О федеральном бюджете на 2002 год (стр. 2 )

Налоговые новации 2002 года приведут к дальнейшему усилению концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне. Другими словами, сохранится сложившаяся в гг. асимметрия в финансовых взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Доля федерального бюджета в налогах консолидированного бюджета (без учета социального налога) составит 62%, в то время как его участие в непроцентных расходах (без учета финансовой поддержки регионов и перечислений в Пенсионный фонд) – лишь 44%. В результате закрепится зависимость субъектов Федерации от финансовой поддержки федерального центра. В 2002 г., как и в 2001 г., более 18% непроцентных расходов регионов намечается профинансировать за счет федеральных трансфертов. Еще в 1999 г. эта зависимость была вдвое ниже – 9-10%, в то время как доля федерального бюджета в налогах составляла 51%. Это примерно соответствовало его вкладу в непроцентные расходы консолидированного бюджета.

Этот подход к распределению доходов по уровням бюджетной системы лишает регионы каких либо стимулов по сбору собственных доходов. Регионы-доноры отдают центру все большую часть своих доходов и потому не заинтересованы их наращивать. "Бедные" территории всецело зависят от центра и рассчитывают на его поддержку при любом состоянии собственных финансов.

Необходимо подчеркнуть, что масштабное перераспределение ресурсов между федеральным центром и регионами не подкреплено соответствующими правовыми и политическими механизмами, обеспечивающими ответственность федерального центра за функционирование учреждений социальной сферы, финансируемых преимущественно субъектами Федерации.

В целом, бюджет следующего года, несмотря на некоторые новации, можно оценить как инерционный и потому не позволяющий в полной мере реализовывать приоритеты государственной политики. Характерные особенности его доходов не выходят за рамки основных тенденций, складывающихся в последние два-три года:

*  опора на налоги экспортно-сырьевого сектора;

*  бюджетный профицит, обусловленный значительными выплатами по государственному долгу;

*  концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете за счет регионов.

Необходимо подчеркнуть, что располагаемые ресурсы федерального бюджета ограничены и чрезвычайно малы для проведения любой активной государственной политики. Невозможность маневра вызвана, с одной стороны, ограниченностью доходной базы бюджета, с другой – наличием в составе расходов ряда позиций, сокращение которых в реальном выражении затруднено. Для активизации роли бюджета необходим новый подход, нацеленный на кардинальное расширение его доходной базы.

Для решения задач стратегического характера, связанных с новыми вызовами глобальной экономики, государство должно овладеть главным инструментом воздействия на экономику - нормальным (по объему и структуре) государственным бюджетом. Глобализация экономики и рост объемов "электронной торговли" ставят перед правительствами промышленно-развитых стран новые проблемы с точки зрения пополнения государственных бюджетов. Правительства многих стран стоят перед проблемой сохранения налогооблагаемых баз в связи с бегством от налогообложения в оффшорные зоны. Сейчас во всем мире активно обсуждаются новые принципы налогообложения. С одной стороны, они направлены на выравнивание условий межстрановой налоговой конкуренции путем снижения общей налоговой нагрузки, с другой стороны, на перенос базы обложения с результатов труда на потребление и материальную собственность (все это менее мобильно, труднее спрятать).

Аналогичные предложения по направлениям реформирования налоговой системы, кардинально увеличивающие доходы государства, предлагались в материалах Информационно-аналитического управления. Их суть заключается в подведении под налогообложение льготного и теневого секторов, снижении налоговой нагрузки на добросовестного товаропроизводителя за счет расширения налогооблагаемой базы в сторону теневой экономики. Для этого предлагается перенос тяжести налогов с взимаемых по собственной отчетности плательщиков на прямое обложение не скрываемых от контроля объектов, в первую очередь тех, для которых существует государственная регистрация - транспортных средств, недвижимости и др. Другими словами, необходим перенос базы обложения с результатов труда на потребление, ресурсы и материальную собственность не только юридических, но и физических лиц.

Необходимо усиление рентной составляющей налоговых платежей, более полное изъятие природной ренты, остающейся сейчас в отраслях экспортного сектора. Как показывают оценки, дополнительные доходы, полученные экспортным сектором в 2001 г. в результате отрыва паритета покупательной способности по торгуемым товарам от фактического курса рубля, составили почти 10% ВВП (915 млрд. руб.). Повышение уровня их обложения способно по скромной оценке дать бюджету около 3% ВВП дополнительных налогов. Это означает их расширение по сравнению с фактическим уровнем почти на 20%.

