрактов с фиксированной ценой для большей части закупок также способствует уменьшать объемы лотов, делению поставки во времени, с целью более точного определения потребностей заказчиков.

Таким образом, можно заключить, что в законодательстве ЕС и США заложено больше механизмов, способствующих эффективному формированию лотов чем в законодательстве России (как в 94-ФЗ, так и в 44-ФЗ).А именно за счет большего числа используемых типов контрактов, форматов процедур и некоторых других элементов, способствующих учету конкуренции на рынке. В то же время не в одном из рассмотренных законодательных актов не было выявлено подходов к учету комплементарности при формировании лотов.

В следующей части работы представлен анализ, выявленных в данной Главе подходов к формированию лотов в Российской Федерации.

Глава III. Практика использования лотовых закупок в России

Как было показано ранее, в связи со спецификой российского законодательства, основной целью деления на лоты является соблюдение принципа конкуренции, предотвращения дискриминации. Целью деления на лоты может быть повышение привлекательности лота для большего количества потенциальных поставщиков, за счет снижения начальной максимальной цены каждого контракта. Постановка таких целей удовлетворяет требованиям антимонопольного законодательства, но не повышает эффективность распределения лотов между поставщиками.

Проведенное исследование было направлено на оценку эффективности используемых в российской практике оснований для деления на лоты, с учетом специфики отечественного законодательства. В ходе анализа российского законодательства, проведенного в предыдущих Главах работы были выявлены следующие основания, определяющие формирование контрактов:

-деление на лоты по территориальному принципу;

-деление общего объема закупки одноименной продукции на процедуры ( в том числе и во времени);

-деление на лоты в зависимости от объекта (комбинации объектов ), являющегося предметом контракта;

-предоставление преференций СМП.

При этом под показателями эффективности подразумевались:

-конкурентность закупки, а именно количество поданных заявок;

-относительная экономия денежных средств.

В этой главе будет оценена эффективность применения данных принципов на основе собранных данных о закупках компьютерной техники и технологически и функционально связанных с ней товаров (оргтехники, расходных материалов к ней и комплектующих для компьютеров и оргтехники (ОКДП 302000)). Также будет оценена целесообразность учета комплементарности объектов закупки, а также необходимость учета особенностей конъюнктуры рынка поставщиков (что было рекомендовано к применению учеными) в России.

На основе исследования сделаны выводы по выделенным основаниям.

1.  Методы исследования

В связи с тем, что состояние закупочных систем регионов страны отличается (в том числе из-за разницы в региональных законодательствах, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок) и экономика субъектов РФ развита в разной степени были рассмотрены закупки нескольких регионов. При этом в зависимости от анализируемого основания деления для анализа рассматривалась полная выборка или данные по регионам страны по отдельности. Такой подход позволяет сделать выводы об эффективности применения рассматриваемого механизма на рынках с различным уровнем конкуренции, поставщиками различных размеров, отметить большее число общих и отличающихся случаев делений, отразить основные тенденции деления на лоты, в том числе его сильные и слабые стороны.

Изучение практики закупки взаимосвязанных товаров (компьютеров, оргтехники и комплектующих к ней, расходных материалов, и программного обеспечения) в разных по составу лотах (поставка одноименной и разнородной продукции в рамках одного лота) дает возможность ответить на вопрос о роли эффекта комплементарности в закупках. А также оценить распространенность его применения заказчиками страны.

Анализ закупок разной величины дает возможность выявить оптимальные размеры лотов, наиболее привлекательных для поставщиков. Учет преференций малому и среднему бизнесу позволит оценить эффективность предоставляемых группе привилегий.

В ходе исследования применялись методы наблюдение, описания и сравнения, статистического анализа, моделирования.

Метод наблюдения использовался при сборе данных о закупках на Официальном сайте Российской федерации для размещения информации о размещении заказов (*****) (далее Официальный сайт) для сбоа релевантных данных.

Метод описания использовался при обобщении количественных и качественных показателей, полученных в результате исследования.

Статистический анализ закупок позволяет оценить наличие взаимосвязей между наблюдаемыми тенденциями. На основе результатов регрессионного анализа, в частности, сделаны выводы о силе влияния конкретного основания деления на лоты на уровень конкуренции за право исполнения государственного и муниципального контракта, и рекомендации органам государственной власти о способах совершенствования закупочной системы.

Метод моделирования использовался при разработке математической модели, позволяющей заказчикам учитывать комплементарность поставки объектов.

2. Материалы исследования

Данные были получены в ходе мониторинга закупок государственных и муниципальных заказчиков на Официальном сайте государственных закупок Российской Федерации (*****.) . Собранные данные были разделены на три группы:

-государственные закупки по городу Москве

-государственные закупки по городу Санкт-Петербург

-государственные закупки Ростовской области

Регион заказчиков выбирался по следующим критериям:

1.  Разный уровень развитости экономики

Москва и Санкт-Петербург являются регионами-донорами, в то время, как Ростовская область является дотационным регионом[62].

2.  Различная степень централизации/ децентрализации системы государственных закупок.

Система государственных закупок г. Москвы характеризуется наиболее высокой степенью централизации. В соответствии с Постановления Правительства Москвы -ПП выделяют заказы первого и второго уровня. Заказы первого уровня осуществляются централизовано Департаментом города Москвы по конкурентной политике (далее Тендерный комитет), к ним относятся закупки:

- цены, которых равны либо превышают 50 млн. рублей;

- сведения, по которым составляют государственную тайну, а также заказы на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций и т. д.;

-которые размещаются путем совместных торгов на поставку одноименных предметов контракта товаров и начальная (максимальная) цена контрактов по которым равна либо превышает 3 млн. рублей[63] .

Остальные закупки заказчики осуществляют самостоятельно - закупки второго уровня.

Кроме осуществления заказов перового уровня, Тендерный комитет осуществляет методическое обеспечение отрасли, формирует консолидированный План-график заказчиков, анализирует результаты закупочной деятельности заказчиков г. Москвы. Также в закупочной практике г. Москвы распространена закупка для подведомственных учреждений (что также является признаком централизованности системы закупок). Закупочная система г. Москвы является наиболее централизованной из рассмотренных автором.

Закупочная система Ростовской области является централизованной в средней степени. В соответствии с Постановлением Правительства Ростовской области «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области» уполномоченный на размещение государственных заказов орган власти не обязан размещать заказы особо крупных размеров в отличие от Москвы. Но при этом, государственные и муниципальные органы власти должны предоставлять на согласование заявки на закупки с НМЦК, превышающей, 5 миллионов рублей в уполномоченный орган по осуществлению контроля государственного заказа - Министерство экономического развития Ростовской области[64], что является элементом централизации.