Мобилизованные ресурсы могут быть использованы на активизацию инвестиционной и структурной политики государства, а также на расширение государственного оборонного заказа, что послужит важным фактором поддержки экономического роста.

О расходах федерального бюджета на 2002 год
и использовании профицита

А.М. Трофимов, консультант отдела экономического анализа Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации

1. При общем реальном росте расходов на 21% бюджет-2002 обеспечивает опережающий реальный прирост непроцентных расходов (почти на 1/3 в сопоставимых ценах и условиях). Расходы на обслуживание долга вырастут реально лишь на 3%. В то же время в текущем 2001г. ожидается превышение плановых расходов на 12%, инфляции — на 7%, плана по доходам — на 28%. Таблица ниже показывает что, именно сверхплановое исполнение бюджета-2001 закладывает гарантии исполнимости бюджета-2002.

Таблица 1. Бюджетные расходы и профицит
по закону «О федеральном бюджете на 2002 год»

	Бюджет-2001 (закон)	проект на 2002г.	бюджет-2002 (принятый ГД)	изменено Гос. Думой	2002г. к 2001г. а*	ожидаемое перевыполнение 2001б*
Расходы	1193,5	1871,9 (1614,3 в*)	1947,39 (1666,2 в*)	+3,5% [5,5%г*] (+3,2 в)	+21%	+140 млрд. р.
Профицит	0,0	126,5	178,33	+41,0%	оо	+185 млрд. р.

а* Прирост скорректирован на данную законом инфляцию (12%, дефлятор 1,15).

б* Перевыполнение по сравнению с номиналом закона о бюджете-2001.

в* В бюджет-2002 включены передаваемые в Пенсионный фонд (ПФ) поступления от единого социального налога, которые ранее через бюджет не проходили (для сопоставимости суммы расходов без средств ПФ даны в скобках).

г* Полное изменение: с перераспределяемыми средствами, не меняющими сумму.

2. Платежи за пределами расходной части бюджета[2], осуществляемые за счет профицита и иных «источников погашения дефицита» (далее ИПД), показывают весьма высокую напряженность бюджета. Может потребоваться привлечения новых займов (около 250 млрд. р). Необходимость таких займов говорит о наличии постоянных проблем текущего, “операционного дефицита” бюджета в объеме порядка 10% доходов бюджета-2002 г. При нехватке доходов она может стать критической для исполнения утвержденных расходов. В этой мере успех бюджетной политики связан не только с обеспечением доходов от нестабильного экспорта, но и с обеспечением доверия к России как заёмщику. Отсюда важность маневра средствами, накопляемыми в результате бюджетных профицитов гг.

Структура расходов федерального бюджета 2002 г.

1. Анализ бюджета 2002 г. (по отношению к бюджету 2001 г.), принятого Государственной Думой на основе проекта Правительства, показывает нижеследующие приоритеты (в отношении приростов расходов):

Таблица 2. Важнейшие направления расходов бюджета-2002
(приросты в млрд. рублей в ценах 2001г. и в % к расходам 2001г.)

№	Направления расходов	Прирост	из них Гос. Дума
по абсолютному приросту лидируют:
1.	Финансовая помощь бюджетам иных уровней	+40,28	+21,6%	+8,2%
2.	Национальная оборона	+31,55	+14,7%	+0,6%
3*	Дорожное хозяйство	+30,96	+109%	+43%
4.	Социальная политика (без ПФ)	+21,44	+19,9%	+1,1%
5.	Образование	+19,56	+40,1%	+1,5%
6.	Правоохранительная деятельность	+18,89	+14,4%	+3,6%
по относительному приросту лидируют:
1.	Военная реформа	+10,1	+238%	0,0%
2.	Транспорт, связь, информатика	+4,2	+191%	+130%
4.	Исслед. и использование космоса	+3,85	+84%	+0,6%
5.	Охрана окружающей природ. среды	+3,62	+76%	+1,3%
6.	Международная деятельность	+16,06	+73%	+2,7%

Итак, сложились следующие главные приоритеты бюджета-2002 это: а) федеративные отношения (учитывая то, что 43% раздела дорожного хозяйства на сумму 29,7 млрд. р. прямо передаются субъектам РФ), б) обеспечение безопасности государства и граждан, в) социальная политика.

2. Госдума заметно изменила расходы. Прежде всего, перераспределены суммы между разделами бюджета, хотя формально эти изменения и малы (менее 6% исходной суммы расходов, как показано в первой из таблиц). Но влияние законодателей на структуру расходов бюджета было более существенно. Само важное то, что при согласии с проектом по наиболее крупным расходам в итоге были заметно изменены приоритеты как минимум 7 из 27 направлений (разделов). Наиболее выразительны такие изменения в бюджете-2002:

Таблица 3. Приоритеты Госдумы в принятом бюджете-2002
(наибольшие отличия в расходах от исходного проекта):

Направление расходов	абсолютные	по %**прироста
Финансовая помощь бюджетам иных уровней	№1	+15,32 *млрд. р.	+8,2%
Дорожное хозяйство	№2	+12,12 *млрд. р.	+43%	№3
Прочие расходы (в т. ч. возвраты кредитов, учтенные в «расходах» со знаком минус!)	№3	-10,35 *млрд. р.	(-)264%	№1
Промышленность, энергетика, строительство	№4	+9,42 *млрд. р.	+21%
Сельское хозяйство и рыболовство	№5	+8,02 *млрд. р.	+39%	№4
Транспорт, связь и информатика		+2,83 *млрд. р.	+130%	№2
Утилизация и ликвидация вооружений		+1,81 *млрд. р.	+30%	№5

* Изменение расходов бюджета-2002 пересчитано к уровню цен 2001 года.

** Изменения проекта Госдумой соизмерены с данными бюджета-2001г.

При этом, во-первых, абсолютные приоритеты №1 и №2 Думы обеспечили рост финансовой помощи бюджетам иных уровней в бюджете-2002 (см. таблица 2), достигшей 261,8 млрд. руб. Во-вторых, относительным приоритетом №1 Думы оказалось сокращение «прочих расходов»[3]. Это достигается за счет роста возврата кредитов, что означает курс Думы на нормализацию несвойственной бюджету и потому часто неэффективной кредитно-ссудной деятельности. В-третьих, очевидны абсолютные приоритеты №4 и №5 Думы — рост расходов в промышленности и сельском хозяйстве. Здесь курс Думы не совпадал с намерениями Правительства сократить эти расходы[4]. Хотя следует отметить рискованность роста таких, заранее не предусмотренных Правительством расходов: если не будут приняты специальные меры, неизбежно падение их эффективности.

3. Формально главный приоритет в бюджетной политике-2002 по расходам связан с поддержкой субъектов Федерации, но вызывает сомнение, что это обеспечит развитие федеративных отношений. Расходы определены Правительством и Государственной Думой, но они не могут учитывать всех значимых интересов большинства субъектов РФ, тонкости которых ощутимы лишь их должными представителями. Между тем, налицо сужение прав субъектов РФ в виде снижения их налоговой компетенции, сокращения доходов из-за централизации этих доходов в федеральный бюджет[5]. Никакая компенсация не будет правильно воспринята без обеспечения равноправия и самостоятельности субъектов Федерации в своей сфере компетенции. Поэтому важно включить Совет Федерации в бюджетный процесс с самого начала, а не на его заключительной стадии. И в целом, как палата, а не составе комиссии Думы.

Совет Федерации указывал, что несовершенство сложившихся бюджетных норм вполне исправимо[6]. Предлагается перейти от длительного принятия Государственной Думой одного закона о бюджете (разделенного на 4 чтения) к принятию 2-х полноценных, более кратких законов: “Об утверждении основных характеристик бюджета года” (включая уточнение налоговых доходов и межбюджетных трансфертов) и “О бюджете года” (содержащего детализацию по направлениям расходов). Важно, что такой порядок лучше защитит и общегосударственные интересы: принятие первого закона снизит риск дестабилизации из-за ухудшения макроэкономических показателей, так как указанные первый закон не будет связан с предварительным выбором приоритетов бюджета по направлениям. Снизятся возможности ухудшить общие показатели в процессе решения вопроса о распределении расходной части.

Об использовании профицита 2002 г. и бюджетных остатков

1. Профицит бюджета в предстоящие годы технически неизбежен, его наличие необходимо в силу общепринятых правил[7]: выплата основной части государственного долга (его погашение) относится не к категории «расходов» (в отличие от выплаты процентов), а к платежам из «источников покрытия дефицита». И наличие профицита, показывает лишь то, что необходимые суммы займов меньше сумм погашения долга (или сумм накоплений для иных ИПД).

То, что государственный долг падает (в частности, бюджет-2002 снижает допустимый внешний долга до 130,2 млрд. долларов) — можно оценить как успех бюджетной политики. Но известно, что график выплат по внешнему долгу имеет максимум в 2003 г., и обеспечить синхронность выплат по долгу и должного размера профицита проблематично. Поэтому внесение Государственной Думой (в согласии с Правительством) в закон о бюджете-2002 отсутствовавших норм, посвященных финансовому резерву, — давно назревшая мера.